城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的問題及對策.doc

城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的問題及對策GljANLIGONGCHENGsHl城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的問題及對策曹敏暉摘要:文章通過研究城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的現(xiàn)狀,分析城市基礎(chǔ)設(shè)施管理存在的問題,從戰(zhàn)略和策略兩方面提出加強中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),準確定位政府職能,拓寬融資渠道,健全基礎(chǔ)設(shè)施價格體系等對策.關(guān)鍵詞:城市基礎(chǔ)設(shè)施;政府職能;管理體制城市基礎(chǔ)設(shè)施廣義上包括社會性基礎(chǔ)設(shè)施和工程性基礎(chǔ)設(shè)施兩大類.在我國,城市基礎(chǔ)設(shè)施一般是指工程性基礎(chǔ)設(shè)施,也即狹義的城市基礎(chǔ)設(shè)施.狹義的城市基礎(chǔ)設(shè)施從用途上分,包括城市能源供應(yīng)設(shè)施,道路交通設(shè)施,郵電通訊設(shè)施,供水排水設(shè)施,環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施,防災(zāi)工程設(shè)施等.城市與鄉(xiāng)村在實體工程上的重大區(qū)別之一就是城市具有比較完備的基礎(chǔ)設(shè)施工程,其中交通,通信,供電,供水,供氣,輸油等工程系統(tǒng)又被稱為城市生命線工程,更凸顯了其重要性.一,中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展不是一蹴而就的,同樣,各種矛盾也并非產(chǎn)生于一朝一夕之間.當前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理領(lǐng)域存在諸多問題,其中既有傳統(tǒng)體制下的遺留問題,又有新制度在完善過程中遇到的新問題.因此,認識我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的現(xiàn)狀不僅需要歷史的眼光,而且需要現(xiàn)實的視角.中華人民共和國成立以來,城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以改革開放為分水嶺,大體上分為兩個階段.I.改革開放前改革開放前,受計劃經(jīng)濟體制和當時城市建設(shè)指導思想的影響,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展緩慢.計劃經(jīng)濟時代的城市基礎(chǔ)設(shè)施是由國家壟斷經(jīng)營的,物品和服務(wù)的生產(chǎn)數(shù)量以及價格由國家統(tǒng)一控制,背離了正常的市場價值,生產(chǎn)效率低下.計劃經(jīng)濟體制的統(tǒng)收統(tǒng)支財政政策,導致國家城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道單一,政府財政負擔相對較大.此外,國家和城市的經(jīng)濟政策和計劃安排也是影響城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要因素.當時城市基礎(chǔ)設(shè)施被認為是非生產(chǎn)性建設(shè),所以在先生產(chǎn),后生活和把消費城市建設(shè)成為生產(chǎn)城市思想的指導下,國家和城市都把城市基礎(chǔ)建設(shè)項目安排在固定資產(chǎn)投資的最后,結(jié)果造成城市基礎(chǔ)建設(shè)投資偏低,建設(shè)規(guī)模較小,欠賬越積越多,城市基礎(chǔ)建設(shè)嚴重滯后于城市發(fā)展.2.改革開放后改革開放后,我國社會主義市場經(jīng)濟體制得以建立,并逐步完善.城市和城市經(jīng)濟迅速發(fā)展,居民生活水平不斷提高,對城市基礎(chǔ)設(shè)施提出了越來越高的要求.為此,國家通過設(shè)立新稅種,實行新收費制度來增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入.進人20世紀90年代以后,隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變以及市場化改革的持續(xù)深人,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理體制發(fā)生了深刻的變革.城市政府由基礎(chǔ)設(shè)施投資,建設(shè),運營的全包全攬者逐步向城市基礎(chǔ)設(shè)施的決策者,規(guī)劃者和監(jiān)督者轉(zhuǎn)變.城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè),運營和管理的方式趨向多元化和多樣化,城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度和經(jīng)營管理水平都有了較大提高,承載能力得到有力加強,服務(wù)功能有了顯著改善和發(fā)展.二,當前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的現(xiàn)狀1.城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)由于城市基礎(chǔ)設(shè)施類型多,行業(yè)廣,內(nèi)容復雜,所以,城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機構(gòu)也相應(yīng)地呈現(xiàn)GUANI,IGoNGCHENGSH出多樣性和復雜性特點.從城市政府層面來看,我國基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)主要有以下三類.第一,專業(yè)管理機構(gòu).根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的各子系統(tǒng)的職責需要,專門設(shè)置政府機構(gòu)負責城市基礎(chǔ)設(shè)施某行業(yè),某領(lǐng)域或某環(huán)節(jié)的具體組織實施,管理監(jiān)督等工作.第二,綜合管理機構(gòu).作為城市政府的職能部門,基礎(chǔ)設(shè)施綜合管理機構(gòu)既對市政府負責,又以上級機關(guān)的身份對城市基礎(chǔ)設(shè)施各專業(yè)管理機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導和綜合管理.這些綜合管理機構(gòu)的主要職責是制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)劃方針,組織實施重大工程設(shè)施建設(shè),指導和協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施各方面的管理.第三,協(xié)調(diào)機構(gòu).城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性較強,尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部各子系統(tǒng)之間需要保持一定的比例關(guān)系和協(xié)調(diào)機構(gòu).因此,通過合理地設(shè)置一些跨部門,跨行業(yè),跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機構(gòu),能夠促進多方面的工作共同良好開展.2.城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制目前正處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的時期,既延續(xù)著計劃經(jīng)濟體制的管理方法,又建立和實施了許多市場經(jīng)濟體制的管理方式.這種二元式的管理體制在不同的城市,甚至在同一城市中不同的設(shè)施部門,也不完全相同.在計劃經(jīng)濟體制下,我國城市公用事業(yè)按行業(yè),地域劃分為若干條塊,按條塊組成企業(yè),絕大多數(shù)企業(yè)是作為事業(yè)單位來進行運營管理的.與此相對應(yīng),政府設(shè)立若干管理部門,直接管理企業(yè)的人,財,物和生產(chǎn)任務(wù),企業(yè)收入全部上繳財政,支出由財政包干供給,企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)全由政府掌握.1999年,建設(shè)部出臺關(guān)于進一步推進建設(shè)系統(tǒng)國有企業(yè)改革和發(fā)展的指導意見,成為城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)行政事業(yè)管理體制改革的標志.圍繞政企分開,政事分開的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理體制改革逐步展開.城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)政企分離,政事分離和事業(yè)單位的企業(yè)化改制進程加快,主要大中城市的市政公用企業(yè)基本實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的事業(yè)制向公司制的轉(zhuǎn)變,基礎(chǔ)設(shè)施的投資,運營逐步走向多元化,政府逐步由行業(yè)管理走向市場管理.但是,受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的影響,部分供水,供氣,供熱企業(yè),特別是園林,環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施仍然沿用行政事業(yè)管理體制,城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)呈現(xiàn)出行政事業(yè)管理和企業(yè)化經(jīng)營管理方式并存的混合管理型模式.三,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展中存在的問題1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題第一,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上仍滯后于城市經(jīng)濟社會的發(fā)展.改革開放3O年來,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然有了長足的進步,但是與經(jīng)濟社會的發(fā)展需求相比,仍顯不足.目前全國的大部分城市不同程度地存在交通擁擠,環(huán)境污染,供水緊張的狀況,成為城市經(jīng)濟,社會發(fā)展面臨的三大難題.第二,資金缺口問題嚴重,融資渠道單一.長期以來,我國對城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投人嚴重不足.在我國歷史上投資比例最高的1998年,其投資也只占GDP的1.8%,與聯(lián)合國推薦的發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投人占GDP的比例3%5%有較大差距.資金壓力大與融資渠道少有密切關(guān)系.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源很長時期內(nèi)都是國家財政.目前,大部分還是依賴財政資金.但是,財政資金有限,不能為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供足夠的資金支持.受我國當前金融體制改革的影響,商業(yè)銀行迫切需要化解長期積淀下來的不良資產(chǎn),因此一般不愿意將大量信貸資金增量投向還貸期限長,貸款利率低的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目.第三,城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計,規(guī)劃,布局存在不合理的現(xiàn)象.城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍圖.我國的城市規(guī)劃工作起步較晚,相當多的城市在20世紀8O年代才組建規(guī)劃管理部門,城市規(guī)劃水平較低,規(guī)劃管理體制尚不完善.這表現(xiàn)在:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一建設(shè)和合理的布局;城市基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)部門各自為政,各取所需;基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃專業(yè)人才的作用尚未充分發(fā)揮.由此造成了許多城市的盲目建設(shè)和重復建設(shè),見縫插針,私搭亂建造成了極大的浪費,制約了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能的發(fā)揮.2.城市基礎(chǔ)設(shè)施管理方面的問題第一,政府壟斷經(jīng)營,弊端叢生.政府壟斷經(jīng)營是城市基礎(chǔ)設(shè)施運營效率低下,公用產(chǎn)業(yè)資不抵債的主要原因,也是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理改回GUANLlGONGCHENGSH革中的頑癥.雖然20世紀9O年代對基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷經(jīng)營體制進行了一系列改革,但傳統(tǒng)體制的弊端未從根本上消除.目前,我國大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施仍然是國有并實行行業(yè)壟斷經(jīng)營,市場化,產(chǎn)業(yè)化程度十分有限.長期壟斷經(jīng)營的結(jié)果是,經(jīng)營單位缺乏生存憂患意識和競爭壓力,生產(chǎn),運營效率低下,技術(shù),管理創(chuàng)新乏力,人員大量冗余,政府財政負擔過大,企業(yè)經(jīng)營包袱沉重,而且出現(xiàn)了越來越多的政府經(jīng)營企業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢,限制競爭,損害消費者利益的問題.第二,政府角色錯位,職能混亂.在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中,政府主要扮演三種角色:一是作為一般社會管理者;二是作為市場管制者;三是作為企業(yè)所有者或者說是生產(chǎn)者.但是在利益訴求,責任要求等方面,這三種角色存在著內(nèi)在的沖突.在一些城市,政府仍是許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的直接投資者和所有者,同時又是具體項目的經(jīng)營管理者,還是基礎(chǔ)設(shè)施的管理者.全能角色造成政企不分,基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)責利關(guān)系不明確,建設(shè),管理,運營脫節(jié),競爭意識弱,效率低下,投入產(chǎn)出效益差,資產(chǎn)流失浪費現(xiàn)象嚴重.第三,管理體制不順,機構(gòu)設(shè)置不合理.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施大多實行的是政企合一的管理體制,管理機構(gòu)設(shè)置基本上沿襲了改革初期乃至建國初期的格局.在中央一級,主要由國家發(fā)改委和建設(shè)部負責宏觀投資和市場管理.在地方一級,則設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施管理局,市政公用局等行政機構(gòu),對本地公用企業(yè)進行直接經(jīng)營管理.這種體制必然是以行政區(qū)劃為界限來劃分公用企業(yè)的市場范圍且壟斷經(jīng)營.這樣雖然便于政府對所屬企業(yè)的管理,但有悖于規(guī)模經(jīng)濟的原則,造成社會資源的巨大浪費.公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴重,基礎(chǔ)設(shè)施的虧損問題也普遍存在.各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度受制于中央,難以靈活地,因地制宜地進行本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營.第四,監(jiān)督機制不健全.根據(jù)國家發(fā)改委對全國大中型項目概算檢查的結(jié)果,項目超概算的比例平均為91%,其中,在交通,電力和鐵路等行業(yè)中,基本大中型建設(shè)項目超概算的比例為100%,有些項目超過原概算23倍.而且,質(zhì)量問題已經(jīng)成為困擾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一大難題.工程質(zhì)量低下,豆腐渣工程層出不窮,給國家建設(shè),城市發(fā)展造成巨大損失,甚至直接威脅到人民群眾的生命財產(chǎn)安全.由于監(jiān)控的法規(guī)不夠完善,內(nèi)容不夠具體和明確,導致工程質(zhì)量難以有效地提高.相對于國外比較完備的基礎(chǔ)設(shè)施社會監(jiān)督機制,我國在這方面有明顯差距.四,發(fā)展我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的策略西方各國經(jīng)歷了由私人部門供給(建設(shè)和運營)為主到公共部門供給為主,再到建立公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的發(fā)展歷程.這表明,在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,即使在發(fā)達國家,私人部門也不能完全能夠發(fā)揮主導供給作用.這對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化有重要的啟迪作用.當前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施存在的主要問題是總量不足,管理低效以及地區(qū)不平衡;同時所面臨的城市化,市場化,國際化和生態(tài)環(huán)境惡化等挑戰(zhàn)更加劇了發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緊迫性.1.從戰(zhàn)略層面講,必須要解決好三個問題.首先,通過各種有效的手段改變當前基礎(chǔ)設(shè)施總量不足的狀況.從全局來看,總量不足是目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的突出問題.國際經(jīng)驗表明,發(fā)達國家在經(jīng)濟騰飛之前,無一例外地都經(jīng)歷了一段基礎(chǔ)設(shè)施的高投資,高積累時期.可見,要提高基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率,面對未來城市化加速發(fā)展的壓力,必須不斷增加城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給.其次,加快中西部地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),逐步消化這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史欠賬.中西部地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅嚴重滯后于東部地區(qū)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而且也嚴重滯后于本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展.這些地區(qū)落后的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為當前制約我國經(jīng)濟發(fā)展的軟肋.再次,探索政府與市場有機結(jié)合的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理模式.確立何種城市基礎(chǔ)設(shè)施管理模式,要綜合地取決于社會制度,經(jīng)濟制度,經(jīng)濟運行機制,經(jīng)濟增長方式以及所有制結(jié)構(gòu),市場發(fā)育情況等綜合因素的集成.基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的變遷是一個歷史繼承,逐步發(fā)展和向目標模式過渡的過程.因此,對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的GUANLIGONGCHEVGS選擇,既要有歷史的觀點,現(xiàn)實的態(tài)度,也要有未來的眼光.2.在策略層面,要進一步深化城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革第一,正確定位政府職能,推進城市基礎(chǔ)設(shè)施管理市場化改革.從國際比較來看,政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中的作用是隨著城市經(jīng)濟發(fā)展階段以及現(xiàn)實需要的變化而改變的.同時,政府發(fā)揮作用的形式也不是一成不變,它隨著各國的政治經(jīng)濟體制和城市基礎(chǔ)設(shè)施的類型不同而變化.當前的國際變革趨勢主要表現(xiàn)為私人部門參與以及更多地利用市場競爭機制.困擾我國城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施壟斷經(jīng)營,效率低下等問題,也是各國普遍存在的積弊.因此,重新調(diào)整政府與市場的關(guān)系應(yīng)是改善我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的題中之意.在城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中,政府的主要工作是抓好城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃,服務(wù)標準的制定,質(zhì)量監(jiān)管和投資引導.第二,拓寬投融資渠道,構(gòu)建多元化的投資結(jié)構(gòu).在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道上,改變以往以財政為絕對主體的單一投融資模式.首先,利用城市經(jīng)營和基礎(chǔ)設(shè)施市場化運營,把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營納入良性循環(huán)的軌道,實現(xiàn)以城養(yǎng)城,以設(shè)施養(yǎng)設(shè)施;其次,可以利用資本市場來擴展城市建設(shè)資金來源,加快城市建設(shè)步伐;最后,還可利用項目融資模式,積極推進政府和私人投資者的合作.從我國目前的國情來看,隨著民間資本的壯大以及對外資開放程度的不斷提高,未來民間資本和境外資本將成為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的另一大主力.第三,建立規(guī)則嚴密,功能健全的城市基礎(chǔ)設(shè)施價格體系.城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的市場化改革是以與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的價格機制為支撐的,如果沒有必要的回報,就不可能吸引多元投資主體的參與.因此,必須打破傳統(tǒng)的定價模式,堅持市場化改革的方向,積極推進城市基礎(chǔ)設(shè)施的價格改革.要轉(zhuǎn)換城市基礎(chǔ)設(shè)施價格形成機制,規(guī)范價格構(gòu)成,增強價格功能;在項目區(qū)分的基礎(chǔ)上,進行分類定價;要完善價格管制機制,以建立價格聽證制度來約束價格形成機制.第四,做好項目區(qū)分促進運營管理方式的多元化.城市基礎(chǔ)設(shè)施的高效管理建立在科學的分類基礎(chǔ)上.城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個總體類的概念,其中不同性質(zhì)和類型的城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資運營規(guī)律具有很大的區(qū)別.項目區(qū)分要求根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的性質(zhì)和特征,對不同類型的項目進行區(qū)別管理.一般而言,非經(jīng)營性項目的開發(fā)主要由政府負責,其權(quán)益也歸政府所有.準經(jīng)營性項目是具有潛在的利潤受益,但又無法完全收回成本的項目,附帶部分公益性,是市場失效或低效的部分,要通過政府適當貼息或政策優(yōu)惠維持營運.純經(jīng)營性項目屬全社會投資范疇,所享受的權(quán)益也理應(yīng)歸投資開發(fā)方所有.第五,強化政府對基礎(chǔ)設(shè)施市場的監(jiān)管職能,完善政府監(jiān)管體系.城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革存在風險,這已成為政府和學界的共識.在市場化改革中如何規(guī)避各種可能的風險是