大連城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀、問題與對策研究.doc

大連城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀、問題與對策研究趙維良 柳中權城鄉(xiāng)一體化是城市與鄉(xiāng)村相互融合的過程，也是現(xiàn)代化建設的必經(jīng)階段和重要內(nèi)容。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，十七大首次強調(diào)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。國際經(jīng)驗表明，當城市化水平達到50%左右，是推動城鄉(xiāng)融合的最佳時期。2009年末大連非農(nóng)業(yè)人口占年末常住人口58%，正是推進城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)二元結構的最好時期，“全域城市化”戰(zhàn)略必將使大連城鄉(xiāng)一體化建設呈現(xiàn)出全新的局面。大連市現(xiàn)轄6個市轄區(qū)，3個縣級市、1個縣，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員64.8萬人。改革開放以來大連經(jīng)濟社會快速發(fā)展，東北振興戰(zhàn)略及遼寧沿海經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施，使大連進入一個新的快速發(fā)展時期。市委、市政府出臺了促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一系列政策措施，在產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保、生態(tài)建設等城鄉(xiāng)一體化方面取得了重要進展，但城鄉(xiāng)二元結構尚未根本改變，城鄉(xiāng)之間仍存在著較大差距。因此，急需借鑒國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗，找到適合大連城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路和路徑，消除城鄉(xiāng)二元結構，保持經(jīng)濟社會健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展。一、大連市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢改革開放以來，大連經(jīng)濟快速增長，結構不斷優(yōu)化，2009年大連實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4417.7億元，人均生產(chǎn)總值71833元，三次產(chǎn)業(yè)比重為7.1：52.4：40.5，表明大連已經(jīng)進入工業(yè)化高級階段，具備了推進城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎和經(jīng)濟條件。近年來大連逐步推進城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟社會全面融合，取得了重大進步。（一）縣域經(jīng)濟蓬勃發(fā)展2008年大連縣域經(jīng)濟占全市經(jīng)濟的比重達到48.3%，4個縣(市)中，瓦房店市、普蘭店市和莊河市的社會生產(chǎn)總值、一般預算財政收入、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)民人均純收入都排在全省前五位，其中瓦房店市的前三項指標都居全省第一位，長?？h雖然經(jīng)濟總量較小，但農(nóng)民人均純收入達到17170元，居于全省第一位，比第二位的縣(市)高出近一倍。（二）農(nóng)民收入快速增加大連農(nóng)民年人均純收入2009年為10725元，比上年增長9.2%，居全省首位。長海縣、瓦房店市、普蘭店市和莊河市農(nóng)民人均純收入居全省縣市前四位。城鄉(xiāng)居民收入比已由2002年的1.981縮小為2009年的1.771，成為全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一。此外，農(nóng)村社保、新農(nóng)村建設等方面也取得了長足的進步。（三）農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重下降2009年，鄉(xiāng)村年末實有從業(yè)人員140.1萬人，比2002年增加18.5萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)64.8萬人，比2002年減少9萬人。鄉(xiāng)村勞動力從事第一產(chǎn)業(yè)的比重不斷降低并向第二、三產(chǎn)業(yè)轉移，說明當前大連市的工業(yè)化進程吸納勞動力的速度加快，以工促農(nóng)帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)調(diào)整成效正在顯現(xiàn)。（四）農(nóng)村基礎設施不斷改善以農(nóng)村水源、電力、道路和生態(tài)環(huán)境等為重點，進一步強化農(nóng)村基礎設施建設，有力地推動了城市公共資源向農(nóng)村覆蓋延伸。2009年全市新建各類水源工程1850項，完成生態(tài)河道治理80公里。新建電氣化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）13個、電氣化村88個，新建農(nóng)村公路500公里，全面貫通濱海大道大連段。開工農(nóng)村污水、垃圾處理示范工程8個，新建生態(tài)文明村110個，新建改造農(nóng)村市場35處、農(nóng)資示范店50個。大連農(nóng)村基礎設施建設水平全面提高，特別是農(nóng)村公共服務網(wǎng)點布局更趨合理、服務功能更加齊全，極大地改善了農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件。二、大連城鄉(xiāng)一體化存在的問題城鄉(xiāng)一體化不追求“城鄉(xiāng)一個樣”，而是要求城鄉(xiāng)之間有明確的產(chǎn)業(yè)分工，有不同的空間布局，目前，大連城鄉(xiāng)一體化建設還有很多問題急待解決。 (一)城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大全市城鄉(xiāng)居民收入比呈下降趨勢，2009年為1.771，但絕對差距達到8289元，如加上城市居民所享有的醫(yī)療、住房等補貼因素，實際差距更大。城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大直接導致了消費水平差距不斷擴大。城鄉(xiāng)居民消費比近年一直維持在2.4：1左右，明顯大于居民收入比，且農(nóng)村居民其純收入中有一部分要用作再生產(chǎn)投資，又減少了日常用品的消費,導致擴大內(nèi)需乏力，農(nóng)村市場的份額大大低于城市。（二）農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距較大我們用農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率來比較城鄉(xiāng)生產(chǎn)率差距。改革開放以來，大連農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率逐年提高，但農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率略有下降，且與工業(yè)、服務業(yè)的相差較大。2009年三次產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率分別為0.40、1.66、0.80。在英國，農(nóng)業(yè)人口300萬，占總勞動力人口的2%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也在2%左右，農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率達到1，而大連只有0.4，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率亟待提高。(三) 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡城鄉(xiāng)差別既表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不同步，更表現(xiàn)為區(qū)域之間總體發(fā)展水平的落差?？h域經(jīng)濟所涵蓋的“北三市”和長海縣，土地、人口在全市總量中比重很大，直接影響到城鄉(xiāng)一體化進程?！氨比小边B續(xù)多年被列為“全國百強縣”，長?？h的經(jīng)濟實力也較強，應當屬于“發(fā)達型縣域經(jīng)濟”?？h域經(jīng)濟雖然在總量和速度上均有較快增長，但依然沒能縮短與市區(qū)的差距，2009年人均GDP約占全市人均水平的65%，差距仍然較大。（四）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局不盡合理各類工業(yè)園區(qū)的聚集效應不強，區(qū)域性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)空間集中度較低，產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展特征尚不十分明顯。在全國有影響力的品牌較少，產(chǎn)業(yè)鏈條上加工、流通環(huán)節(jié)依然薄弱，影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競爭力的提升。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織是有效組織農(nóng)民、提高農(nóng)民參與經(jīng)濟發(fā)展組織化程度的主要形式，有利于加強農(nóng)民與市場的聯(lián)系，規(guī)避市場風險。但農(nóng)民長期以來缺少自己的行業(yè)組織(行業(yè)協(xié)會)、勞動組織(工會)和各種社會組織，社會組織化程度不發(fā)達。另外，長期積累形成的城鄉(xiāng)二元結構仍然存在，二元結構造成的戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育等方面的城鄉(xiāng)差異仍然較大。三、推進大連市城鄉(xiāng)一體化對策城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展動力包括內(nèi)生動力和外生動力，內(nèi)生動力主要是由農(nóng)村和城市的各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展所形成的動力構成，如：農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及鄉(xiāng)村工業(yè)化等；外部動力主要由外部因素構成，如：交通通信的發(fā)展、政府政策的推動、城市發(fā)展的輻射等。因此，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，不僅是以市場為導向、以城鄉(xiāng)要素自由流動轉換為條件、以工業(yè)化城市化為基礎的聚集擴散機制發(fā)生作用的自然產(chǎn)物，而且是以政府為主導的、以建立城鄉(xiāng)均衡決策機制為條件的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用的自覺結果。日本雖然是市場經(jīng)濟國家，但城鄉(xiāng)一體化整個過程都由政府提供有力的政策支持。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展初期階段，政府應該占絕對的主導地位；發(fā)展中后期，政府應扮演引導的角色，著力于農(nóng)民的公平待遇和保障體系的建立。（一）積極推進管理和制度創(chuàng)新編制和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃。規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化建設的龍頭和基礎，要從城鄉(xiāng)之間的內(nèi)在聯(lián)系來考慮城鄉(xiāng)布局、生產(chǎn)力布局、要素和人口布局，形成和完善城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的統(tǒng)籌安排和利用。要保證規(guī)劃的適度超前性和執(zhí)行的剛性，覆蓋英國整個城鄉(xiāng)的地下管網(wǎng)設施，是在100多年前的維多利亞女王時期規(guī)劃建設的，仍然能夠滿足實際的需要。推進教育和培訓政策創(chuàng)新。城鄉(xiāng)基礎教育要向均衡化方向發(fā)展，全面提高農(nóng)村人口受教育的水平和素質(zhì)。加強對農(nóng)村再就業(yè)的培訓，建立起與職業(yè)需求相適應的“農(nóng)轉非”勞動人口就業(yè)培訓機制。推進土地政策創(chuàng)新。建立符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地制度，使土地資源的流動更加符合城鄉(xiāng)一體化的要求，既防止城鄉(xiāng)土地分割的不經(jīng)濟狀況，也防止鄉(xiāng)村土地過快轉化為商業(yè)用途，綜合發(fā)揮城鄉(xiāng)土地的作用，在更高層次上合理利用土地資源，整體提升城鄉(xiāng)價值。通過統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、制度創(chuàng)新，推動商貿(mào)物流、旅游文化、現(xiàn)代服務等行業(yè)的加快發(fā)展，促進城鄉(xiāng)之間的信息流通，使生產(chǎn)資料、技術、信息等在城鄉(xiāng)之間合理配置。（二）加快城鄉(xiāng)基礎設施建設通過促進城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，確保城鄉(xiāng)要素流動渠道暢通。由于城市中心過于擁擠，美國政府長期以來一直實施有利于郊區(qū)發(fā)展的住宅政策。通過建造州際高速公路和推動農(nóng)村基礎設施建設，有效地縮小了各區(qū)域之間的城市差異與城鄉(xiāng)差異。20世紀60年代開始，隨著汽車在家庭的普及，英國人口開始大量向小城鎮(zhèn)遷移，英國政府將政府部門或其下屬機構向小城鎮(zhèn)轉移，以帶動小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，推動小城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟發(fā)展。大連要進一步加快公路改造，提高道路等級，打造城區(qū)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干線公路交通圈，切實抓好村級道路硬化工程建設。逐步推行城鄉(xiāng)供水、供氣、供電、排污、防洪減災、通訊、垃圾清理等公用設施一體化?；A設施建設和公用服務設施要按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、資源共享、分步分級實施的要求進行，統(tǒng)籌安排，提高資源配置效率和設施共享度。（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構和布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚是城鄉(xiāng)一體化的根本動力，日本依靠工業(yè)化政策，以二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要動力，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和趨勢，進一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局，形成區(qū)域分工合理，發(fā)展特色鮮明，生產(chǎn)要素和自然資源稟賦優(yōu)勢得到充分利用的產(chǎn)業(yè)空間布局，以各級各類開發(fā)園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為依托，大力建設特色產(chǎn)業(yè)基地、培育特色產(chǎn)業(yè)群，帶動興起一批富有活力和可持續(xù)發(fā)展能力的中小城市和小城鎮(zhèn)，更好地發(fā)揮承接大城市輻射和服務農(nóng)村地區(qū)的功能。城市化水平高的國家農(nóng)業(yè)也相應較為發(fā)達(如美國)，農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)率的提高是城市化順利進行的基礎，因此在城市化過程中，特別要注意保護農(nóng)業(yè)的發(fā)展。借鑒日韓的成功經(jīng)驗，大力推動各種農(nóng)民專業(yè)合作組織，變“小農(nóng)”為“大農(nóng)”、“強農(nóng)”，提高“三農(nóng)”的自我服務水平和內(nèi)生發(fā)展能力。新農(nóng)村建設必然伴隨農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構、生產(chǎn)方式的巨大變化，應因勢利導，加大對產(chǎn)業(yè)大戶的引進和培育，制定政策，引進、培育、發(fā)展如英國CO-OP集團那樣的大型農(nóng)業(yè)集團，促進農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉變，同時生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品直接送到合作社所屬超市銷售，縮短了中間環(huán)節(jié)，降低了生產(chǎn)成本。加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展促進二、三產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化二、三產(chǎn)業(yè)結構，核心是實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快推進小城鎮(zhèn)建設。要著重解決農(nóng)村工業(yè)布局零星分散問題，引導農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，促進城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。城市工業(yè)要將勞動密集型的行業(yè)逐步向鄉(xiāng)村轉移，以吸收更多的農(nóng)村剩余勞動力。農(nóng)村工業(yè)除注意發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)外，可以引進城市的技術和人才，適當發(fā)展一些勞動密集型和技術密集型相結合的產(chǎn)業(yè)。（四）依靠“多中心”聯(lián)動發(fā)展城市化發(fā)展到一定階段，都市圈就成為城市化的主體形態(tài)。遼寧沿海經(jīng)濟帶的迅速發(fā)展，為大連城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來極大的推動力。日本的城鄉(xiāng)一體化主要集中發(fā)展幾大都市中心，然后形成都市圈，帶動周邊農(nóng)村發(fā)展。大連也需要依靠多個中心城市為節(jié)點，眾多小城市帶動廣闊農(nóng)村為支撐來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?？鐓^(qū)域的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)活動，必須依靠制度創(chuàng)新，有的甚至是更高層次的強制型制度供給來確保更大范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)、高效、聯(lián)動推進。加強產(chǎn)業(yè)鏈條在城鄉(xiāng)一體化建設中的作用，打破行政界限，把產(chǎn)業(yè)鏈條延伸到縣城、中心鎮(zhèn)甚至中心村，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。通過產(chǎn)業(yè)合作實現(xiàn)城鄉(xiāng)合作，進而推動城鄉(xiāng)一體化向深層次發(fā)展，逐步擴大特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的基礎。以特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，促進鄉(xiāng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)集中、家庭工業(yè)向特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中、一般企業(yè)向優(yōu)勢企業(yè)集中。產(chǎn)業(yè)集群是城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)源驅動力，在產(chǎn)業(yè)集群帶動下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為前身發(fā)展起來的小城市群正是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的結點。依托產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間形態(tài)開始向城市空間形態(tài)演變。在“全域城市化”下的城市新框架，大連城市正在從“單中心”向“多中心”發(fā)展模式戰(zhàn)略轉型，打造一小時經(jīng)濟圈，實現(xiàn)多組團并舉的發(fā)展模式。隨著“全域城市化”的脈絡延伸，將來更多個性鮮明、功能明確的新興城市組團將依托海岸線、依托產(chǎn)業(yè)軸線呈現(xiàn)“多點開花”之勢，對大連的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將產(chǎn)生深遠的影響。（五）加快城鄉(xiāng)各項社會事業(yè)發(fā)展加大投入，加快城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展。加強城鄉(xiāng)一體的社會保障體系建設，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度與城市的接軌，逐步建立城鄉(xiāng)一體，以最低生活保障為基礎，醫(yī)療、教育和其他多種幫扶機制為輔助的社會救助體系。促進城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，夯實農(nóng)村文化體育基礎，倡導文明健康的生活方式，重視并支持對農(nóng)民工的職業(yè)培訓，提升農(nóng)村科技進步水平。增強可持發(fā)展意識。城鄉(xiāng)一體化是要使城鄉(xiāng)社會相互協(xié)調(diào)，共同繁榮，最根本的目的是為人類創(chuàng)造一個可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟、社會環(huán)境。因此