稅收規(guī)范性文件實務知識問答.doc

稅收規(guī)范性文件實務知識問答（一）問：如何判斷一份文件是否屬于稅收規(guī)范性文件？答：稅收規(guī)范性文件有四個特點，我們判斷一份文件是否屬于稅收規(guī)范性文件，主要看其是否具備以下第3、第4項特點：1.制定主體是稅務機關。在我省地稅系統(tǒng)，稅收規(guī)范性文件由省局、各省轄市局或縣局制定，或者由省、市或縣地方稅務局牽頭與其他部門聯(lián)合制定（使用省、市或縣地方稅務局文號）。2.必須依法定職權和法定程序作出。依職權：制定稅收規(guī)范性文件，必須依據法律、法規(guī)、規(guī)章或上級稅務機關規(guī)范性文件的授權，任何一級地方稅務機關超越權限制定的稅收規(guī)范性文件都是無效的。依程序：程序是行為生效的必備要件，各級地稅機關未經法定程序制定的稅收規(guī)范性文件（如：未經法規(guī)部門合法性審核、未經局務會議審議、未經指定途徑公布等），不具有執(zhí)行力，不得作為執(zhí)法依據，上級稅務機關有權撤銷。3.必須影響稅務行政相對人的權利義務。稅收規(guī)范性文件必須影響到稅務行政相對人的權利義務。諸如原文轉發(fā)的文件，各級地方稅務局內部的具體工作制度、技術操作規(guī)程，針對具體對象的公告及行政處理、處罰決定，各類審批及對具體事項的批復，公示辦事時間、地點等事項的便民通告，宣傳、教育、監(jiān)察、人事、財務等方面的文件，由于不影響納稅人或其他稅務行政相對人的權利義務，則不屬于稅收規(guī)范性文件，其出臺不必經規(guī)范性文件制定程序，也不需要按照稅收規(guī)范性文件來管理。4.必須是在本轄區(qū)內具有普遍約束力并可以反復適用的文件。稅收規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，其適用對象具有不確定性，具有普遍約束力，可以反復適用。（二）問：縣地稅局究竟能不能出臺稅收規(guī)范性文件？答：縣地稅局可以出臺稅收規(guī)范性文件。但是，必須由法律、法規(guī)、規(guī)章或省以上（含本級）稅務機關稅收規(guī)范性文件的明確授權。實際工作中，我們建議縣地稅局在出臺稅收規(guī)范性文件時，不僅要考慮是否明確授權，更要考慮是否確有必要，如果屬于市局制定稅收規(guī)范性文件就能夠解決的問題，盡量不要由縣局出臺稅收規(guī)范性文件。（三）問：機關各處（科）室、稽查局、直屬分局等能否以自己的名義制定稅收規(guī)范性文件？答：不能。各級稅務機關的內設機構、派出機構、直屬機構和臨時性機構都不能以自己的名義制定稅收規(guī)范性文件。這些機構以自己名義制定的、在內容上不符合稅收規(guī)范性文件特點的文件不具備執(zhí)行力，不管其是否與上位法相抵觸，基層稅務機關都可以不予執(zhí)行。納稅人等稅務行政管理相對人也有權拒絕遵從。以省局為例，省局機關各處室、稽查局、直屬分局都不得以自己的名義制定出臺稅收規(guī)范性文件。此外，各類非全職能稅務機構，無論叫什么名稱、處于什么級次，都不能以自己的名義制定稅收規(guī)范性文件。（四）問：稅收規(guī)范性文件可以用哪些名稱？為什么不能用“條例”、“實施細則”、“通知”或“批復”？答：稅收規(guī)范性文件可以使用“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”等名稱，不能使用“條例”、“實施細則”、“通知”或“批復”。1.“條例”、“實施細則”是法律、行政法規(guī)的專有名稱，稅收規(guī)范性文件不能使用。2.稅收規(guī)范性文件以公告形式發(fā)布，公告沒有主送對象和抄送對象，一經發(fā)布即被全社會周知，因此，自然不能叫“通知”。3.對轄區(qū)內納稅人普遍存在的問題，不能以個案批復的形式予以答復，而應制發(fā)具有普遍約束力的稅收規(guī)范性文件。對那些只在個別納稅人中存在的問題，才能用個案批復形式予以答復。（五）問：稅收規(guī)范性文件一般應當從什么時候開始施行？答：一般情況下，稅收規(guī)范性文件應當自公布之日起30日后施行。對上級稅務機關的規(guī)章或稅收規(guī)范性文件作出補充規(guī)定的，施行時間一般與上級稅務機關的規(guī)章或稅收規(guī)范性文件相同。在稅收規(guī)范性文件中，關于施行時間的條款應當這樣表述：“本公告自20 年 月 日起施行”。規(guī)范性文件應當在正式生效之前送達每一位公民、法人和其他組織，為社會周知。在公布到施行之間預留一段時間，能夠讓基層稅務機關和稅務行政相對人有充足的時間了解和消化政策規(guī)定，不至于倉促應對。當然，如果文件的規(guī)定減輕了稅務行政相對人的責任或者增加了其權利，這種情況下，文件的施行時間可以適當提前，甚至可以具有一定的溯及力。（六）問：未經法規(guī)部門審核的稅收規(guī)范性文件可以出臺嗎？答：不能。法規(guī)部門合法性審核是稅收規(guī)范性文件制定出臺的法定程序，未經法規(guī)部門審核的稅收規(guī)范性文件，辦公室不予核稿，局長不予簽發(fā)。（七）問：稅收規(guī)范性文件需要經相關業(yè)務部門會簽的，是先會簽，還是先送法規(guī)部門審核？答：應該先會簽，再送法規(guī)部門審核。所謂會簽，是指文件內容涉及到其他業(yè)務部門的工作，需要征得相關部門的同意；合法性審核是法規(guī)部門基于國家法制統(tǒng)一、規(guī)范的要求對文件進行把關和審核。因此，所有需要會簽的環(huán)節(jié)都必須置于合法性審核之前，保證法規(guī)部門在進行合法性審核時能夠看到文件起草的全部過程和各部門意見以及采納情況。（八）問：起草部門提交法規(guī)部門合法性審核的材料一般應包括哪些內容？答：一般應包括稅收規(guī)范性文件草案文本、起草說明、制定依據、會簽單位及其他征求意見單位的意見、采納情況以及其他相關材料。在我省地稅系統(tǒng)，這些資料的傳遞都可以在辦公自動化系統(tǒng)（即OA系統(tǒng)）內實現(xiàn)，建議在OA上操作，提高工作效率。（九）問：起草說明應該怎么寫？答：起草說明旨在說明稅收規(guī)范性文件內容的由來。稅收規(guī)范性文件的起草說明應包含以下要素：制定目的、制定依據、必要性與可行性、起草過程、對起草文本主要問題的不同意見和協(xié)調情況、日常清理結果及其他需要說明的事項。（十）問：法規(guī)部門合法性審核包括哪些內容？答：合法性審核的重點在于“合法”二字，法規(guī)部門審核的重點是把握稅收規(guī)范性文件是否符合法定權限、是否符合立法技術規(guī)范、與相關法是否協(xié)調、法律邏輯是否嚴謹?shù)群戏ㄐ詥栴}，確保規(guī)范性文件的合法、有效。至于稅收規(guī)范性文件的政策取向、合理性、可操作性等問題，起草部門具有優(yōu)勢，應當在這些方面負責。法規(guī)部門在合法性審核的過程中，發(fā)現(xiàn)稅收規(guī)范性文件的合理性、適當性方面存在問題，也可以向起草部門提出建議。（十一）有些下發(fā)至內部的文件中也包含有個別規(guī)范性的規(guī)定，是否合適？怎么處理？我們在實踐中多次發(fā)現(xiàn)，部分下發(fā)至各級地稅機關內部適用的非規(guī)范性文件中，包含有個別針對納稅人或行政管理相對人相關權利義務內容的規(guī)范性表述。按照總局的規(guī)定，凡是文件內容含有影響稅務行政相對人的權利義務的，都屬于稅收規(guī)范性文件的范疇。稅務機關應當嚴格區(qū)分這類內容，對于涉及規(guī)范性內容的文件，應當單獨以規(guī)范性文件的形式下發(fā)，而不能含在內部文件中。同理，針對內部工作的有關文件，也應當單獨下發(fā)，并嚴禁包含對行政相對人的規(guī)范性內容。如果發(fā)現(xiàn)有此類文件的，應當及時進行清理、廢止，重新出臺符合規(guī)定的文件。（十二）法規(guī)部門在進行合法性審核時與起草部門存在不同意見應如何處理？答：法規(guī)部門在合法性審核的過程中，與起草部門存在不同意見時，應與起草部門協(xié)商。經協(xié)商達成一致的，法規(guī)部門應簽署同意意見；經協(xié)商仍不能達成一致的，法規(guī)部門應提出書面審核意見，由起草部門將各方意見提交局領導協(xié)調或裁定。（十三）稅收規(guī)范性文件在什么時候應提交局領導集體審議？ 答：稅收規(guī)范性文件一般在法規(guī)部門審核同意、按公文處理程序報局領導簽發(fā)后即可公布。盡管總局辦法沒有明確規(guī)定稅收規(guī)范性文件必須經過集體審議程序，但是，按照科學、民主決策的要求，對于存在重大分歧意見的稅收規(guī)范性文件草案，各級稅務機關最好通過局領導專題會議、局長辦公會議或者局務會議集體研究決定。（十四）問：稅收規(guī)范性文件簽發(fā)后，應通過什么渠道向全社會發(fā)布？未經公開發(fā)布的稅收規(guī)范性文件是否有效？答：稅收規(guī)范性文件應按照本級人民政府的規(guī)定，在相關載體上統(tǒng)一、公開發(fā)布，并在本級稅務機關外網網站發(fā)布。有條件的話，應報當?shù)卣k公廳（室），在政府公報上發(fā)布。未經公開發(fā)布的稅收規(guī)范性文件無效，不得作為稅收執(zhí)法的依據。（十五）問：稅收規(guī)范性文件采用何種文種？其主送對象、抄送對象是誰？答：稅收規(guī)范性文件采用公告文種，單獨連續(xù)編號。公告一經發(fā)布，即為社會周知。因此，稅收規(guī)范性文件沒有主送對象、抄送對象。正因如此，制定稅收規(guī)范性文件時，盡量不要夾帶完全屬于稅務機關內部管理的內容。（十六）問：稅收規(guī)范性文件是否需要層層轉發(fā)？答：稅收規(guī)范性文件不需要層層轉發(fā)，其發(fā)生效力取決于該文件本身規(guī)定的施行時間，下一級地稅機關不必再等待上一級地稅機關的轉發(fā)而直接適用。省局在OA系統(tǒng)內“最新發(fā)文”欄目專設了“公告”模塊，將省局出臺的稅收規(guī)范性文件放入其中，以便全省地稅干部盡快周知。（十七）問：稅收規(guī)范性文件如何上報上級地稅機關備案審查？答：稅收規(guī)范性文件公布后，由制發(fā)稅收規(guī)范性文件的地稅機關法規(guī)部門向上一級地稅機關報送備案稅收規(guī)范性文件。備案資料一般應包括稅收規(guī)范性文件的紙質正式文件、電子文本和稅收規(guī)范性文件備案報告表。年度終了1個月內，上報上年度的稅收規(guī)范性文件目錄即可。（十八）問：上級地稅機關如何對下級地稅機關制定的稅收規(guī)范性文件進行審查？對審查有問題的文件應如何處理？答：稅收規(guī)范性文件的審查工作由法規(guī)部門主辦，相關業(yè)務主管部門協(xié)辦。法規(guī)部門統(tǒng)一接收備案文件，統(tǒng)一進行備案文件登記，統(tǒng)一提出審查意見。經審查存在問題的稅收規(guī)范性文件，需要糾正的，由法規(guī)部門草擬責令限期改正通知書。業(yè)務主管部門應就相關業(yè)務問題提出實質性審查意見。（十九）問：稅收規(guī)范性文件備案審查要審查哪些內容？答：備案審查既要審查稅收規(guī)范性文件的合法性，也要審查其合理性、適當性等各個方面。（二十）問:稅收規(guī)范性文件清理工作包括哪幾種類型？答：稅收規(guī)范性文件清理采取日常清理與定期清理相結合的方式。日常清理與定期清理相輔相成，日常清理工作做得好，可以減少定期清理的工作量；定期清理可以彌補日常清理的遺漏，保障日常清理的質量。（二十一）問：稅收規(guī)范性文件的日常清理工作如何開展？答：日常清理由業(yè)務主管部門進行，是指在制定新的規(guī)范性文件之前，對涉及相關內容的原有規(guī)范性文件進行清理。也就是說，起草新的稅收規(guī)范性文件時，如果該文件涉及對以往文件或部門條款的修改、廢止等情形，起草部門應當在新文件中一一列明，不能再以“以前規(guī)定與本文不符的，一律以本文為主”這樣的文字來表述。（二十二）問：什么叫稅收規(guī)范性文件的集中清理？答：定期清理，是指將規(guī)范性文件清理作為一項常規(guī)工作，每隔一定時間即對規(guī)范性文件予以清理的一種清理方式。定期清理按照清理方式的不同，通常分為集中清理與專項清理：1.集中清理，是指對較長時間內一定制定主體所制定的各方面的規(guī)范性文件進行的清理。其好處是可以一次性地解決較多、較大的問題，弊端是要以較長時間和較大范圍的文件混亂或矛盾為代價?？偩?005年和2010年開展的規(guī)章和規(guī)范性文件清理即具有集中清理的性質。2.專項清理，是指以文件的內容或形式為標準對規(guī)范性文件所進行的清理。其好處是針對性強，有助于集中時間和力