財政研究論文-公共財政支出范圍的界定分析.doc

財政研究論文-公共財政支出范圍的界定分析摘要：公共支出是政府活動的一個重要方面，其作為重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段在社會經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場是資源的主要配置者，起著基礎(chǔ)作用，政府只能在資源的配置中起補充和校正作用，只有在市場無法解決或市場雖能解決，但解決不好的領(lǐng)域，政府的介入才是必要的，即政府活動的范圍主要在滿足社會公共需要的領(lǐng)域，因此，公共支出的作用極為重要。然而，在我國的財政理論和實踐中，對公共支出的研究一直很薄弱。重收入、輕支出的傳統(tǒng)體制下的理財觀念和做法依然盛行，尤其是對公共支出管理的研究更是缺乏，無法為之提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。關(guān)鍵詞：公共財政；財政支出；支出范圍Abstract:Thepublicexpenditureisanimportantaspectoftheactivities,asanimportantmeansofmacroeconomicregulationandcontrolinthesocio-economicdevelopmentplaysanimportantrole.Inthesocialistmarketeconomy,themarketisthemainallocationofresources,thefoundationplayedaroleintheGovernmentsallocationofresourcescanonlyplaytheroleofcorrectionandaddedthatonlythemarketcannotsolvethemarketorareabletosolve,buttheyarenotproperlysolvedTheareasofgovernmentinterventionisnecessary,thatisthemainscopeofgovernmentactivitiesinthecommunitytomeettheneedsofthepublicareas,publicspendingisofparticularimportance.However,Chinasfinancialtheoryandpracticeofpublicspendingonresearchhasbeenveryweak.Emphasisonincome,expenditurelightofthetraditionalsystemoffinancialmanagementconceptsandpracticeswhichstillprevail,especiallyonpublicexpendituremanagementisthelackofresearch,sciencecannotprovidetheoreticalguidance.Keywords:publicfinance；financialexpenditure；expenditurerange前言目前，公共支出領(lǐng)域中，財政供應(yīng)范圍和資金分配的邊界界定不清，哪些現(xiàn)在可以交給市場，哪些將來可以交給市場，哪些現(xiàn)在財政沒承擔(dān)而以后該承擔(dān)，理論上不清楚，實踐中更模糊。公共支出領(lǐng)域中管理粗放、預(yù)算軟化、控制不力現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，根據(jù)我國市場經(jīng)濟的特點與進程，從理論與實踐上對公共支出有關(guān)問題進行研究，是建立與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應(yīng)的公共財政的客觀要求。一、公共支出范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)所謂公共支出范圍，乃是由財政內(nèi)涵決定的外延邊界問題。公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。這是認(rèn)識和界定公共支出范圍的基本依據(jù)。社會公共需要既不是通常所說的人人都需要，也不是一般說的大家的需要，而是維持一定社會存在和正常發(fā)展，必須以社會為單位組織實施的諸多事務(wù)的需要。滿足社會公共需要的是社會公共事務(wù)，它是（1）代表全社會共同利益和長遠利益，只有社會出面組織和實施，方能實現(xiàn)的事務(wù)；（2）是家庭部門和企業(yè)部門不愿辦，而又是社會所必須辦的事務(wù)；（3）雖系一般社會成員可以舉辦，但唯有社會為主體去舉辦，才能有效地協(xié)調(diào)社會成員利益的事務(wù)。它從市場經(jīng)濟角度來觀察，也就是在社會資源配置中，不能進入市場和市場作用失誤的領(lǐng)域。要正確劃清公共支出范圍，除了要掌握住科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)外，還要注意觀察問題的視角。因為財政內(nèi)涵是穩(wěn)定的，但其外延卻是隨生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式變遷，社會經(jīng)濟運行機制的改變，而不斷發(fā)展變化著。同樣的需要，在特定社會經(jīng)濟運行機制下，其滿足屬于公共事務(wù)，而在另一社會經(jīng)濟運行機制下則未必。因此，同一事務(wù)從不同的體制角度出發(fā)，就會得出不同的結(jié)論。例如，高等教育事業(yè)支出，在計劃經(jīng)濟體制下，是財政支出范圍，而在市場經(jīng)濟體制下，就不再完全屬于公共支出范圍。因此，運用界定公共需要及支出范圍標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分公共事務(wù)與其它事務(wù)界限，必須立足于市場經(jīng)濟運行機制這一基點上，才能得出正確的結(jié)論。此外，公平和效率也是界定公共支出范圍的重要問題。預(yù)算支出分配要做到公平，必須科學(xué)、合理、公正和公開，使各部門和單位對年度經(jīng)費預(yù)算心中有數(shù)。由于資源是有限的，因而其使用不能不考慮到效率。為此，公共支出范圍的確定要滿足公平與效率的要求，使其規(guī)模適當(dāng)，結(jié)構(gòu)合理。按照上述的標(biāo)準(zhǔn)，今后我國政府的公共支出主要有兩大類：第一類主要是彌補市場缺陷或者說對市場失敗領(lǐng)域的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要；滿足社會對社會公益事業(yè)如社會基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會保障等的需要；滿足社會對社會公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護等的需要，等等。第二類是矯正市場偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關(guān)系，實際效率和公平兼顧的支出，等等。二、主要的公共支出的范圍界定與調(diào)整（一）公共工程支出范圍的界定與調(diào)整。建立市場經(jīng)濟體制，財政職能也必須轉(zhuǎn)換。國有資產(chǎn)按其經(jīng)濟社會功能來劃分，包括社會公共性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)兩個部分。公共性資產(chǎn)是國家財政為滿足社會公共需要而投入資金所形成的資產(chǎn)。它們在市場經(jīng)濟條件下仍是滿足社會公共需要，因而其投資是公共財政支出的范圍。而經(jīng)營性資產(chǎn)則不同，它不是為了社會共同需要，而是為了滿足一般社會需要和增值目的，而投資形成的。它的作用與私人的經(jīng)營性資產(chǎn)沒有多少區(qū)別，因此，其投資應(yīng)當(dāng)也必須從公共財政的職能中分離出去。我國現(xiàn)有的財政預(yù)算中經(jīng)濟建設(shè)支出范圍包括：（1）基本建設(shè)投資撥款；（2）流動資金支出；（3）挖潛改造資金；（4）簡易建筑費；（注：1999年政府預(yù)算收支科目取消“簡易建筑費”類級科目，有關(guān)支出在“其他支出”類中反映。參閱財政部：1999年政府預(yù)算收支科目，中國財經(jīng)出版社1999年版第82頁。）（5）科技三項費用；（6）地質(zhì)勘探費；（7）支援農(nóng)村生產(chǎn)支出；（8）農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費；（9）工業(yè)交通商業(yè)部門事業(yè)費；（10）政策性補貼支出，等等。以上十項內(nèi)容大體可歸結(jié)為三類：一類是用于社會共同需要的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)費，包括基本建設(shè)支出中用于交通、郵電、電力的部分投資及用于公共設(shè)施和社會科教文衛(wèi)部門固定財產(chǎn)的投資；地質(zhì)勘探費；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出及價格補貼等等；一類是用于提供社會一般產(chǎn)品的擴大再生產(chǎn)經(jīng)營性投資的經(jīng)費，包括基本建設(shè)投資中扣除公共投資以外的剩余部分；一類是屬于維持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所需運營資金，除前兩類資金之外都屬這一類。以上三類，前一類屬公共財政支出范圍，其余則否。要建立公共財政，必須科學(xué)地劃清財政的公共建設(shè)投資與國有資本經(jīng)營性投資的界限，把經(jīng)營性國有資本投資職能，轉(zhuǎn)移給國有資本專業(yè)管理部門。同時財政全面地從企業(yè)財務(wù)日?；顒又型顺鋈ィ辉僦苯痈深A(yù)企業(yè)財務(wù)活動，也不再承擔(dān)為企業(yè)彌補虧損和補充資金，歸還貸款等責(zé)任。（二）公共教育支出內(nèi)容與范圍的界定與調(diào)整。目前，教育經(jīng)費不足問題已經(jīng)成為我國教育事業(yè)發(fā)展的主要障礙。因此，財政必須不斷增加公共教育支出。但是，目前公共教育支出也存在著支出范圍與結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理的問題，即：財政對社會共同需要性教育負(fù)擔(dān)的費用過少，對非社會共同需要性教育負(fù)擔(dān)的費用過多；對基礎(chǔ)教育投入過少，對非基礎(chǔ)教育投入過多。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)換財政在教育領(lǐng)域的職能范圍，同時調(diào)整公共教育支出的范圍和結(jié)構(gòu)。從滿足社會公共需要這一公共財政本質(zhì)出發(fā)，可以把公共教育分