公文寫作：法官職業(yè)化建設(shè)與漸進(jìn)式改革.doc

公文寫作/法律文書 公文寫作：法官職業(yè)化建設(shè)與漸進(jìn)式改革 2002年7月最高法院召開的全國法院隊(duì)伍建設(shè)工作會議，標(biāo)志著中國的法官隊(duì)伍必將走出大眾化模式，迎來職業(yè)化時(shí)代。法官職業(yè)化建設(shè)是一個(gè)十分龐大的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的問題：既涉及人民法官和人民法院在當(dāng)代中國的重新定位，又涉及人民司法的未來前景；既涉及借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，又涉及走中國特色法官職業(yè)化道路的問題；既涉及黨的人事、財(cái)政政策，又涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂完善；既涉及廣大法官和其他工作人員的觀念更新，又涉及審判權(quán)的重組優(yōu)化和人員分流。因此，高歌猛進(jìn)、疾風(fēng)驟雨的改革方式不適于我國的法官職業(yè)化建設(shè)，我們必須充分考慮中國的國情和歷史，立足現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，以漸進(jìn)式改革推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)。一、各地各級法院的改革不宜搞“一刀切”，東部地區(qū)法院、中高級法院改革步子可邁得快一些，西部地區(qū)法院、基層法院則從緩為宜。推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)，不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾，而且需要廣大法官的觀念更新和積極參與，但在這兩方面東部地區(qū)法院、中高級法院與西部地區(qū)法院、基層法院差距都較大。一方面，由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而法院經(jīng)費(fèi)又靠地方保障，因而各地各級法院物質(zhì)保障方面差距明顯，主要表現(xiàn)為東部地區(qū)法院與西部地區(qū)法院差距大，中高級法院與基層法院、人民法庭差距大。試以法官待遇問題論之，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)剛參加工作的書記員年收入超過3萬，而西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)有三十年工齡的資深法官年收入不到1萬。正規(guī)法律院校本科生、碩士生愿到東部地區(qū)法院任書記員的并不罕見，與此形成鮮明對照的是，西部地區(qū)特別是民族地區(qū)基層法院、人民法庭法官隊(duì)伍不穩(wěn)定的窘境，不僅正規(guī)院校法律專業(yè)畢業(yè)生很少，而且法律人才流失嚴(yán)重。推行法官職業(yè)化改革，抬高法院“門檻”，將可能導(dǎo)致這些地區(qū)匱乏人才的矛盾加劇。另一方面，東部地區(qū)與西部地區(qū)法官思想觀念、創(chuàng)新意識也存在較大的差異。東部地區(qū)法官思想解放，富有創(chuàng)新意識，競爭意識強(qiáng)，易于接受先進(jìn)的司法理念，因而推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)在東部地區(qū)法院遇到的阻力相對較小。而西部地區(qū)法官思想觀念相對封閉，創(chuàng)新意識相對較弱，習(xí)慣于按部就班，求穩(wěn)怕亂 ?蚨平僦耙禱柙諼韃康厙河齙降淖枇笠恍暈夜姆僦耙禱母錚裱傭康厙旱轎韃康厙骸又懈嘸斗旱交惴漢腿嗣穹乃承蚪握箍遠(yuǎn)康厙漢橢懈嘸斗旱母母錁橥貧惴漢腿嗣穹姆僦耙禱杞獺?考慮到各級法院的較大差異，基層法院、人民法庭的法官職業(yè)化改革應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況從緩穩(wěn)妥進(jìn)行。以推行法官員額制度為例。最高法院將綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等各種因素，按照法官職業(yè)化的要求確定各地各級法院法官員額。確定法官員額后，法官人數(shù)將比現(xiàn)在有所減少，一些人將不能繼續(xù)擔(dān)任法官，基層法院、人民法庭將可能出現(xiàn)合議庭難組的問題。以宜賓市論之，全市幾十個(gè)人民法庭在編人數(shù)大都為5人，由3名法官、1名書記員和1名法警組成，尚能在法庭內(nèi)部組成一個(gè)合議庭。但實(shí)際上由于審判任務(wù)連年上升，審判力量相對不足，無法組成合議庭、濫用簡易程序、合議案件數(shù)量偏低的情形普遍存在，審書不分、法官自審自記、書記員辦案的現(xiàn)象也屢禁不絕。推行法官員額制度后，這種現(xiàn)象是否有所好轉(zhuǎn)呢？筆者估計(jì)，今后全市每個(gè)人民法庭確定的法官員額一般僅為1名，組成合議庭將更為困難。當(dāng)然法官可與人民陪審員（筆者認(rèn)為讓非法律人士在法庭上享有與法官同等的權(quán)利和義務(wù)，顯然與法官職業(yè)化建設(shè)相悖）或其他法庭的法官組成合議庭合議案件，但并非易事。不僅人民法庭，就是部分縣法院如果不進(jìn)行配套制度改革（如有學(xué)者提出盡量縮減業(yè)務(wù)庭的設(shè)置1，成都市高新區(qū)法院在實(shí)踐中已 ?二、主要由法院系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立完成的改革步子可邁得快一些，主要涉及法院外部法官待遇、法律法規(guī)修訂等方面的改革則從緩為宜。推行法官職業(yè)化建設(shè)，必然涉及法院體制和法官制度中某些十分復(fù)雜的深層次問題。有些改革措施法院系統(tǒng)內(nèi)部基本能夠解決，如實(shí)行書記員單獨(dú)序列管理、改革法官的培訓(xùn)制度和懲戒制度等，改革的步子就可邁得大一些、快一些。有些改革措施需要與有關(guān)部門溝通，報(bào)請領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)制定新的制度或修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)，才能最終解決，就需要從緩。其次是法律法規(guī)的修訂問題。法官職業(yè)化建設(shè)必然涉及人民法院組織法、法官法等法律法規(guī)、司法解釋的修訂完善，但是我國的法官職業(yè)化建設(shè)將是一個(gè)長期的過程，現(xiàn)在正處在摸索、試點(diǎn)階段，各地推行的法官職業(yè)化改革舉措不盡相同，尚無統(tǒng)一的結(jié)論，故修訂法律法規(guī)的工作應(yīng)從緩。如從北京市房山區(qū)人民法院、山東省青島市中級人民法院、上海市浦東新區(qū)人民法院推行法官助理制度改革的情況來看，不僅稱謂不相同，青島中院稱“助理法官”，房山區(qū)法院和浦東新區(qū)法院稱“法官助理”；而且定位也不相同，青島中院賦予助理法官一定的審判權(quán)，助理法官屬于審判人員，對庭前結(jié)案或徑行裁判的案件，可與主審法官組成合議庭評議，作出裁判，房山區(qū)法院則規(guī)定法官助理無任何裁判權(quán)，法官助理不屬于審判人員。在這樣的背景下，法律法規(guī)、司法解釋等修訂完善的時(shí)機(jī)顯然未成熟。但是，現(xiàn)在及今后新制定的法律法規(guī)、司法解釋對此應(yīng)予以充分考慮。如最高法院2002年7月30日作出了關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定，與民事訴訟法相比，已將“審判員”的稱謂改為了“法官”。三、改革初期法官、法官助理、書記員和司法行政人員序列不宜實(shí)行嚴(yán)格的分類管理。推行法官職業(yè)化建設(shè)，將在法院內(nèi)部實(shí)行大面積的人員分流，法官、法官助理、書記員、司法行政人員將各司其職，按單獨(dú)序列管理，不同序列的人員互不交叉。筆者認(rèn)為，為了維持法院隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性，并照顧廣大法院干警的切身利益，在推進(jìn)法官職業(yè)化改革的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，對上述序列人員的管理不必涇渭分明。首先，核定法官員額應(yīng)允許司法行政處、辦公室、政治部（政工科）、研究室等部門具有審判員或助理審判員職稱的干警參與競爭。因?yàn)檫@些部門的干警思想人品、法學(xué)功底、審判業(yè)務(wù)俱佳者并不罕見，由于輪崗交流、組織安排等諸多原因而未在審判業(yè)務(wù)庭工作。推行法官職業(yè)化建設(shè)的一個(gè)重要目的是吸引社會的精英從事法官職業(yè)，那么讓這些法院的精英有機(jī)會從事審判工作自然也在情理之中。其次，在改革初期應(yīng)允許各序列人員有適當(dāng)交叉。由于我國長期以來實(shí)行的是書記員晉升法官制度，初分到法院的正規(guī)院校法律本科畢業(yè)生，甚至碩士、博士，都要先從事書記員工作，以致出現(xiàn)了書記員素質(zhì)超過法官的現(xiàn)象。法院招納這部分書記員的初衷顯然不是讓其長時(shí)期擔(dān)任書記員工作，但由于其缺乏審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)且未通過初任審判員資格考試（現(xiàn)在是統(tǒng)一司法考試），暫時(shí)還不能擔(dān)任審判職務(wù)。推行法院隊(duì)伍的單獨(dú)序列管理，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，讓這部分書記員有機(jī)會成為法官助理和法官，否則將是人才的浪費(fèi)。從四川省西昌鐵路運(yùn)輸法院、中江縣法院、樂山市沙灣區(qū)法院書記員管理制度改革的實(shí)踐來看，書記員并非終身制，在嚴(yán)格的條件下是有機(jī)會晉升為法官的。5反之，對違反黨紀(jì)院規(guī)的法官，對不稱職的法官，對競爭上崗落選的法官，也可考慮另行使用，擔(dān)任法官助理或者司法行政人員等，不必搞法官終身制（我國的法官法也未確定法官終身制）。當(dāng)然，這并不意味各序列人員可以像過去一樣輪崗交流，適當(dāng)交叉與輪崗交流性質(zhì)完全不同。再次是妥善安排資深法官的去向。推行法官職業(yè)化建設(shè)，實(shí)質(zhì)是法院審判資源的重新配置，必然涉及到人員的分流。由于核定的法官員額有限，有些審判人員特別是資歷較深的審判人員多年來為法院工作作出無私貢獻(xiàn)，因?qū)I(yè)化訓(xùn)練不足、現(xiàn)代司法技能不強(qiáng)、身體狀況欠佳等原因難以在競爭中保持優(yōu)勢，但因其資歷又可能不愿擔(dān)任法官助理，因而公正安排這些不是十分適應(yīng)法官職業(yè)化要求的資深法官，是推行法官職業(yè)化建設(shè)不能回避的問題。從一些法院的改革實(shí)踐來看，有的專門成立督導(dǎo)室，安排資深法官專司督導(dǎo)工作，有的則分流到司法行政部門和執(zhí)行庭從事司法行政和執(zhí)行等工作。北京房山區(qū)法院對沒有被選任為法官的，仍然保留了原來的審判職稱。6 （作者單位：四川省宜賓市中級人民法院） 注：2王平、杜玉成成都高新區(qū)人民法院實(shí)施主審法官制的論證報(bào)告，四川省高級人民法院研究室編“跨世