政治哲學論文-基于建立健全我國現(xiàn)代公共政策研究組織的制度條件分析.doc

政治哲學論文-基于建立健全我國現(xiàn)代公共政策研究組織的制度條件分析論文關(guān)鍵詞：公共政策研究組織；咨詢；條件；制度論文摘要：公共政策研究組織在現(xiàn)代公共決策中發(fā)揮著重要的參謀咨詢作用。我國現(xiàn)有的公共政策研究組織在公共決策中雖然作用明顯，但在目前仍然存在不少缺陷。立足中國實際，借鑒國外成功經(jīng)驗，積極創(chuàng)造有利于各類公共政策研究組織發(fā)展的制度條件，既重要又迫切。公共政策研究組織，又稱為“思想庫”、“智庫”、“腦庫”等。通常認為，公共政策研究組織是指由各領(lǐng)域的專家、學者、離任官員等組成的對公共政策進行跨學科的理論研究、咨詢、規(guī)劃、設(shè)計、分析和評估等工作，以幫助有關(guān)部門和機構(gòu)特別是政府部門和機構(gòu)進行決策，從而提高公共政策質(zhì)量的組織。公共政策研究組織是現(xiàn)代公共決策的一個不可或缺的組成部分，其成熟程度成為衡量一個國家公共決策水平高低的重要尺度。我國在20世紀80年代初，以官方和半官方公共政策研究組織為主體、民間公共政策研究組織為補充的公共政策研究組織體系逐步建立和發(fā)展起來。這些公共政策研究組織在我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中，發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著當今形勢和任務(wù)的新變化，原有的公共政策研究組織已有不少不適應(yīng)之處。為此，本文根據(jù)國內(nèi)外形勢發(fā)展變化的實際，結(jié)合我國公共政策研究組織產(chǎn)生和發(fā)展的現(xiàn)狀，擬專門對建立健全現(xiàn)代公共政策研究組織的制度條件作一些探析。這些制度條件，主要包括法律制度的完善、行政管理制度的改革、財政投資制度的優(yōu)化、稅收征管制度的調(diào)整、信息管理制度的健全。一、完善法律制度我國目前尚無相應(yīng)的法律、法規(guī)來規(guī)范公共決策中的咨詢，這是影響公共政策研究組織決策咨詢功能得以正常發(fā)揮的一個制度性障礙。首先，就我國公共決策咨詢發(fā)展和完善所面臨的總體外部法律制度環(huán)境來看：和一些發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國公共決策咨詢發(fā)展和完善所面臨的外部法律制度環(huán)境仍然不容樂觀。譬如，美國早在1972年就已經(jīng)通過了聯(lián)邦咨詢委員會法，該法對決策咨詢委員會存在的必要性、成立的宗旨、定義、工作和程序等都作了明確的規(guī)定。日本則在20世紀50年代相繼制定了中小企業(yè)診斷實施綱要、企業(yè)合理化促進法、中小企業(yè)指導(dǎo)法為公共政策研究組織的協(xié)調(diào)、有序發(fā)展提供了法律保證。德國在聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定：政府公共決策中的一切公開項目都必須公之于眾，以招標形式委托咨詢機構(gòu)進行預(yù)測和評估，咨詢的結(jié)果在由政府部門組成的專家顧問委員會審核通過后，方能實施。該法還設(shè)專節(jié)對咨詢委員會作了相應(yīng)的規(guī)定，通過立法對咨詢委員會做出相應(yīng)的保障。從這些國家關(guān)于公共決策咨詢的成功經(jīng)驗看，政府決策中樞和決策者不僅自身樹立了正確的咨詢意識，而且從法律上為決策咨詢提供了制度保障，這是發(fā)達國家公共決策咨詢系統(tǒng)良好發(fā)展的一個重要外部環(huán)境，也是促使公共決策失誤少的一個重要原因。然而與之不同的是，長期以來我國公共決策是否經(jīng)過咨詢、哪些領(lǐng)域的決策向什么樣的公共政策研究組織咨詢、采取何種方式咨詢、公共政策研究組織及其研究人員在多大程度上影響決策等問題，不是依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，而是取決于決策者的素質(zhì)和需要。依照現(xiàn)代決策理論，對于公共決策者來說，公共政策研究組織不是可有可無的附屬機構(gòu)，也不是可用可不用的“幫忙部門”，更不是一個為領(lǐng)導(dǎo)傳話、寫發(fā)言稿的秘書部門，而是在重大決策中具有重要地位和發(fā)揮重要作用的機構(gòu)。為此，應(yīng)當以法律的形式確認咨詢機構(gòu)這種地位，明確凡是重大決策必須經(jīng)過咨詢的原則。其次，就我國法律制度對于公共決策咨詢的具體規(guī)定來看：我國法律、法規(guī)對于公共決策咨詢的規(guī)定，基本上是采取分散立法的模式，也就是將公共決策咨詢立法散見在各種相關(guān)的專門立法中。改革開放以來，我國頒布的法律、法規(guī)中有關(guān)公共決策咨詢的大致有以下幾類:(1)在憲法層次上來看：關(guān)于公共決策必須進行咨詢的規(guī)定主要體現(xiàn)在第27條，“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。然而，國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會組織法和地方各級人民政府組織法對公共決策咨詢的相關(guān)內(nèi)容則無明確規(guī)定。(2)在法律層次上來看：條文中明確使用“（政府）公共決策咨詢”詞語的規(guī)范幾乎沒有，只能從個別法律的相關(guān)條文中找出一些相近的規(guī)定而已。比如，價格法第23條規(guī)定，“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格和自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和其它方面的意見，論證其必要性、可行性?！?3)從法規(guī)、條例、辦法層次上來看：雖然我國的個別省市從制度上就公共決策咨詢作了相應(yīng)的規(guī)定，如2004年3月成都市出臺了重大行政決策事項專家咨詢論證辦法，隨后深圳市也出臺了深圳市政府投資項目咨詢專家管理辦法等，這些辦法在一定程度上標志著這些城市的公共決策咨詢實踐逐步走向了制度化和規(guī)范化。但這在全國來說尚屬鳳毛麟角，沒能夠形成完善配套的政府公共決策咨詢的法律、法規(guī)體系。頒布法律、法規(guī)為各類公共政策研究組織的發(fā)展提供制度保障，是發(fā)達國家扶持各類公共政策研究組織發(fā)展的一個重要舉措。我國現(xiàn)代公共政策研究組織的生存及發(fā)展，在目前也必須要有立法上的保障。就具體做法而言：一是在我國尚不具備制定一部專門的公共決策咨詢法的情況下，應(yīng)該在國務(wù)院和各級人民政府的組織法里以法律條文的形式明確規(guī)定重大公共決策必須要有咨詢機構(gòu)的參與，領(lǐng)導(dǎo)的決策應(yīng)該在咨詢機構(gòu)擬訂的多種方案中進行擇選，重視他們決策過程中的參謀作用。二是隨著行政法治的發(fā)展，在行政程序法中也應(yīng)該設(shè)專章或?qū)９?jié)，對公共決策咨詢做出規(guī)定。三是適時建立健全對民間公共政策研究組織這類非營利法人的特別法律制度。民間公共政策研究組織能夠在較大程度上保證了各個行業(yè)、各個階層的人都有參與決策的機會與權(quán)利，民間公共政策研究組織能表達平民百姓的聲音，但是政府的過度管制提高了民間公共政策研究組織的生存成本，影響了民間公共政策研究組織的發(fā)展規(guī)模，也在某種程度上限制了民間利益的表達。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和公民社會的發(fā)展，我國實際上已有社會公共財產(chǎn)，所以應(yīng)該吸收國外的經(jīng)驗完善民法對于法人類型的規(guī)定，建立健全對民間公共政策研究組織這類非營利法人的相關(guān)規(guī)定。政府應(yīng)給民間公共政策研究組織保留有一定的法律空間，注冊與否可在一定程度上由其選擇。四是隨著我國法治社會的逐步形成，在條件比較成熟時，可制定一部專門的公共決策咨詢基本法律，該法應(yīng)詳細規(guī)定各類公共政策研究組織的法律地位及其研究人員的權(quán)利、義務(wù)和責任等。二、改革行政管理制度首先，就有關(guān)官方和半官方公共政策研究組織的行政管理制度來看：與發(fā)達國家相比，我國官方和半官方公共政策研究組織的建設(shè)還處在初級階段，公共決策的民主化、科學化水平還比較低，依附性成為中國官方和半官方公共政策研究組織的最大弊病。從官方和半官方公共政策研究的機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費來源、研究項目確定、備選方案擇優(yōu)等方面來看，其獨立性、客觀性、自主性等都較弱。針對以上問題，我們一方面可借助黨和國家大力推進政治體制改革的大好時機，逐步探索和切實推進對官方和半官方公共政策研究組織的組織、人事、財經(jīng)等方面的管理體制改革，使其與黨政部門既緊密聯(lián)系，又相對分離，從而確保其進行政策研究和咨詢的相對獨立性。另一方面，遵循行政體制改革的步伐，逐步試點官方和半官方公共政策研究組織的改制與轉(zhuǎn)型，積極推進官方和半官方公共政策研究組織的有序市場化和社會化，逐步形成官方、半官方、半官方半民間、民間的“四位一體式”公共政策研究組織體系格局。我們可以嘗試將黨委政府的部分特別重要的政策研究組織仍然保留官方面孔，促使事業(yè)單位性質(zhì)的政府政策研究組織逐步與政府脫軌，將那些作用不是特別重要的政策研究組織逐步推向市場化和民營化，特別是要推動社科院系統(tǒng)（尤其是地方社科院系統(tǒng)）的研究資源向市場和社會分流。在這些方面我們已經(jīng)有了一些成功的經(jīng)驗可資借鑒。比如綜合開發(fā)研究院（中國(深圳）、中國改革院（海南）、北京國民經(jīng)濟研究所等公共政策研究組織就較為成功地實現(xiàn)了改制與轉(zhuǎn)型。其次，就有關(guān)民間公共政策研究組織的行政管理制度來看：我國目前對包括民間公共政策研究組織在內(nèi)的非營利組織的管理體制為“統(tǒng)一登記、雙重負責、分級管理”。這種管理體制在非營利組織的發(fā)展過程中發(fā)揮了規(guī)范的作用，但是隨著社會的發(fā)展，這種管理體制也顯現(xiàn)出行政色彩濃厚、自主空間少的弊端。這樣的準入規(guī)則無疑給準備申請成立的民間公共政策研究組織抬高了門檻，加之主管部門事無巨細的管理則使民間公共政策研究組織喪失了發(fā)展的空間。為了給民間公共政策研究組織一個良好的成長發(fā)育環(huán)境，必須改革這種行政管理體制。具體說來，主要可從以下幾個方面去改革：一是抓住黨和國家大力推進行政體制改革的契機，進行政府對民間公共政策研究組織管理職能的配套轉(zhuǎn)變，克服雙重管理體制的弊端。在政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，政府可逐步為民間公共政策研究組織的發(fā)展讓渡出一定空間。在目前，政府可將對民間公共政策研究組織的管制權(quán)向社會分流，鼓勵社會力量對民間公共政策研究組織進行約束，加強民間公共政策研究組織自身的管理，形成法律、行政、社會三方面共同制約，原則、責任、權(quán)力三方面互相支撐的立體網(wǎng)絡(luò)。二是政府須建立適應(yīng)現(xiàn)代社會決策需要的行業(yè)管理制度，逐步形成“小機構(gòu)大網(wǎng)絡(luò)”的組織管理運作模式。政府應(yīng)為民間公共政策研究組織提供一個順應(yīng)當前社會發(fā)展的體制平臺。目前我國的民間公共政策研究組織還沒有與政府、企業(yè)組織接軌的人事制度，缺乏專門針對民間公共政策研究組織的財會、審計制度，稅收票據(jù)不健全，社會保障沒有覆蓋民間公共政策研究組織和為之制定相應(yīng)的保險標準等。為此，政府應(yīng)著手進行相關(guān)制度的制定與改革。政府可放開對民間公共政策研究組織的管制，用法律法規(guī)政策來進行宏觀的引導(dǎo)，積極推動公共政策研究組織專門行業(yè)管理協(xié)會的建立，可將具體的管理權(quán)力交給行業(yè)協(xié)會，建立民間公共政策研究組織的行業(yè)自主管理制度，形成“小機構(gòu)大網(wǎng)絡(luò)”的組織管理運作模式。三是政府要特別注重建立主要針對民間公共政策研究組織及其從業(yè)人員的認證制度。由于我國還缺乏相應(yīng)的認證制度來規(guī)范民間公共政策研究組織的資格審查和從業(yè)人員的資格準入，政府建立和完善主要針對民間公共政策研究組織的認證體系和其從業(yè)人員的資格準入就顯得尤為重要。通過建立認證制度，國家把管理重點放在對民間公共政策研究組織的日常運行上，從“身份管理”過渡為“行為管理”；用資格考試作為從業(yè)資格準入的門檻，取代原來我國事業(yè)單位一貫的職稱評聘制度，避免將事業(yè)單位過于苛刻和教條的用人模式移用到民間公共政策研究組織中，更好地實行適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的人力資源管理方式。當然對于民間公共政策研究組織從業(yè)人員的資格認證不僅僅是要建立一整套的考試制度，而是還要通過這種機制來促進黨委和政府對民間公共政策研究組織的重視，形成對從業(yè)者的整體性評價標準，并促進相關(guān)教育的發(fā)展。三、優(yōu)化財政投資制度在市場經(jīng)濟條件下財政資源是各類公共政策研究組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。盡管我國的政府、社會、市場為各類公共政策研究組織的發(fā)展壯大提供了一定的財政資源，但是公共政策研究組織要走一條可持續(xù)發(fā)展的道路以應(yīng)對層出不窮的社會問題，我們還必須建立一種科學合理的財政投資制度來保障其運行和發(fā)展。首先，就有關(guān)官方和半官方公共政策研究組織的財政投資制度來看：在計劃經(jīng)濟體制下，我國的政治、經(jīng)濟、社會活動基本上都是政府行為，所以包括公共政策研究組織在內(nèi)的非營利組織具有“先天性”的行政色彩。時至今日，我國現(xiàn)有的公共政策研究組織大多是官方和半官方性質(zhì)的，民間性質(zhì)的公共政策研究組織為數(shù)甚少。這樣的公共政策研究組織體制是為了適應(yīng)政府需要而產(chǎn)生的，并不是社會發(fā)展的促生。官方和半官方公共政策研究組織的窘迫地位從根本上說是其在財政上過度依賴政府造成的。我國政府對官方和半官方公共政策研究組織的財政投資制度采取全額撥款方式，結(jié)果導(dǎo)致了兩大問題。一是由于政府全額撥款，導(dǎo)致了官方和半官方公共政策研究組織對政府的完全依附和“順從”，致使其既缺乏相對獨立性和自主性，又缺乏競爭意識和競爭能力；二是并不能從根本上完全保證官方和半官方公共政策研究組織開展政策研究、咨詢等活動所需的資金。針對以上問題，政府一方面要在資金上對官方和半官方公共政策研究組織給予有限度的扶持。另一方面，為了緩解財政壓力，解決官方和半官方公共政策研究組織經(jīng)費不足的問題，可以更多地借鑒國際經(jīng)驗，如通過設(shè)立基金會的方式，謀求長期的資金支持。國務(wù)院發(fā)展研究中心設(shè)立的“中國發(fā)展研究基金”，為我們開了一個好頭，樹立了一個好榜樣。其次，就有關(guān)民間公共政策研究組織的財政投資制度來看：我國的民間公共政策研究組織是在20世紀80年代末，由零星的學者走出政府機關(guān)大門在社會上建立起來的。90年代是我國民間公共政策研究組織的不斷涌現(xiàn)時期。然而，在進入21世紀后，我國的民間公共政策研究組織卻步入了發(fā)展的低谷。究其原因，最主要的是在于其籌資渠道的不暢，資金來源的短缺。南方周末曾披露一組數(shù)據(jù)：華盛頓的布魯金斯學會，各個學科的專職研究人員400多人，年運營資金15億美元；而北京天則經(jīng)濟研究所作為中國最大的民間公共政策研究組織，專職人員不到20人，2003年運營費用為200萬人民幣，且有一半來自國外基金會。簡單的數(shù)字對比就可以看出彼此的差距。我國的民間公共政策研究組織缺乏充足的財政支持，時刻都會有經(jīng)濟壓力。其較難以獲得政府委托研究合同，就算有幸獲得了政府的資金扶植也可能要以犧牲自由空間為代價；而且整個社會也沒有形成對公共政策研究組織的捐贈制度和捐贈氛圍。為此，民間公共政策研究組織經(jīng)常要向企業(yè)籌款、向外國基金會申請經(jīng)費、做少量營利性的項目來維持捉襟見肘的“生計”。但這種做法最大的缺點就是后續(xù)資金沒有保障。針對以上問題，一是各級黨委政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變對民間公共政策研究組織的“歧視性”觀念，把公共政策決策研究方案也納入政府采購的范圍，全面實施政府采購法，把一些公共決策咨詢課題向全社會公開招標，把直接投資轉(zhuǎn)為間接投資，變“養(yǎng)”為“用”。這樣，從政府的角度