論我國高速鐵路的兩種運營管理模式和我國鐵路基礎的改革與管理.doc

論我國高速鐵路的兩種運營管理模式和我國鐵路基本建設的改革與管理隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，我國高速鐵路的建設將全面展開，這不僅要求我們在高速鐵路建設資金籌措、技術攻關等方面要克服重重困難，同時在高速鐵路的管理模式與管理水平等方面也面臨著巨大挑戰(zhàn)。選擇最佳的管理模式將是未來高速鐵路建設與運營成功的關鍵，同時對加強我國高速鐵路的運營管理將具有重要的現(xiàn)實意義。一、 高速鐵路運營的兩種管理模式由于歷史原因，我國鐵路系統(tǒng)深受計劃經(jīng)濟體制影響，多年來一直維持著高度集中、政企不分的管理體制，這種體制既不能滿足我國逐步建立起來的社會主義市場經(jīng)濟的需要，又與鐵路運輸市場化改革的趨勢相背離，更不可能在我國未來高速鐵路的運營管理中發(fā)揮積極作用。結合我國未來高速鐵路運營管理的需要，現(xiàn)提出兩種高速鐵路的運營管理模式。1“網(wǎng)運分離”模式“網(wǎng)運分離”就是把具有市場競爭性的客貨運輸經(jīng)營和具有自然壟斷性的鐵路路網(wǎng)基礎設施建設分離開。對于高速鐵路的運營管理來講“，網(wǎng)運分離”的模式有以下幾個特點：一是在此模式下，負責高速鐵路路網(wǎng)基礎設施建設的路網(wǎng)公司與負責運輸業(yè)務經(jīng)營的客運公司是相互獨立的；二是相互獨立的路網(wǎng)公司與客運公司將各司其責，客運公司主要負責包括列車運營管理、市場開發(fā)、車票管理和其他技術管理等方面的旅客運輸業(yè)務，路網(wǎng)公司主要負責高速鐵路基礎設施的建設和維護，包括道路的維修、通訊設備的維護、電力的供應等；三是路網(wǎng)公司、客運公司、各地鐵路局之間會形成新型的經(jīng)濟關系，客運公司與各地鐵路局是業(yè)務合作的關系，而路網(wǎng)公司與客運公司的關系則為市場交易關系。具體地說，高速鐵路的客運公司與其相關的鐵路局是合作經(jīng)營的聯(lián)盟關系，他們向這些鐵路局支付代理銷售車票的費用，而高速鐵路的路網(wǎng)公司則向客運公司收取線路使用費。 “網(wǎng)運分離”的模式明確了公司與政府之間關系，真正體現(xiàn)了政企分開。不過，由于興建高速鐵路巨額投資的需要，以及出于對鐵路運輸所涉及公眾利益的考慮，政府將會對高速鐵路的建設提供必要的資金與政策的支持。但除此之外，政府僅負責制訂行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關的政策法規(guī)，檢查監(jiān)督運輸安全和服務質量，規(guī)范運輸市場秩序，而對鐵路運營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營不予干預，徹底實現(xiàn)政府宏觀管理、行業(yè)管理的職能。“網(wǎng)運分離”的模式還能夠使鐵路部門中的運輸企業(yè)從擁有與管理固定基礎設施的繁重負擔中解脫出來，從而允許這些企業(yè)參與市場的公平競爭，這不僅對鐵路運輸市場運行效率的提高有極大地促進作用，而且還會帶來較大的社會效益。另外，這種模式還有利于企業(yè)加強對成本的控制，從而提高其獲取利潤的潛在能力。不過“，網(wǎng)運分離”的模式對高速鐵路的運營管理也有不利的方面，主要表現(xiàn)在獨立經(jīng)營的各公司融資能力與融資渠道有限，工程建設的巨額資金籌措困難；客運公司、路網(wǎng)公司、鐵路局之間的關系復雜，政府的協(xié)調工作難度較大。2“網(wǎng)運合一”模式“網(wǎng)運合一”就是鐵路路網(wǎng)基礎設施的建設、維修與客貨運輸經(jīng)營全部由一個獨立實體實行統(tǒng)一管理。對于高速鐵路的運營管理來講，“網(wǎng)運合一”的模式有三個特點:一是采用合資入股的形式組建高速鐵路集團公司，這個公司應該是一個體現(xiàn)政企分開的法人實體;二是高速鐵路集團公司需要承擔高速鐵路的路網(wǎng)基礎設施的建設與維修、高速鐵路的運營管理等所有業(yè)務，其中包括軌道與機車管理、客運管理、市場開發(fā)以及資產(chǎn)保值增值等;三是高速鐵路集團公司與各地鐵路局之間是業(yè)務合作的關系，即高速鐵路集團公司為了節(jié)省投資資金、提高經(jīng)營效率，可以借用各地鐵路局的車站及站內有關設備、設施，還可以充分利用傳統(tǒng)鐵路站點的車票銷售網(wǎng)絡，不過為此要向各地鐵路局支付一定的代理費用。需要說明的是，這里的“網(wǎng)運合一”，與我國鐵路系統(tǒng)的現(xiàn)有“網(wǎng)運合一”有著本質的區(qū)別。我國鐵路系統(tǒng)現(xiàn)有的“網(wǎng)運合一”是在目前鐵路系統(tǒng)嚴重政企不分背景下的一種管理方式，而這里提到的高速鐵路“網(wǎng)運合一”模式則是具有市場主體法人的一種管理方式?！熬W(wǎng)運合一”的模式有利于鐵路企業(yè)建立起經(jīng)濟獨立的法人實體，從而使高速鐵路集團公司成為一個自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，同時還有利于綜合管理高速鐵路的各項業(yè)務，以減少內部不同部門之間的交易成本。不過，“網(wǎng)運合一”模式的不足之處是工程建設所需資金巨大，不利于引入市場競爭機制，也不利于成本的分析與控制等。二、 兩種管理模式的比較以上兩種管理模式在未來高速鐵路的經(jīng)營管理中各有利弊，現(xiàn)從以下6個方面對其進行定性分析與比較。1 融資高速鐵路的建設工程與所需資金龐大，以京滬高速鐵路江蘇段為例，其投資估算額將超過200億元人民幣。所以，在高速鐵路的工程建設中，融資是關鍵因素之一?！熬W(wǎng)運合一”模式中的高速鐵路集團公司承擔著高速鐵路建設與運營的所有業(yè)務，易于形成規(guī)模大、實力強、經(jīng)濟效益可觀的集團公司，因此在融資渠道、融資能力等方面都會較“網(wǎng)運分離”的模式有著更為便利的條件。2 成本控制盡管“網(wǎng)運合一”模式中的高速鐵路集團公司總攬了高速鐵路的所有建設與經(jīng)營方面的業(yè)務，減少了內部不同部門之間的交易成本，但是由于建設與運營業(yè)務均由一個經(jīng)濟主體來完成，所以，其成本控制能力不如“網(wǎng)運分離”模式更強。3 資產(chǎn)保值增值“網(wǎng)運合一”模式中的高速鐵路集團公司能夠根據(jù)客運需求的預測情況，更為有效地配置集團公司已有的資源，充分提高現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效率，并通過合理開發(fā)、利用新資源而實現(xiàn)集團公司資產(chǎn)的保值增值。所以在這方面，“網(wǎng)運合一”模式較“網(wǎng)運分離”模式更加優(yōu)越。4 服務質量提供高質量的運輸服務以滿足人們對客運的需求是鐵路運輸中較為重要的社會目標之一。在“網(wǎng)運分離”模式中，客運公司之間可以在同一線路上以不同的形式展開競爭。競爭的引入不僅提高了鐵路運輸市場的效率，更重要的是，競爭會極大地改善與提高鐵路運輸?shù)姆召|量。因此，對于高速鐵路運輸服務質量的提高來講，“網(wǎng)運分離”模式較“網(wǎng)運合一”模式更好。5 部門間的協(xié)調鐵路運輸是一個涉及鐵路路網(wǎng)建設、各種設備設施維修、客貨運營等多方面業(yè)務的系統(tǒng)工程，如何協(xié)調好各方面的工作是鐵路運輸成敗的關鍵之一。在“網(wǎng)運分離”的模式中，路網(wǎng)公司與客運公司是相互獨立的，需要利用系統(tǒng)外界的力量協(xié)調他們之間的關系，以確保高速鐵路運營的順利進行。而在“網(wǎng)運合一”的模式中，高速鐵路路網(wǎng)的建設、維修與客運經(jīng)營均由高速鐵路集團公司實行統(tǒng)一的管理，無需借助外界的力量來協(xié)調各部門之間的關系，僅需高速鐵路集團公司協(xié)調好內部工作即可。因此，考慮到鐵路運輸各部門之間協(xié)調的難度，“網(wǎng)運合一”模式較“網(wǎng)運分離”模式將更為有效。6 未來發(fā)展趨勢“網(wǎng)運分離”模式因其在運輸市場中引入了競爭機制，逐漸成為當今世界各國鐵路運營與管理改革的趨勢。我國鐵道部門也從我國國情、路情出發(fā)，借鑒國外鐵路改革的成功經(jīng)驗，并在多方考證與充分調研的基礎上，確定了“政企分開、引入競爭、加強監(jiān)管”的總體改革思路，準備用10年左右的時間在全鐵路系統(tǒng)內進行改造。所以，從鐵路系統(tǒng)未來改革的發(fā)展趨勢看，高速鐵路的“網(wǎng)運分離”模式應比“網(wǎng)運合一”模式更有前途。結論通過以上對高速鐵路兩種探索性經(jīng)營管理模式的定性分析，可以得出如下結論：首先，“網(wǎng)運合一”與“網(wǎng)運分離”這兩種模式的評價結果相差不大，各有所長、難分勝負。其中，“網(wǎng)運分離”模式在成本控制、運輸服務質量的提高、未來的發(fā)展趨勢等方面有著優(yōu)勢，不過優(yōu)勢并不十分明顯;“網(wǎng)運合一”模式在融資、部門間協(xié)調等方面的優(yōu)勢卻較為明顯。但是，結合我國現(xiàn)階段的國情以及鐵路系統(tǒng)的實際情況，考慮到高速鐵路建設、運營的融資以及部門之間協(xié)調的重要性，要比成本控制、運輸服務質量的提高、未來的發(fā)展趨勢等方面的重要性更大，尤其是考慮到我國發(fā)展高速鐵路尚處于初期的特定條件下，所以，“網(wǎng)運合一”應該成為我國現(xiàn)階段高速鐵路運營管理較為適合的模式。其次，隨著我國綜合國力不斷增強和人民生活水平不斷提高，以及社會主義市場經(jīng)濟體系的進一步完善，特別是在鐵路系統(tǒng)管理體制改革的推動下，“網(wǎng)運分離”模應該成為我國未來高速鐵路管運營理的最佳模式。伴隨著國家建筑市場化的發(fā)展進程，鐵路運營企業(yè)在基本建設和更新改造管理工作中，不斷地進行制度化、規(guī)范化、法制化改革，逐步形成了系統(tǒng)完善的內部基本建設和更新改造建筑市場，但在此過程中，仍然存在著一些矛盾和問題需要認真研究，切實化解。1鐵路基本建設和更新改造管理工作中存在的茅盾與問題1.1基本建設和更新改造項目的統(tǒng)一規(guī)劃與單項基本建設和更新改造工程近期建設存在矛盾目前，鐵路仍然實行鐵路局、鐵路分局、站段三級管理和三級財務核算的體制，各種基本建設和更新改造投資項目經(jīng)常是由下級單位向上一級單位申報，上級單位安排計劃進行實施。由于資金投入缺口大，某些項目不得不采取分攤投資的方式來解決。這種方式在投資計劃上通常叫投入包干建成方式。而這種方式又往往被包干建設實施方利用來做“釣魚工程”。如果項目不能完成，按照統(tǒng)一規(guī)劃的原則來分析，本項目就會殘缺不全，達不到理想的結果。這種現(xiàn)象除出現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃與眼前實際效果發(fā)生矛盾外，還會滋生出另外兩個問題。一是包干余缺部分要么采取挪用其他項目資金辦法來填補，出現(xiàn)連環(huán)“殘缺”工程項目；要么就是違紀挪用運輸生產(chǎn)成本費用（從未發(fā)現(xiàn)有企業(yè)用工資或福利費用來投入生產(chǎn)性建設項目）。二是在無“魚”補“缺”的情況下，造成“爛尾工程”，使大量投資處于無產(chǎn)出狀態(tài)，給國家乃至企業(yè)本身都帶來很大的負面影響。這種包干方式還有一種形式，就是站段為了爭取到對企業(yè)有利的項目，往往盲目投資并開展大量的項目前期工作。當上級單位采取限量投入包干建設，而站段又不能作建設單位時，站段對該項目建設的積極性就會直線下降，造成項目無法收尾，導致前期工作中的投入無法收回，引起一系列的矛盾和財務問題。1.2基本建設和更新改造管理與企業(yè)管理的矛盾目前基本建設和更新改造工程項目仍然沿用計劃管理的模式，即中長期規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃預可行性研究項目建議書可行性研究設計任務書（局管簡單項目）項目設計技術審查，在交付實施前有一個相當長的準備過程。由于設計計劃與施工投資計劃沒有分開，從時間上來看：項目從計劃下達到設計完成一般要用去半年時間，如果是局一級項目，最早也要在第一季度末才能正式下達計劃，早則第三季度可以出設計概算書，遲則要到年度末才能完成設計。個別單項更新改造工程可提前到第二季度進行設計技術交底。如果工程項目涉及面廣，參與專業(yè)部門多，技術質量要求高，要求在本年度完成竣工銷號幾乎沒有可能，就更談不上滿足財務計劃及審計提出的不準結轉基本建設和更新改造資金的要求。如果不準結轉基本建設和更新改造資金，又完不成工程項目，只有將項目計劃結轉下年度。這樣，就形成了目前鐵路運營企業(yè)基本建設和更新改造管理的兩難境地。這里要特別談到當年計劃項目結轉到下年度再實施這一問題。從表面上看這是一項簡單的財務操作過程，實則不然。當某一鐵路企業(yè)在本年度接到上一級下達的鐵路基本建設和更新改造投資計劃后，“計劃投資量”是解決這個企業(yè)本年度運輸生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的問題和擴大再生產(chǎn)、提高運輸能力的固定投資量。在這個投資量的限制下，如果當年完不成投資計劃并要結轉的話，那么第二個年度的計劃中就會相對減少上年結轉的投資量，就可能使本企業(yè)因減少投資而減弱解決安全運輸生產(chǎn)中實際問題和降低擴大再生產(chǎn)的能力。假如某些項目是直接投入到解決影響企業(yè)生存及安全方面問題的，這種投入的減少（即結轉），將給企業(yè)造成深遠的影響。這就是很多單位冒著被審計重處的危險，在基本建設和更新改造工程項目沒有完工前就進行驗工計價、投入到應付款項目下，造成直接違反基建財務紀律的原因之一。1.3基本建設和更新改造工程建設管理過程中出現(xiàn)的矛盾和問題（1）基本建設和更新改造投入量大，投資時間跨度長的項目，往往由于主管工程技術人員或單位領導更替等因素，致使工程項目多次變更，反復投入，長時間處于“施工期”，無法進行固資轉移管理。個別工程還出現(xiàn)了設備大修后仍未組資現(xiàn)象，輕者造成設備資產(chǎn)管理混亂，重者出現(xiàn)無法組資、死帳、呆帳。（2）企業(yè)計劃外自籌資金（如站段、多集經(jīng)企業(yè)）項目的立項，可研方案簡陋粗放，未進行設計招標，未納入統(tǒng)一規(guī)范的基本建設和更新改造程序中進行行業(yè)管理，致使項目的前期工作準備不充分，造成許多隱患。特別是一些為解決職工住房困難的住宅工程，開工、質檢等關鍵手續(xù)不完善，地方政府的審批手續(xù)不到位，致使職工自籌經(jīng)費的住宅多年無法辦理產(chǎn)權手續(xù)，產(chǎn)生大量的不穩(wěn)定因素。（3）在目前路內基本建設和更新改造管理體制下，企業(yè)的基本建設和更新改造行業(yè)管理、建設工程管理、工程質量監(jiān)督檢查仍然是一套人馬三塊牌子，職能不清，責任不明。出現(xiàn)了企業(yè)職能部門既要代表企業(yè)法人行使建設單位的職責，又要代表企業(yè)行使建設管理的職能，還要代表政府對基本建設和更新改造工程項目行使質量監(jiān)督檢查的職責。（4）基本建設和更新改造工程項目的施工招投標機制有待進一步完善。一是企業(yè)職能管理部門的招標資質存在問題。二是沒有取得國家建設施工資質的站段參加基本建設和更新改造工程項目的投標存在一定問題。三是目前部分企業(yè)仍然沒有在正式交易場所按法定程序公布交易內容和進行正規(guī)招投標交易工作。四是如何完善鐵路企業(yè)內部的基本建設和更新改造工程公平競爭市場，解決好既有企業(yè)內部建筑施工隊伍資質等級低，面向社會大市場適應能力差的問題。（5）鐵路企業(yè)基本建設和更新改造工程的職能行業(yè)管理部門由于企業(yè)崗位定編限制，在項目多、管理人員少的情況下，如何充分調動各專業(yè)技術部門參辦的積極性，共同確定方案，進行技術研討，審查施工圖紙，制定施工組織安全措施，從機制上完善協(xié)調配合體系和制約機制，仍有待加強。2鐵路基本建設和更新改造管理應達到的“四個結合”2.1用改革的思路處理好基本建設和更新改造管理遠近結合問題鐵路運營企業(yè)基本建設和更新改造管理出現(xiàn)的問題和矛盾，是由于鐵路企業(yè)政企不分等因素造成的。解決上述問題和矛盾的惟一選擇就是加快改革。基本建設和更新改造工作的遠期統(tǒng)一規(guī)劃在這一變革時期，需高瞻遠矚，超前預想，充分論證，完全按照鐵路進入市場經(jīng)濟運作方式進行思考和規(guī)劃，這對運營企業(yè)未來的發(fā)展和占領市場尤為重要。統(tǒng)一規(guī)劃的前瞻性和先進性將會給企業(yè)近期建設實施帶來一些限制，但將大大提高企業(yè)整體的功能建設和企業(yè)總體能力，避免為了建設“形象工程”而造成“交學費”現(xiàn)象的發(fā)生。在目前鐵路企業(yè)資金投入緊張，客貨運輸市場競爭激烈的情況下，認真作好遠近結合工作，顯得尤為重要。2.2用走出鐵路，與國際接軌的方式處理好基本建設和更新改造管理的前后期結合問題基本建設和更新改造的前期工作要引入業(yè)主投資機制，面向社會，由有資質的社會機構代行業(yè)主權力，代表投資業(yè)主對投資進行優(yōu)化論證，讓有限的投入獲取最大的回報，這樣可以避免現(xiàn)有企業(yè)決策發(fā)生失誤。譬如，鐵路運營企業(yè)如要擴大貨運市場的占有份額，就必須認真思考規(guī)?；呢泩鼋ㄔO布局以及貨場作業(yè)成本等問題。目前，各企業(yè)都利用小貨場、小車站、零星專用線，以及站段級單位開發(fā)的到發(fā)線、聯(lián)絡線、站特線“貨場”增加貨運量，存在著能力、安全、防盜、管理不便等諸多隱患。通過這種小而全、遍地開花的方式來實現(xiàn)大客運、大貨運，顯然是不行的，必須要建設規(guī)模貨場。但在規(guī)模貨場建成之前，這種狀況仍然要存在相當長的一段時間，因此，必須考慮建設工程前后期的結合問題。2.3用創(chuàng)新的思維處理好基本建設和更新改造管理的甲乙方結合問題鐵路運營企業(yè)基本建設和更新改造工程的甲乙方協(xié)調配合，重點是甲方的規(guī)范化招標管理，乙方高標準的安全、組織、質量、施工管理和第三方代表社會行使監(jiān)理權利的施工監(jiān)理管理。在現(xiàn)有鐵路運營企業(yè)內部，負責基本建設和更新改造工程施工的幾乎全部為鐵路內部施工企業(yè)，過去一直沒有生存的憂慮，當然也沒有大的發(fā)展。部分企業(yè)為了加強管理，也采用內部模擬市場形式進行招投標管理，取得了一些長足的進步，但這些施工企業(yè)仍然脫不開母體而獨立生存。這種行業(yè)保護、企業(yè)內部保護機制，阻礙了施工企業(yè)與國際市場接軌的進程，從而面臨喪失機遇、被市場淘汰的危險和政府行業(yè)規(guī)范化管理的巨大壓力。所以，在鐵路加快整體改革，主輔分離后，這些內部施工企業(yè)應打破地域區(qū)劃，全面放開，進行重組，成立與現(xiàn)有“母體”完全分離的獨立施工公司，面向全路以及社會大市場。甲方應采用面對社會，公正、公平、公開的招標方式運作，真正形成有形的基本建設和更新改造工程競爭市場、管理機制和體系。乙方應按照高標準進行施工管理，在市場上形成競爭能力。另外，要真正發(fā)揮好甲乙雙方的積極性，乙方在承包方式上要變更創(chuàng)新，主動幫助甲方（業(yè)主）開展好項目的前期工作，并在可能的前提下，協(xié)助甲方解決項目資金的融資問題。在一定條件下，帶資承包、承諾都有可能成為是否中標的可能條件。這將使非業(yè)主方提高建設工程實施的可能性和工程建設風險共擔的可能性。這將對規(guī)范建筑市場，提高乙方施工企業(yè)整體管理水平起到積極作用。第三方工程監(jiān)理公司應與業(yè)主以經(jīng)濟契約方式相互依存，共同協(xié)商，在有限的資金投入前提下，確保工程的完美效果。2.4要運用“精細化管理”理念來處理好基本建設和更新改造管理中行業(yè)職能管理與鐵路專業(yè)技術管理間“修、管、用”的結合鐵路運營企業(yè)的基本建設和更新改造管理表面上由綜合部門負責（總工室、計劃、基建等），實際上應充分調動專業(yè)技術部門的積極性，使其參與到基本建設和更新改造管理中去，從運用管理角度去評價前期立項論證，介入項目施工的全過程，并確保建設項目投入使用的可靠性、經(jīng)濟性、安全性、實用性，從各個方面提出“使用者”的意見和建議，使建設項目在修建、管理、使用的過程中都能達到理想效果?；窘ㄔO和更新改造應注意“修、管、用”的有機結合，更應注意另外一種傾向：使用高標準或過分超前的項目能力預留而導致一次性投資膨脹；要防止專業(yè)技術標準與項目設計標準的差異而導致的小而全或者大而全的設計傾向，以及因設計年度與施工年度相差太久而造成的項目功能中的某些差異，如環(huán)保、安全要求等級提高而導致矛盾等。這就要求有精細化管理、健全的機制和可靠的操作辦法來保證，避免上述現(xiàn)象的發(fā)生。3對策建議3.1建立委托型的基本建設和更新改造投資咨詢服務體系從企業(yè)的投資額度或者功能要求出發(fā)，劃定一個界限，對不影響企業(yè)投資產(chǎn)出效益的中小項目，落實專業(yè)技術管理負責機制。即由專業(yè)技術主管部門提出可行性投資報告，由綜合行業(yè)主管部門進行評估立項，并逐步過渡到委托評價立項方式上來。大中型項目，采取委托企業(yè)外有能力的咨詢中介服務機構，代表業(yè)主對項目進行前期論證，出具咨詢論證報告，供業(yè)主立項?，F(xiàn)階段可以由現(xiàn)有的總工室、計劃等綜合部門模擬執(zhí)行，并逐步試點推廣放開，積累經(jīng)驗，為全面委托探索出路子。3.2建立新型的投資項目管理體系鐵路局、分局兩級單位對投資項目管理，可以按照安全管理的輕重緩急程度，區(qū)分為紅、紫、黃、白四色，采用基本建設和更新改造投資項目庫方式進行分色管理。原始報告申請書（下級申報）一律列為白色，由一定的委員會（安委會，辦公會等）審定后再分為急辦項目（紅色），準備辦項目（紫色），待辦或暫緩辦項目（黃色），其他項目為白色。對紅色項目立即