稅收理論論文-農(nóng)村稅費制度改革的難點與思路.doc

稅收理論論文-農(nóng)村稅費制度改革的難點與思路近年來，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以至農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負擔問題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農(nóng)村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。為深入探討農(nóng)村稅費制度改革的有關(guān)問題，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學(xué)者有：中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學(xué)研究所的蘇明、中國社會科學(xué)院財貿(mào)經(jīng)濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長韓俊主持?，F(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下。一、不同方式農(nóng)村稅費制度改革的探索（一）不同方式的探索1993年以來，為規(guī)范農(nóng)村各種收費，減輕農(nóng)民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗。比較典型的方式有：湖南省武岡市“費改稅”的改革；河北省正定縣“公糧制”的改革；安徽省太和縣“稅費合一”的改革；河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；貴州省湄潭縣“稅費統(tǒng)籌”的改革；湖北省棗陽市楊擋鎮(zhèn)“土地負擔大包干”的改革。（二）以上幾種方式的異同總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點有所不同。農(nóng)村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負擔，二是規(guī)范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩(wěn)定、稅費的減免、稅費的監(jiān)管3個問題。在稅費的穩(wěn)定問題上，所有的改革方式。致地確定，稅費，定三年不變”；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災(zāi)的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監(jiān)管問題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的撥款，有的對村提留實行“村有鄉(xiāng)管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監(jiān)管。2不一致但并非關(guān)鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數(shù)試點采取了財政部門委托糧食收購等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)點征收。在證收時間上，多數(shù)試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。3存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關(guān)系、稅費的形態(tài)和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關(guān)系上，只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地為負擔主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負擔主體。（三）農(nóng)村稅費制度改革的成效面臨當前農(nóng)民負擔日趨加重的態(tài)勢，一些地方在尚無全國統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費制度，這種改革探索的精神是應(yīng)當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農(nóng)村稅費制度改革提供了有益的經(jīng)驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負擔；第二，提高了農(nóng)民負擔的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟實力；第四，促進了農(nóng)村社會福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關(guān)系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度。正因為取得了上面的成效，農(nóng)村稅費制度改革的試驗得到了廣大農(nóng)民的擁護。楊地鎮(zhèn)1998年5月對全鎮(zhèn)29個行政村144戶農(nóng)民進行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是99的農(nóng)戶對這項改革表示完全滿意。（四）農(nóng)村稅費制度改革的不足從征收的方式看，現(xiàn)在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農(nóng)民負擔設(shè)立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負擔與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負擔作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。1.稅和費的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對證基礎(chǔ)不同，不能簡單合并。第二，各項農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同也不能簡單合并。我國長期以來對農(nóng)業(yè)稅實行增產(chǎn)不增稅的政策其主要作用是減輕農(nóng)民負擔，鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負擔。現(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅沒有應(yīng)稅行為的不納稅。“三提五統(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經(jīng)注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。2。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業(yè)，是社會共同需要的事務(wù)，屬于典型的財政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過正稅的15，但據(jù)統(tǒng)計，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額很難成為附加。例如，1996年全國農(nóng)民負擔的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費為234.1億元，而當年農(nóng)業(yè)稅為251億元，前者為后者的93.3。4.設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費制度改革中設(shè)立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。5折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的