當(dāng)前稅務(wù)稽查工作存在的問題及解決途徑.doc

當(dāng)前稅務(wù)稽查工作存在的問題及解決途徑 當(dāng)前稅務(wù)稽查工作存在的問題及解決途徑【摘要】信息不對稱是現(xiàn)實經(jīng)濟活動中普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象。稅務(wù)稽查作為解決信息不對稱問題的重要手段雖然發(fā)揮了積極作用，但從稅收實踐來看，目前還存在一些問題。文章試圖借助信息不對稱理論、稅收博弈分析，從經(jīng)濟學(xué)角度提出進(jìn)一步強化與規(guī)范稅務(wù)稽查的思路與設(shè)想。【關(guān)鍵詞】信息不對稱；稅收博弈；激勵相容約束【】【】a【】1007-7723（xx）03-【】xx-01-25【作者簡介】孫華陽（1972），男，浙江湖州人，浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院公共管理專業(yè)研究生，研究方向：稅收理論。我國的稅務(wù)稽查工作起步較晚，發(fā)展較快，作為稅收征管的重要組成部分，它對公平稅收秩序，保證稅收收入穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用，在減少稅務(wù)機關(guān)與納稅人外部信息不對稱方面所起的作用也顯而易見。但是，由于導(dǎo)致稅收活動中信息不對稱的原因是多方面的，具有一定的復(fù)雜性，因此從目前稅務(wù)稽查工作實踐看，存在著一定的缺陷：一是理論基礎(chǔ)薄弱，稽查定位模糊。1993年稅收征管法實施以后，國家就將稅務(wù)稽查定位于具有“外反偷騙、內(nèi)防不廉”的雙重職能的稅務(wù)執(zhí)法部門。與此相適應(yīng)，各地組建的稅務(wù)稽查部門在級別上也比其他分局高靠半格。從理論上分析，“外反偷騙、內(nèi)防不廉”能夠起到減少信息不對稱的效果：一方面，通過稅務(wù)稽查加大對涉稅違法案件的查處力度，提高稽查概率，從而遏制納稅人的偷逃稅傾向；另一方面，通過稅務(wù)稽查及時發(fā)現(xiàn)稅收征管工作中存在的漏洞，增加違規(guī)執(zhí)法被發(fā)現(xiàn)的概率，從而監(jiān)督制約稅務(wù)人員的日常行政行為。但由于沒有系統(tǒng)的理論加以固化，后一種職能的實際執(zhí)行情況并不理想。二是政策執(zhí)行不到位，納稅人心里預(yù)期不穩(wěn)定。真正要將稅務(wù)稽查作為激勵機制來促使納稅人講真話，提高納稅人的稅收遵從的一種激勵機制，需要滿足許多前提條件。特別是要使納稅人形成比較穩(wěn)定的心里預(yù)期，即偷逃稅行為會受到懲罰，懲罰的成本高于偷逃稅的收益。而從目前稅收實踐來，這一點往往比較欠缺。首先，日?；伺c重點稽查在對偷逃稅問題的處理方式上存在明顯差異，前者的處罰力度明顯低于后者；其次，稽查的案源選擇缺乏科學(xué)性，稽查的“盲點”和“盲區(qū)”在部分地區(qū)和行業(yè)不同程度地存在。再次，涉稅案件移送工作難度較大，“以罰代刑”現(xiàn)象依然存在。受上述因素的影響，納稅人往往會誤以為稅法剛性不強，變通余地較大，自身的偷逃稅行為未必會導(dǎo)致收益減少；或者認(rèn)為在發(fā)生偷逃稅行為后，可以通過種種方式，如賄賂稅務(wù)人員、尋求地方保護(hù)等，使自己不受處罰或免受處罰。如此一來，稅收處罰就會成為不可置信威脅，納稅人就會更多地“逆向選擇”，通過偷逃稅來增加自身的利益。三是制度安排存在缺陷，讓當(dāng)事人講真話的手段不多。目前，由于各級稅務(wù)機關(guān)都重視了稅收宣傳和納稅服務(wù)，納稅人對稅收制度的掌握程度與前幾年相比，已有了明顯的改善。相反，對于稅務(wù)機關(guān)來說，由于日常經(jīng)濟活動中涉稅信息量大、面廣、采集難度大等特點，對納稅人的信息掌握還是處于明顯的劣勢。在這種情況下，如何通過稅務(wù)稽查讓納稅人選擇誠信納稅呢？從目前稅收實踐來看，在稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)，還沒有以法律形式確定的促使被查對象交代偷逃稅事實的激勵機制，這在實際工作中造成了被動。四是以收入考核為主，激勵機制單一。目前，一些稽查部門將稽查收入總量作為考核稽查人員的唯一指標(biāo)或主要指標(biāo)。這顯然是不夠科學(xué)的。因為，在實際工作中，除了成員努力程度以外，還有許多因素可能影響稅務(wù)稽查的結(jié)果。由于條件所限，組織很難準(zhǔn)確觀察到成員工作的努力程度，而只能觀察到結(jié)果。在這種情況下，如果一味地強調(diào)收入任務(wù)，稽查人員很可能會選擇最大化自己效用水平的努力程度，形成“道德風(fēng)險”。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)重點從五個方面著手，以進(jìn)一步強化與規(guī)范稅務(wù)稽查，使其能充分有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。其一，要保障納稅人政策參與權(quán)和司法救濟權(quán)，完善稅收博弈機制。在稅收征納關(guān)系中，納稅人客觀上處于弱勢地位，因此有必要通過法律規(guī)范來提高納稅人的法律地位，確保納稅人的權(quán)利?，F(xiàn)階段在稅收政策制訂和調(diào)整過程中應(yīng)該引入征求意見制和聽證制，并加大稅收政策的披露力度，以充分保障納稅人的政策參與權(quán)。保障納稅人在稅收制度制訂中的參與權(quán)，其實質(zhì)是將稅收博弈環(huán)節(jié)前移，使納稅人可以通過立法環(huán)節(jié)的博弈來降低稅負(fù)，從而減少在結(jié)果博弈中選擇偷逃稅的概率。在稅收實踐中，確定個體工商戶稅收定額時采用的民主評稅議稅制度，其實就是一種有益嘗試。通過民主評稅議稅產(chǎn)生的稅收定額，一定程度上較好地解決了稅收的公平與效率問題，減少了納稅人通過偷逃稅減輕稅負(fù)的策略取向。當(dāng)然，有了好的制度，還要通過法律救濟作為保障，以使納稅人在自身權(quán)益受到侵害時，能及時地獲得司法救濟。為此，有必要設(shè)立稅務(wù)法院，專司稅務(wù)司法救濟工作。其二，要依托信息化建設(shè)，完善信息采集和組織體系。進(jìn)行稅務(wù)稽查只是對納稅人的一種威脅，其作用大小主要取決于能否發(fā)現(xiàn)真正的偷逃稅行為。而且實施稅務(wù)稽查是受成本約束的，不可能為了取得充分、真實的納稅信息而對所有納稅人進(jìn)行全面稽查。要解決這一問題，就必須依托信息化建設(shè)的推進(jìn)，消除信息孤島，實行信息數(shù)據(jù)集中處理，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用質(zhì)量和水平。同時，由于稅收信息化建設(shè)的深入推進(jìn)，使稅務(wù)稽查實現(xiàn)扁平化、專業(yè)化管理成為可能。為此，可以考慮在條件成熟的時候?qū)?、地稅機關(guān)的稽查部門進(jìn)行合并，組建若干個跨省（市）的大區(qū)稽查局，由國家稅務(wù)總局稽查局垂直領(lǐng)導(dǎo)。在大區(qū)稽查局下，設(shè)省、市兩級稽查機構(gòu)，撤銷縣級專門的稽查機構(gòu)，省、市范圍內(nèi)全部實行一級稽查。同時，將稅收征管中的日常稽核和納稅評估等具有檢查實質(zhì)的工作統(tǒng)一歸并到稅務(wù)稽查部門。建立比較獨立、超脫的稽查部門能充分利用和整合現(xiàn)有資源，減少稅務(wù)稽查成本，真正實現(xiàn)“外反偷騙、內(nèi)防不廉”的目標(biāo)。版權(quán)所有其三，要完善執(zhí)法辦案手段，增強工作有效性。稅務(wù)機關(guān)經(jīng)常對納稅人進(jìn)行檢查是對納稅人的一種干擾，會產(chǎn)生較大的稅收額外負(fù)擔(dān)。因此，必須合理確定稅收檢查面，并且一旦實施稽查就必須將事實查清。根據(jù)對稅收博弈模型的分析，檢查和處罰都是防止和減少偷逃稅行為的有效措施，而且高處罰率比高檢查率更加有效。因此，應(yīng)該控制稽查面，使深化稽查深度成為主要的目標(biāo)取向，通過稽查選案質(zhì)量的提高，使稽查的針對性進(jìn)一步加強。稅收博弈是一種重復(fù)博弈，而且是稅務(wù)機關(guān)與多個納稅人的重復(fù)博弈。當(dāng)對一個納稅人的偷逃稅行為或納稅人一次偷逃稅行為不處罰或從輕處罰時，納稅人就會進(jìn)行更多次或有更多的納稅人選擇偷逃稅。但是，處罰過重同樣會產(chǎn)生一些不良后果，比如處罰過重會使某些納稅人由于無力負(fù)擔(dān)而無法實施，使處罰流于形式。因此，也不能單純依賴嚴(yán)厲的處罰，而應(yīng)該采取較為靈活適度的方法?？梢栽诙惙ㄒ?guī)定的處罰幅度內(nèi)，根據(jù)納稅人的配合程度給予從輕或從重處罰。當(dāng)稽查部門獲取所需要的材料有困難時，也可以要求納稅人提供證實自己誠信納稅的證據(jù)。如果納稅人不能提供，則反證稽查部門的偷逃稅假設(shè)成立，可以作為案件定性的依據(jù)。其四，要建立稅務(wù)稽查評價體系，發(fā)揮聲譽機制作用。聲譽是一種博弈策略投資，由于稅收博弈一般都不是一次性的，而是多次性的重復(fù)博弈。在這種情況下，納稅人必須考慮自己的聲譽，因為其價值取決于過去的行為，通過改進(jìn)聲譽，可以提高自己未來的價值和收益。稅務(wù)機關(guān)可以建立稅務(wù)稽查評價體系，對稽查結(jié)案的納稅人建立稽查檔案，作為納稅信譽等級管理的一項重要指標(biāo)。對稽查未發(fā)現(xiàn)問題的，可以確定一個免檢期，并作為推薦評定誠信納稅企業(yè)的主要依據(jù)，及時享受各項稅收優(yōu)惠政策，使誠信納稅者在受到社會尊重與信賴的同時，實實在在地降低納稅成本，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營。對發(fā)現(xiàn)有涉稅問題的企業(yè)，則給予一定的懲罰性管理待遇，如對偷逃的稅款，不僅要補繳，還要加收滯納金、罰款；對性質(zhì)嚴(yán)重的，依法移送公安機關(guān)追究刑事責(zé)任；對查實的偷逃稅行為進(jìn)行曝光；在一定期限內(nèi)增加稽查概率，以及取消稅收優(yōu)惠政策等。其五，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部管理機制，實現(xiàn)“相容性激勵”。要加大進(jìn)入成本和退出成本。凡是進(jìn)入稅務(wù)稽查部門的，均應(yīng)通過資格認(rèn)定。積極探索和推行稽查人員等級制和稽查主、協(xié)查制度，建立依托計算機管理的工作質(zhì)量考核體系，并將工作質(zhì)量與稽查人員的收入報酬掛鉤，推行績效工資制度。稽查人員一旦被發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為，則要加大處罰力度，并及時清除出稽查隊伍。對違反法律的，要堅決繩之以法，決不姑息遷就。要形成有效的監(jiān)督制約機制。在選案環(huán)節(jié)，除了專案檢查的案件外，盡量通過選案軟件進(jìn)行選案。在檢查環(huán)節(jié)，建立健全首查責(zé)任制。全面推行案件復(fù)查制度，并將復(fù)查結(jié)果與個人考核掛鉤。在審理環(huán)節(jié)，實行初審、復(fù)審和集體審理三級審理制度，堅持重大案件集體審理制度。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行滯納金制度，對稅收違法行為涉嫌犯罪的案件，及時移送公安機關(guān)處理。要降低內(nèi)部監(jiān)督成本。提高信息化管理水平，逐步建立起以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，覆蓋面廣的監(jiān)督制約體系，通過人機結(jié)合的辦法加強對稽查各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。同時，要豐富監(jiān)督制約的形式，將外部監(jiān)督作為內(nèi)部監(jiān)督的有效補充，降低內(nèi)部監(jiān)督成本?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1王梅信息不完全條件下的稅收征納博弈分析和對策財稅論壇，xx，（1）2鄧永勤稅收征納模式的博弈分析涉外稅務(wù)，xx，（5）3何利輝，許文信息不對稱與稅收征管當(dāng)代經(jīng)濟研究，xx，（3）4李玉軍從信息不對稱理論看稅收流失治理廣西財政高等?？茖W(xué)校學(xué)報，xx，（5）5周葉論非對稱信息條件下稅收征管的激勵機制稅務(wù)研究，xx，（7）6于柏青稅務(wù)管理中的信息不對稱問題稅務(wù)研究，xx，（7）7金人慶當(dāng)代中國稅收要論北京：人民出版社，xx 當(dāng)前稅務(wù)稽查工作存在的問題及解決途徑【摘要】信息不對稱是現(xiàn)實經(jīng)濟活動中普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象。稅務(wù)稽查作為解決信息不對稱問題的重要手段雖然發(fā)揮了積極作用，但從稅收實踐來看，目前還存在一些問題。文章試圖借助信息不對稱理論、稅收博弈分析，從經(jīng)濟學(xué)角度提出進(jìn)一步強化與規(guī)范稅務(wù)稽查的思路與設(shè)想?！娟P(guān)鍵詞】信息不對稱；稅收博弈；激勵相容約束【】【】a【】1007-7723（xx）03-【】xx-01-25【作者簡介】孫華陽（1972），男，浙江湖州人，浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院公共管理專業(yè)研究生，研究方向：稅收理論。我國的稅務(wù)稽查工作起步較晚，發(fā)展較快，作為稅收征管的重要組成部分，它對公平稅收秩序，保證稅收收入穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用，在減少稅務(wù)機關(guān)與納稅人外部信息不對稱方面所起的作用也顯而易見。但是，由于導(dǎo)致稅收活動中信息不對稱的原因是多方面的，具有一定的復(fù)雜性，因此從目前稅務(wù)稽查工作實踐看，存在著一定的缺陷：一是理論基礎(chǔ)薄弱，稽查定位模糊。1993年稅收征管法實施以后，國家就將稅務(wù)稽查定位于具有“外反偷騙、內(nèi)防不廉”的雙重職能的稅務(wù)執(zhí)法部門。與此相適應(yīng)，各地組建的稅務(wù)稽查部門在級別上也比其他分局高靠半格。從理論上分析，“外反偷騙、內(nèi)防不廉”能夠起到減少信息不對稱的效果：一方面，通過稅務(wù)稽查加大對涉稅違法案件的查處力度，提高稽查概率，從而遏制納稅人的偷逃稅傾向；另一方面，通過稅務(wù)稽查及時發(fā)現(xiàn)稅收征管工作中存在的漏洞，增加違規(guī)執(zhí)法被發(fā)現(xiàn)的概率，從而監(jiān)督制約稅務(wù)人員的日常行政行為。但由于沒有系統(tǒng)的理論加以固化，后一種職能的實際執(zhí)行情況并不理想。二是政策執(zhí)行不到位，納稅人心里預(yù)期不穩(wěn)定。真正要將稅務(wù)稽查作為激勵機制來促使納稅人講真話，提高納稅人的稅收遵從的一種激勵機制，需要滿足許多前提條件。特別是要使納稅人形成比較穩(wěn)定的心里預(yù)期，即偷逃稅行為會受到懲罰，懲罰的成本高于偷逃稅的收益。而從目前稅收實踐來，這一點往往比較欠缺。首先，日?；伺c重點稽查在對偷逃稅問題的處理方式上存在明顯差異，前者的處罰力度明顯低于后者；其次，稽查的案源選擇缺乏科學(xué)性，稽查的“盲點”和“盲區(qū)”在部分地區(qū)和行業(yè)不同程度地存在。再次，涉稅案件移送工作難度較大，“以罰代刑”現(xiàn)象依然存在。受上述因素的影響，納稅人往往會誤以為稅法剛性不強，變通余地較大，自身的偷逃稅行為未必會導(dǎo)致收益減少；或者認(rèn)為在發(fā)生偷逃稅行為后，可以通過種種方式，如賄賂稅務(wù)人員、尋求地方保護(hù)等，使自己不受處罰或免受處罰。如此一來，稅收處罰就會成為不可置信威脅，納稅人就會更多地“逆向選擇”，通過偷逃稅來增加自身的利益。三是制度安排存在缺陷，讓當(dāng)事人講真話的手段不多。目前，由于各級稅務(wù)機關(guān)都重視了稅收宣傳和納稅服務(wù)，納稅人對稅收制度的掌握程度與前幾年相比，已有了明顯的改善。相反，對于稅務(wù)機關(guān)來說，由于日常經(jīng)濟活動中涉稅信息量大、面廣、采集難度大等特點，對納稅人的信息掌握還是處于明顯的劣勢。在這種情況下，如何通過稅務(wù)稽查讓納稅人選擇誠信納稅呢？從目前稅收實踐來看，在稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)，還沒有以法律形式確定的促使被查對象交代偷逃稅事實的激勵機制，這在實際工作中造成了被動。四是以收入考核為主，激勵機制單一。目前，一些稽查部門將稽查收入總量作為考核稽查人員的唯一指標(biāo)或主要指標(biāo)。這顯然是不夠科學(xué)的。因為，在實際工作中，除了成員努力程度以外，還有許多因素可能影響稅務(wù)稽查的結(jié)果。由于條件所限，組織很難準(zhǔn)確觀察到成員工作的努力程度，而只能觀察到結(jié)果。在這種情況下，如果一味地強調(diào)收入任務(wù)，稽查人員很可能會選擇最大化自己效用水平的努力程度，形成“道德風(fēng)險”。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)重點從五個方面著手，以進(jìn)一步強化與規(guī)范稅務(wù)稽查，使其能充分有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。其一，要保障納稅人政策參與權(quán)和司法救濟權(quán)，完善稅收博弈機制。在稅收征納關(guān)系中，納稅人客觀上處于弱勢地位，因此有必要通過法律規(guī)范來提高納稅人的法律地位，確保納稅人的權(quán)利?，F(xiàn)階段在稅收政策制訂和調(diào)整過程中應(yīng)該引入征求意見制和聽證制，并加大稅收政策的披露力度，以充分保障納稅人的政策參與權(quán)。保障納稅人在稅收制度制訂中的參與權(quán)，其實質(zhì)是將稅收博弈環(huán)節(jié)前移，使納稅人可以通過立法環(huán)節(jié)的博弈來降低稅負(fù)，從而減少在結(jié)果博弈中選擇偷逃稅的概率。在稅收實踐中，確定個體工商戶稅收定額時采用的民主評稅議稅制度，其實就是一種有益嘗試。通過民主評稅議稅產(chǎn)生的稅收定額，一定程度上較好地解決了稅收的公平與效率問題，減少了納稅人通過偷逃稅減輕稅負(fù)的策略取向。當(dāng)然，有了好的制度，還要通過法律救濟作為保障，以使納稅人在自身權(quán)益受到侵害時，能及時地獲得司法救濟。為此，有必要設(shè)立稅務(wù)法院，專司稅務(wù)司法救濟工作。其二，要依托信息化建設(shè)，完善信息采集和組織體系。進(jìn)行稅務(wù)稽查只是對納稅人的一種威脅，其作用大小主要取決于能否發(fā)現(xiàn)真正的偷逃稅行為。而且實施稅務(wù)稽查是受成本約束的，不可能為了取得充分、真實的納稅信息而對所有納稅人進(jìn)行全面稽查。要解決這一問題，就必須依托信息化建設(shè)的推進(jìn)，消除信息孤島，實行信息數(shù)據(jù)集中處理，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用質(zhì)量和水平。同時，由于稅收信息化建設(shè)的深入推進(jìn)，使稅務(wù)稽查實現(xiàn)扁平化、專業(yè)化管理成為可能。為此，可以考慮在條件成熟的時候?qū)悺⒌囟悪C關(guān)的稽查部門進(jìn)行合并，組建若干個跨省（市）的大區(qū)稽查局，由國家稅務(wù)總局稽查局垂直領(lǐng)導(dǎo)。在大區(qū)稽查局下，設(shè)省、市兩級稽查機構(gòu)，撤銷縣級專門的稽查機構(gòu)，省、市范圍內(nèi)全部實行一級稽查。同時，將稅收征管中的日常稽核和納稅評估等具有檢查實質(zhì)的工作統(tǒng)一歸并到稅務(wù)稽查部門。建立比較獨立、超脫的稽查部門能充分利用和整合現(xiàn)有資源，減少稅務(wù)稽查成本，真正實現(xiàn)“外反偷騙、內(nèi)防不廉”的目標(biāo)。版權(quán)所有其三，要完善執(zhí)法辦案手段，增強工作有效性。稅務(wù)機關(guān)經(jīng)常對納稅人進(jìn)行檢查是對納稅人的一種干擾，會產(chǎn)生較大的稅收額外負(fù)擔(dān)。因此，必須合理確定稅收檢查面，并且一旦實施稽查就必須將事實查清。根據(jù)對稅收博弈模型的分析，檢查和處罰都是防止和減少偷逃稅行為的有效措施，而且高處罰率比高檢查率更加有效。因此，應(yīng)該控制稽查面，使深化稽查深度成為主要的目標(biāo)取向，通過稽查選案質(zhì)量的提高，使稽查的針對性進(jìn)一步加強。稅收博弈是一種重復(fù)博弈，而且是稅務(wù)機關(guān)與多個納稅人的重復(fù)博弈。當(dāng)對一個納稅人的偷逃稅行為或納稅人一次偷逃稅行為不處罰或從輕處罰時，納稅人就會進(jìn)行更多次或有更多的納稅人選擇偷逃稅。但是，處罰過重同樣會產(chǎn)生一些不良后果，比如處罰過重會使某些納稅人由于無力負(fù)擔(dān)而無法實施，使處罰流于形式。因此，也不能單純依賴嚴(yán)厲的處罰，而應(yīng)該采取較為靈活適度的方法?？梢栽诙惙ㄒ?guī)定的處罰幅度內(nèi)，根據(jù)納稅人的配合程度給予從輕或從重處罰。當(dāng)稽查部門獲取所需要的材料有困難時，也可以要求納稅人提供證實自己誠信納稅的證據(jù)。如果納稅人不能提供，則反證稽查部門的偷逃稅假設(shè)成立，可以作為案件定性的依據(jù)。其四，要建立稅務(wù)稽查評價體系，發(fā)揮聲譽機制作用。聲譽是一種博弈策略投資，由于稅收博弈一般都不是一次性的，而是多次性的重復(fù)博弈。在這種情況下，納稅人必須考慮自己的聲譽，因為其價值取決于過去的行為，通過改進(jìn)聲譽，可以提高自己未來的價值和收益。稅務(wù)機關(guān)可以建立稅務(wù)稽查評價體系，對稽查結(jié)案的納稅人建立稽查檔案，作為納稅信譽等級管理的一項重要指標(biāo)。對稽查未發(fā)現(xiàn)問題的，可以確定一個免檢期，并作為推薦評定誠信納稅企業(yè)的主要依據(jù)，及時享受各項稅收優(yōu)惠政策，使誠信納稅者在受到社會尊重與信賴的同時，實實在在地降低納稅成本，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營。對發(fā)現(xiàn)有涉稅問題的企業(yè)，則給予一