城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀及建議——基于湖南省湘潭市城鄉(xiāng)結(jié)合部的實(shí)證分析.doc

城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀及建議基于湖南省湘潭市城鄉(xiāng)結(jié)合部的實(shí)證分析 寧琳肖湘雄 （湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院湖南湘潭） 摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境問(wèn)題多、治理難。調(diào)查表明：公眾對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知與公眾受教育的程度、媒體的關(guān)注程度呈正相關(guān)；生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)政策體系尚未形成；生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理如何分工協(xié)作尚未形成有效方案；生態(tài)環(huán)境治理缺乏有效的監(jiān)督和科學(xué)的考核機(jī)制?；谶@些問(wèn)題，提出加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的宣傳教育，豐富宣傳教育形式和手段；完善多元主體協(xié)同治理的保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與考核機(jī)制等政策建議。 關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；生態(tài)環(huán)境；協(xié)同治理 ：，：50824 *基金項(xiàng)目：湖南省教育廳科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“城中村治理中政府施政行為研究”（項(xiàng)目編號(hào)：）。 ： 引論 生態(tài)環(huán)境是指影響人類(lèi)生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源及氣候數(shù)量與質(zhì)量的總稱(chēng)，是關(guān)系到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。中國(guó)目前已進(jìn)入城市化建設(shè)高速發(fā)展時(shí)期，但隨著城市化水平的提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)總體呈下降趨勢(shì)。有研究表明，“隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展能力逐漸減弱。城市化水平每上升，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)下降，城市化水平每提高所對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)下降越少，表明城市化是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的有效途徑。”城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理是城市化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境的改善具有重大意義。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界專(zhuān)門(mén)針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的研究并不多。 “城鄉(xiāng)結(jié)合部”指兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過(guò)渡地帶。在我國(guó)類(lèi)似的概念還有“城市邊緣地區(qū)”、“城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶”、“城鄉(xiāng)過(guò)渡帶”等。筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部是指為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要在城鄉(xiāng)之間具有一定的交通、資源等優(yōu)勢(shì)而發(fā)展起來(lái)的新興開(kāi)發(fā)地帶。城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市化發(fā)展過(guò)程中具有十分重要的戰(zhàn)略意義，同時(shí)也面臨著土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題、行政區(qū)劃問(wèn)題、外來(lái)人口問(wèn)題、環(huán)境治理問(wèn)題等各種問(wèn)題。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越成為制約其健康、可持續(xù)發(fā)展的重要因素。 城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境具有生態(tài)脆弱性和系統(tǒng)復(fù)雜性。長(zhǎng)久以來(lái)“先污染后治理”的傳統(tǒng)模式重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會(huì)效益和生態(tài)效益，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。如土壤污染問(wèn)題、水污染問(wèn)題、生態(tài)鏈問(wèn)題、大氣污染以及噪音污染等問(wèn)題。面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，政府對(duì)其治理也越來(lái)越重視。黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，尤其要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。” 筆者本著全局觀念，在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的大環(huán)境下，重點(diǎn)研究城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。以湖南省湘潭市城鄉(xiāng)結(jié)合部為例，對(duì)其治理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出政策建議。 研究綜述和方法 國(guó)內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)生態(tài)環(huán)境及其治理的研究 城鄉(xiāng)結(jié)合部是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特有的社會(huì)現(xiàn)象，國(guó)外城市化進(jìn)程中也存在類(lèi)似我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)象。在國(guó)外，埃塞俄比亞學(xué)者以巴赫達(dá)爾市的城鄉(xiāng)結(jié)合部附近的一個(gè)小規(guī)模農(nóng)戶為研究對(duì)象，采用實(shí)證研究方法，分析了城市擴(kuò)張及其對(duì)土地利用的影響，并對(duì)其影響進(jìn)行了評(píng)估。印度學(xué)者以晨奈為例，通過(guò)人類(lèi)環(huán)境耦合系統(tǒng)建模方法（）考察并得出城市化和水的脆弱性之間的關(guān)系。等提出用標(biāo)準(zhǔn)化的方法來(lái)量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)尺度，重點(diǎn)研究生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中生態(tài)系統(tǒng)供給與需求之間如何權(quán)衡，并對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的資源供給和需求如何平衡進(jìn)行了闡述。 國(guó)內(nèi)學(xué)者專(zhuān)門(mén)針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題研究較有限。魏東輝等從哈爾濱城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況入手，對(duì)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并從規(guī)劃、管理、法律等方面多角度地提出了生態(tài)環(huán)境改造對(duì)策。沈清基從城鄉(xiāng)生態(tài)效益指標(biāo)體系、總體狀態(tài)及類(lèi)型評(píng)價(jià)、關(guān)聯(lián)性分析、協(xié)調(diào)性分析等方面闡述城鄉(xiāng)生態(tài)效益的分析內(nèi)容與分析框架，提出了基于生態(tài)效益的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化規(guī)劃框架。姜英通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境地理信息系統(tǒng)建立的技術(shù)路線的論述，探討了地理信息系統(tǒng)在城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面的作用。 縱觀國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果，關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理的研究多為針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、地區(qū)或生態(tài)環(huán)境破壞相當(dāng)嚴(yán)重等地區(qū)的研究，而對(duì)中小城市城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的研究比較少。從管理學(xué)的角度來(lái)看，關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的治理問(wèn)題解決方案中專(zhuān)門(mén)針對(duì)政府提出的對(duì)策建議比較多，目前還沒(méi)有提出多元主體協(xié)同治理的思路和方案。針對(duì)這些不足，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理研究是本課題的研究?jī)r(jià)值所在。 研究方法 （）樣本城市及樣本人群。本文選取湖南省湘潭市作為樣本城市?！跋嫣妒锌?cè)丝诩s萬(wàn)人，總面積約km2，下轄湘潭縣、岳塘區(qū)、雨湖區(qū)、湘鄉(xiāng)市和韶山市五個(gè)縣市區(qū)。湘潭市是湖南省重要的工業(yè)城市之一，城市化率達(dá)左右”，工業(yè)是湘潭經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，企業(yè)是破壞生態(tài)環(huán)境的重要主體。湘潭礦產(chǎn)資源豐富，有鐵、錳、鋁、鉛等金屬礦產(chǎn)，因此礦業(yè)開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)加工比較發(fā)達(dá)。企業(yè)對(duì)環(huán)境的影響很大，所以環(huán)境治理離不開(kāi)企業(yè)的積極配合。 走訪了幾家曾對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的企業(yè)，目前已逐步建立起礦區(qū)生態(tài)建設(shè)示范基地，礦山生態(tài)環(huán)境得到很大改善?；谡黔h(huán)境治理中的主導(dǎo)力量，對(duì)湘潭市發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)保局等部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談。同時(shí)對(duì)生活在九華經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的居民及周邊的村民、部分流動(dòng)人口進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。 （）研究步驟。本文所采用的研究方法主要有個(gè)案訪談、問(wèn)卷調(diào)查、內(nèi)容分析法等。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的政策主體、政策執(zhí)行者、決策制定者、受眾進(jìn)行多角度考察分析，了解不同主體對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的感知和認(rèn)知。 研究發(fā)現(xiàn) 公眾對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知與受教育程度及媒體的影響呈正相關(guān) 調(diào)查結(jié)果顯示，生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的大部分人對(duì)生態(tài)環(huán)境的概念有一定的了解，絕大部分人對(duì)生態(tài)環(huán)境的重要性持肯定態(tài)度。調(diào)查對(duì)象的受教育程度參差不齊，受教育程度、素質(zhì)的高低與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)呈正相關(guān)。生態(tài)環(huán)境對(duì)人們生產(chǎn)和生活的影響是長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的，受教育程度高的人群更能用發(fā)展的眼光看待生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，在信息高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，媒體對(duì)人們的行為具有導(dǎo)向作用，湘潭市九華經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境良好與該區(qū)重視利用媒體對(duì)生態(tài)環(huán)保進(jìn)行積極的引導(dǎo)有一定的關(guān)系。 與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的政策體系尚未形成且缺乏執(zhí)行力，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)保機(jī)制有待完善 中國(guó)自第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）頒布以來(lái)，至今與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)總數(shù)已達(dá)多條。環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律政策在不斷完善，但與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)尚未形成體系。在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中遇到的問(wèn)題如難以界定生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境破壞難以量化，對(duì)獎(jiǎng)懲如何做到公正合理等這些問(wèn)題會(huì)直接影響環(huán)境治理的有效執(zhí)行。城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)保機(jī)制不夠完善除了法律機(jī)制不完善，還體現(xiàn)在治理生態(tài)環(huán)境的資金不足，技術(shù)水平落后等方面?？傊青l(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的有效治理離不開(kāi)保障制度的不斷完善。 政府部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理需要多元主體共同協(xié)作，但在具體工作中如何分工協(xié)作尚未形成有效方案 通過(guò)對(duì)湘潭市環(huán)保局、發(fā)展和改革委員會(huì)等數(shù)十位官員進(jìn)行訪談，借助內(nèi)容分析法對(duì)訪談結(jié)果進(jìn)行。通過(guò)了解到政府部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)越來(lái)越重視，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政策逐步出臺(tái)。但生態(tài)環(huán)境治理面大范圍廣，不僅需要政府部門(mén)之間的相互協(xié)同與配合，還需要政府與各非政府部門(mén)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境治理是當(dāng)務(wù)之急，可持續(xù)治理與維護(hù)是保障。但現(xiàn)階段如何克服部門(mén)分割等執(zhí)行障礙，政府官員感到困惑，并期望學(xué)術(shù)界給予理論支持。 城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理缺乏科學(xué)、有效的監(jiān)督機(jī)制和考核制度 國(guó)家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)政策有很多，但從實(shí)際效果來(lái)看，收效甚微。很重要的原因在于缺乏有力的監(jiān)督，監(jiān)管不到位，此外，考核指標(biāo)少而泛，缺乏靈活性、科學(xué)性，不能根據(jù)具體問(wèn)題具體考量。甚至有的考核流于表面形式，并不能真正解決實(shí)際問(wèn)題。總之，城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，應(yīng)該對(duì)哪些主體進(jìn)行考核，如何讓考核的結(jié)果對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理產(chǎn)生積極作用等問(wèn)題都值得思考與探索。 政策建議 加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的宣傳教育，豐富宣傳教育形式和手段十分重要，尤其應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體 要培養(yǎng)和提高人們的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，生態(tài)環(huán)境教育必不可少。生態(tài)環(huán)境教育能使人們了解生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)知識(shí)，從而獲得解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的基本技能，并養(yǎng)成正確認(rèn)識(shí)、理解、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的意識(shí)和能力。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，與其先污染后治理不如防患于未然，做好宣傳教育工作，培養(yǎng)民眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)。在宣傳教育過(guò)程中，可以豐富宣傳教育的手段和形式，對(duì)不同人群分別采取其利于接受的方式進(jìn)行宣傳。隨著新媒體時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)無(wú)處不在，接觸網(wǎng)絡(luò)的人群不斷擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力也越來(lái)越大。治理城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境問(wèn)題可以利用網(wǎng)絡(luò)媒體覆蓋面廣、便于接受、影響力大等特點(diǎn)積極宣傳教育，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。 完善城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的保障機(jī)制 完善城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的保障機(jī)制需要完善政策、法律、財(cái)力、技術(shù)等方面的保障。黨和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理的政策制度保障，建立長(zhǎng)效治理機(jī)制。政府在制定政策時(shí)要結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊情況制定適宜的政策，并給予相應(yīng)的法律保障。充實(shí)的財(cái)力保障必不可少，生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)涉及面廣、意義深遠(yuǎn)的活動(dòng)，僅靠政府的財(cái)政支持是不夠的，必須充分發(fā)揮公眾的積極主動(dòng)性，擴(kuò)大籌資范圍、拓寬籌資渠道，提供充分的物質(zhì)保障。科學(xué)的指導(dǎo)和先進(jìn)的技術(shù)是治理城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的有力法寶。探討生態(tài)破壞的原因、分析破壞的影響以及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理都離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用?？傊?，城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)持久戰(zhàn)，需集思廣益建立長(zhǎng)效治理機(jī)制，不斷完善保障機(jī)制。 重視城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的監(jiān)督與考核 在多元主體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)普遍提高的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷完善監(jiān)督機(jī)制，即政府、居民、村民、企業(yè)等眾多利益相關(guān)主體之間相互監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于非政府主體破壞生態(tài)環(huán)境的行為，政府有權(quán)對(duì)其懲戒并追究法律責(zé)任；對(duì)于政府損害其他主體利益的決策，其相關(guān)主體有權(quán)提出控告。同時(shí)非政府組織之間也可以相互監(jiān)督，任何對(duì)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響的活動(dòng)都應(yīng)被制止，有必要建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。重視生態(tài)環(huán)境考核制度，制定合理的考核指標(biāo)，實(shí)行捆綁制，將生態(tài)環(huán)境考核與經(jīng)濟(jì)考核一并納入考核體系?？己艘獔?jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則。考核的對(duì)象應(yīng)多元化，根據(jù)不同主體制定相應(yīng)的考核機(jī)制?？傊?，不論是監(jiān)督還是考核都離不開(kāi)多元主體共同配合協(xié)作。 注重對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行治理，建立生態(tài)工業(yè)系統(tǒng) 由于城鄉(xiāng)結(jié)合部有著交通便利、土地成本低、資源豐富等優(yōu)勢(shì)，很多企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。企業(yè)帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)很大影響，包括環(huán)境污染問(wèn)題、資源能源問(wèn)題、生態(tài)破壞問(wèn)題，以及高新技術(shù)污染問(wèn)題等。如果工業(yè)園區(qū)內(nèi)建立生態(tài)工業(yè)系統(tǒng)，即某些企業(yè)的廢物和能源可以被其他企業(yè)消化吸收再利用，這種模式不但可以促進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的相互合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏，還可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的目的。生態(tài)園區(qū)追求的是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)協(xié)同發(fā)展并以環(huán)境效益為主。注重對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行治理，可以加強(qiáng)生態(tài)工業(yè)的宣傳，重構(gòu)環(huán)境政策的綠色導(dǎo)向機(jī)制，積極開(kāi)展城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)工業(yè)建設(shè)試點(diǎn)，逐步建立成生態(tài)工業(yè)系統(tǒng)。 參考文獻(xiàn) 方創(chuàng)