關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革探討(doc 14頁).doc

內(nèi)容提要本文認(rèn)為：研究國有資產(chǎn)管理體制的改革問題，應(yīng)立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度對國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的客觀要求；應(yīng)盡快將管理國有經(jīng)濟(jì)和國有資產(chǎn)的觀念和方式，從管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)向管理國有資產(chǎn)；實(shí)行國有資產(chǎn)全民所有，中央、地方兩級初始代理，國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)授權(quán)經(jīng)營，對國有獨(dú)資和國有控股企業(yè)建立國有資產(chǎn)出資人制度和產(chǎn)權(quán)代表制度。作者簡介韓小明，1953年生。北京，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。郵政編碼：100872。國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制是經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，也是我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、改革行業(yè)管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能和改革政府機(jī)構(gòu)，都在不同程度上涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制問題。80年代中期以前，與我國當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制是有效率的。只是在80年代中期以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，原有的國有資產(chǎn)管理體制無法適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度，才產(chǎn)生了諸如國有產(chǎn)權(quán)主體缺位、國有資產(chǎn)存量凝滯、部分國有資產(chǎn)流失等問題。我們研究國有資產(chǎn)管理體制的改革問題，基本的立足點(diǎn)和方法論，是基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度對國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的客觀要求，而不是原有國有資產(chǎn)管理體制本身存在的弊病。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制應(yīng)該具有什么樣的地位和作用，是決定其基本框架和運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)。為此，黨的十五屆四中全會在中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定中明確指出：要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系和機(jī)制，建立與健全嚴(yán)格的責(zé)任制度。國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。一、國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的定位國有資產(chǎn)是以國家作為出資者而形成的、并在法律上得以確認(rèn)的公有資產(chǎn)，在實(shí)踐中，它既可以實(shí)物（物品、貨幣等）的形式存在，也可以權(quán)益（產(chǎn)權(quán)）的形式存在。我國現(xiàn)存的國有資產(chǎn)大體可以分為兩類：按照目前實(shí)踐中約定俗成的稱謂，一類是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，另一類是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。其實(shí)質(zhì)區(qū)別在于：前者是資本類（要求價值增值）的國有資產(chǎn)，后者是非資本類（不要求價值增值）的國有資產(chǎn)。在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，這兩類國有資產(chǎn)的界定是有所不同的。從深化國有企業(yè)改革的角度涉及的國有資產(chǎn)，主要是經(jīng)營性的國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制是國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、運(yùn)營的制度化形式，它涉及國有資產(chǎn)的監(jiān)管、運(yùn)營主體，作為監(jiān)管、運(yùn)營對象的國有資產(chǎn)的界定，以及監(jiān)管、運(yùn)營國有資產(chǎn)的方式和與之相適應(yīng)的組織制度等諸多方面的內(nèi)容。在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，由于管理國有資產(chǎn)的類型和方式不同，因而，國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、運(yùn)營主體和與之相適應(yīng)的組織制度、管理制度也會有所不同。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有經(jīng)濟(jì)是以國有企業(yè)為載體的，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主要意義在于它的實(shí)物存在形式，因此，這時的國有資產(chǎn)管理，必須通過對國有企業(yè)的管理來實(shí)現(xiàn)，并且以實(shí)物管理和資產(chǎn)調(diào)撥作為基本的管理、運(yùn)營方式。在這種體制下，國有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營主體必然是包括企業(yè)主管部門在內(nèi)的政府各有關(guān)部門，并形成與之相適應(yīng)的組織制度（政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和相應(yīng)的政企關(guān)系）和管理制度。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于政企分開和企業(yè)出資主體的多元化，國有經(jīng)濟(jì)的載體勢必要由國有企業(yè)變?yōu)閲挟a(chǎn)權(quán)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主要意義，也由它的實(shí)物存在形式變?yōu)閲匈Y產(chǎn)出資者的權(quán)益，因此，這時的國有資產(chǎn)管理，只能通過監(jiān)管和運(yùn)營國有產(chǎn)權(quán)來實(shí)現(xiàn)；國有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營的基本方式，也必然由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的實(shí)物管理和資產(chǎn)調(diào)撥，轉(zhuǎn)變?yōu)閷挟a(chǎn)權(quán)的管理和交易。在這種體制下，國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營主體和與之相適應(yīng)的組織制度和管理制度，必然要發(fā)生相應(yīng)的變化。理解和適應(yīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本功能，是作為確保實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行目標(biāo)的途徑和手段。由于國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用不同，國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本功能可以分解這種變化，是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的重要條件之一。為具有不同地位的三重功能：一是確保實(shí)現(xiàn)保障公共產(chǎn)品和私人不愿投資的非公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)，二是確保實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用的目標(biāo)，三是確保實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值的目標(biāo)。在這里尤其需要澄清的問題是，我們必須超越國有經(jīng)濟(jì)的存在是社會主義基本制度的特征和國有經(jīng)濟(jì)的存在只是為了保證公共產(chǎn)品和私人不愿投資的非公共產(chǎn)品供給的需要這樣國有經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)中仍會占有較大的比重，基于這兩個方面的特點(diǎn)，決定了我國在社一些傳統(tǒng)的理論和觀念，重新認(rèn)識國有經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的作用問題。就我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)的狀況而言，一方面是疊加二元結(jié)構(gòu)的格局；另一方面，在今后一個較長的時期里，會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制，必須同時具備上述三重功能，并且將確保實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用的功能置于首位。這也是我們設(shè)計現(xiàn)階段我國國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制基本框架時的立足點(diǎn)。二、國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本框架國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本框架，是實(shí)踐中國有資產(chǎn)管理體制的理論模型，也是國有資產(chǎn)管理運(yùn)營體制改革的理論基礎(chǔ)。在這里，我們僅以計劃經(jīng)濟(jì)體制下國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本框架作為已知前提，重點(diǎn)闡述社會主義市場經(jīng)濟(jì)中國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制基本框架區(qū)別于計劃體制的主要特點(diǎn)。（一）國有資產(chǎn)所有權(quán)的代理模式在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，全體勞動者是國有資產(chǎn)惟一的所有權(quán)主體。由于全體勞動者不可能直接行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，更不可能直接管理和運(yùn)營國有資產(chǎn)，因而必須將其所有權(quán)委托給政府代理（我們稱之為國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始委托代理關(guān)系）。從這個意義上說，我國的人民代表大會在與政府之間的關(guān)系中，已經(jīng)包含了這種國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始委托代理關(guān)系，并由此決定了代理國有資產(chǎn)的所有權(quán)，是政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中主要的經(jīng)濟(jì)職能之一。從理論上講，可供選擇的國有資產(chǎn)所有權(quán)初始委托代理模式，至少有四種可能：一是將國內(nèi)全部國有資產(chǎn)的所有權(quán)只委托中央政府代理，地方政府不具有代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的職能；二是將國內(nèi)全部國有資產(chǎn)的所有權(quán)，由中央政府作為初始代理者，再由中央政府將其中地方性國有資產(chǎn)的所有權(quán)，委托地方政府代理（國有資產(chǎn)所有權(quán)的二級代理）；三是由中央政府和地方政府分別作為全國性國有資產(chǎn)所有權(quán)和地方性國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理者；四是將國內(nèi)全部國有資產(chǎn)只委托地方政府代理，中央政府不具有代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的職能。鑒于目前我國的全國性國有資產(chǎn)與地方性國有資產(chǎn)相對獨(dú)立的形成過程和中央、地方兩級政府經(jīng)濟(jì)利益相對獨(dú)立的格局，在設(shè)計現(xiàn)階段我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制時，只能選擇由中央政府作為全國性國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理者，由省級地方政府作為地方性國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理者，并分別對同級人民代表大會負(fù)責(zé)的模式。（二）三個分離的原則在明確了國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理者，并界定了中央政府和地方政府各自所代理所有權(quán)的國有資產(chǎn)范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)該按照三個分離的原則，構(gòu)建國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本框架。即在政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，必須使政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能的機(jī)構(gòu)與政府執(zhí)行社會經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)分離；在國有資產(chǎn)的監(jiān)管與運(yùn)營方面，必須實(shí)行政（監(jiān)管）企（運(yùn)營）分離；在國有資產(chǎn)的運(yùn)營中，必須實(shí)行資本經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營的分離。在政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上實(shí)行政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能的機(jī)構(gòu)與政府執(zhí)行社會經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)分離，其原因主要有三個方面：首先，政府的國有資產(chǎn)所有權(quán)代理職能只涉及國有經(jīng)濟(jì)，其政策基礎(chǔ)是國有權(quán)益的最大化；而政府執(zhí)行社會經(jīng)濟(jì)管理職能，是面向全社會的各種經(jīng)濟(jì)成分，其政策基礎(chǔ)是社會利益的最大化。在國有經(jīng)濟(jì)不能覆蓋整個國民經(jīng)濟(jì)的情況下，國有權(quán)益的最大化并不能等同于社會利益的最大化。如果將政府執(zhí)行上述兩種職能的機(jī)構(gòu)合為一體，就很難保證不同經(jīng)濟(jì)成分之間的政策平等和公平競爭。其次，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府不僅是社會經(jīng)濟(jì)的宏觀管理者，同時也是國有企業(yè)的微觀決策者，通過政府的綜合經(jīng)濟(jì)部門和企業(yè)主管部門與國有企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系，實(shí)施對企業(yè)國有資產(chǎn)的管理職能，一則可以借助行政手段進(jìn)行國有資產(chǎn)管理，二則可以減少機(jī)構(gòu)設(shè)置。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府不再充當(dāng)國有企業(yè)微觀決策者的角色，政企之間的行政關(guān)系已為國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系所取代，因而也必然要求上述兩類政府機(jī)構(gòu)分離。最后，政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能與執(zhí)行社會經(jīng)濟(jì)管理職能，是兩類完全不同的經(jīng)濟(jì)活動。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能被簡化為單純的資產(chǎn)管理，因而尚有可能由政府的社會經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)兼管。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的職能包含了管理、監(jiān)督和運(yùn)營等多方面的內(nèi)容和相應(yīng)的制度安排，已不可能再由政府的社會經(jīng)濟(jì)管理部門兼管。為此，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府除了應(yīng)有履行其社會經(jīng)濟(jì)管理職能的發(fā)展規(guī)劃部門、宏觀調(diào)控部門和社會保障部門之外，還應(yīng)有履行代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能的部門。在國有資產(chǎn)的監(jiān)管和運(yùn)營中，實(shí)行政（監(jiān)管）企（運(yùn)營）分離的原則，首先是因為國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理者只能是政府（包括中央政府和地方政府），但國有資產(chǎn)的運(yùn)營又是一種經(jīng)營性活動。如果由政府機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行國有資產(chǎn)的經(jīng)營，則會由于政府機(jī)構(gòu)自身運(yùn)作的許多非經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)和目標(biāo)，使得國有資產(chǎn)的經(jīng)營行為非經(jīng)濟(jì)化。其次，由于全民只能將國有資產(chǎn)的所有權(quán)委托給政府代理，而全民實(shí)際上很難有效地監(jiān)督政府的經(jīng)濟(jì)行為。因此，如果由政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行國有資產(chǎn)的經(jīng)營，則意味著國有資產(chǎn)的經(jīng)營難以受到有效的監(jiān)督，難以形成有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營的分離，就是在不改變政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的情況下，由政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，作為國有資產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管主體，由其授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營主體作為國有資產(chǎn)的資本經(jīng)營主體。前者作為政府機(jī)構(gòu)，承接國有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理職能，并作為授權(quán)主體，授權(quán)后者經(jīng)營授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，同時對后者的國有資產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督。而后者作為企業(yè)性的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體，對國有資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營。這樣，不僅解決了國有資產(chǎn)經(jīng)營主體和經(jīng)營目標(biāo)的企業(yè)化問題，而且在一定程度上解決了對國有資產(chǎn)運(yùn)營主體的有效監(jiān)督問題。在國有資產(chǎn)的經(jīng)營活動中，實(shí)行資本經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營的分離，是因為在現(xiàn)代企業(yè)制度下，資本經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營所依托的權(quán)力基礎(chǔ)不同。資本經(jīng)營是通過產(chǎn)權(quán)的交易獲利的經(jīng)濟(jì)活動，它是與出資者所有權(quán)相聯(lián)系的經(jīng)營方式。而生產(chǎn)經(jīng)營是通過提供某種產(chǎn)品或服務(wù)而獲利的經(jīng)濟(jì)活動，它是與法人財產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的經(jīng)營方式。資本經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營的分離，是企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)相分離的具體體現(xiàn)，它明確地界定了國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營主體作為出資者與生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)作為法人財產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和職能范圍。它是在明確了國有資產(chǎn)出資人的情況下，現(xiàn)代企業(yè)制度給定的企業(yè)出資者與企業(yè)經(jīng)營者之間關(guān)系的具體體現(xiàn)。實(shí)際上，這三個分離的原則，是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制，是區(qū)別于與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制最明顯的特征之一。而建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的過程，同時也就是這三個分離原則的實(shí)現(xiàn)過程。（三）不同層級之間的關(guān)系在國有資產(chǎn)的監(jiān)管、運(yùn)營體制中，不同層級之間的聯(lián)系不再是行政性的，而是產(chǎn)權(quán)性的。其制度化形式，就是國有資產(chǎn)的出資人制度和產(chǎn)權(quán)代表制度。目前，國有資產(chǎn)的出資人制度和產(chǎn)權(quán)代表制度雖已付諸實(shí)踐，但其規(guī)范并不明確。國有資產(chǎn)出資人制度的核心內(nèi)容，是確定誰是企業(yè)的國有資產(chǎn)出資者。在國有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營體制中，它涉及兩個層級的關(guān)系：一是政府的國有資產(chǎn)所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)，作為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體的出資者，與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體之間的關(guān)系；二是國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體，作為其出資企業(yè)的出資者，與其出資企業(yè)之間的關(guān)系。由于這兩個層級的出資者和承資者的不同，因而它們之間關(guān)系的內(nèi)容也有所不同。在前一個層級的關(guān)系中，雖然包含著出資者對承資者的資金投入，但它是一種政企關(guān)系。而且，在這種關(guān)系的基礎(chǔ)上，還會進(jìn)一步衍生出出資者對承資者的資本經(jīng)營授權(quán)。而在后一個層級的關(guān)系中，出資者對承資者的資金投入，是純粹的企業(yè)行為，二者之間是企業(yè)與企業(yè)的關(guān)系。而且，在這種關(guān)系的基礎(chǔ)上，不可能衍生出出資者對承資者的資本經(jīng)營授權(quán)。同時，按照中華人民共和國公司法的規(guī)定，在前一個層級關(guān)系中的承資者（國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體），其財產(chǎn)組織形式必須是國有獨(dú)資的，而在后一個層級關(guān)系中的承資者（國有企業(yè)或國有控股企業(yè)），其產(chǎn)權(quán)主體可以是多元化的。產(chǎn)權(quán)代表制度是企業(yè)的出資者對其出資企業(yè)實(shí)施影響和予以監(jiān)督的制度安排。在國有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營體制中，產(chǎn)權(quán)代表由出資者委派，在承資企業(yè)中代表出資者的利益，并對出資者負(fù)責(zé)。由出資者委派的產(chǎn)權(quán)代表，主要有三種類型：一是向承資企業(yè)派出的董事會成員；二是向承資企業(yè)派出的監(jiān)事會成員；三是向承資企業(yè)派出的財務(wù)總監(jiān)。這三種類型的產(chǎn)權(quán)代表在責(zé)任方面有所不同：出資者委派的董事會成員，通過在董事會中的表決權(quán)，體現(xiàn)出資者的意志；出資者委派的監(jiān)事會成員，通過對承資企業(yè)董事會的決策活動和經(jīng)理班子的經(jīng)營管理活動的監(jiān)督，保障出資者的利益；出資者委派的財務(wù)總監(jiān)，作為出資者的財務(wù)代表，專項監(jiān)管承資企業(yè)的財務(wù)活動。綜上所述，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的基本框架可以概括為：國有資產(chǎn)全民所有，中央、地方兩級政府初始代理，國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)授權(quán)經(jīng)營，對國有獨(dú)資和國有控股企業(yè)建立國有資產(chǎn)出資人制度和產(chǎn)權(quán)代表制度。三、國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制模式的選擇就我國國有資產(chǎn)管理體制改革的整體情況而言，中央政府的國有資產(chǎn)管理體制改革落后于地方政府；大部分省區(qū)的國有資產(chǎn)管理體制改革，落后于以深圳、上海為代表的少數(shù)大城市。概括我國國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐中的具體做法，大體上可以歸結(jié)為三種具有代表性的模式：（1）深圳、上海最先試行并持續(xù)至今的深滬模式，即國有資產(chǎn)管理委員會、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和國有資產(chǎn)控股、參股企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)管理體制。（2）國內(nèi)其他地區(qū)和19941998年中央政府所采取的一體兩翼模式，即以財政部門為主體，國有資產(chǎn)管理局和稅務(wù)局作為其兩翼隸屬于財政部門。（3）1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后形成的98模式，即將國有資產(chǎn)的出資者所有權(quán)分由不同的政府部門行使，取消專司國有資產(chǎn)所有權(quán)代理職能的機(jī)構(gòu)；直接由行使國有資產(chǎn)出資者所有權(quán)的有關(guān)政府機(jī)構(gòu)，分別管理國有企業(yè)的資產(chǎn)和主要經(jīng)營者，直接對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督，不設(shè)立獨(dú)立的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)；通過政府機(jī)構(gòu)直接管理國有企業(yè)或國有控股企業(yè)的方式，管理這些企業(yè)中的國有資產(chǎn)。從深滬模式、一體兩翼模式和98模式運(yùn)作的情況來看，一體兩翼模式具有明顯的過渡性和暫時性，而深滬模式和98模式則代表了一體兩翼模式的兩個不同的演變趨勢，而且，在一些市場經(jīng)濟(jì)國家，也采取了類似98模式的國有資產(chǎn)管理體制。從這個意義上說，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制，必須在深滬模式和98模式之間做出選擇。（一）能否選擇98模式從前面對深滬模式和98模式的比較中，我們已經(jīng)看到前者更具市場經(jīng)濟(jì)的特征，而后者更具計劃經(jīng)濟(jì)的特征。但是，從部分市場經(jīng)濟(jì)國家的國有資產(chǎn)管理體制的狀況看，卻有許多類似于98模式的情況。從這個意義上說，98模式盡管具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)特征，但它同樣可以有效地運(yùn)行于市場經(jīng)濟(jì)之中。這或許也就是98模式可能作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的一種選擇的主要原因。我們在分析傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制存在的問題時已經(jīng)認(rèn)識到，如果國有企業(yè)的數(shù)量不多，政府是有可能管好企業(yè)的；如果國有企業(yè)主要集中在公共部門和自然壟斷的部門，它們也的確應(yīng)該由政府管理；如果國有經(jīng)濟(jì)的比重較小，亦無需它在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府的確不需要為管理國有資產(chǎn)和國有企業(yè)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，也無需將代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能的機(jī)構(gòu)與管理社會經(jīng)濟(jì)職能的機(jī)構(gòu)分設(shè)。我們知道，現(xiàn)在許多發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，國有企業(yè)的數(shù)量并不多，而且主要集中在公共部門和自然壟斷的部門；國有經(jīng)濟(jì)的比重都比較小，而且并不指望國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種狀況，恰好滿足了類似98模式的國有資產(chǎn)管理體制能夠降低政府成本和有效運(yùn)行的基本條件。因此，在這些市場經(jīng)濟(jì)國家中采取這種具有明顯計劃經(jīng)濟(jì)特征的國有資產(chǎn)管理體制，也就不足為怪了。如果預(yù)期我國的國有經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)也減少到那些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的水平，并且只保留在公共部門和自然壟斷的部門，同時也不指望國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，那么，選擇98模式是完全可行的。但是，從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求來看，國有經(jīng)濟(jì)還要在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，國有資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中所占的比重還較大，因此，很難在全國范圍內(nèi)推行98模式。如果預(yù)期我國中央政府所屬的國有經(jīng)濟(jì)還要大幅度縮減，因而主要依靠地方的國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，那么，目前中央政府采取的98模式則是適當(dāng)?shù)?。但問題在于，各地方國有經(jīng)濟(jì)的并立和地方利益動機(jī)，在短期內(nèi)很難發(fā)揮符合整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的協(xié)調(diào)作用，因而會極大地弱化國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。基于上述分析，我們認(rèn)為，目前中央政府所采取的這種模式，應(yīng)該只是在政府機(jī)構(gòu)改革和向符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制過渡的過程中，基于避免久持不下的部門利益沖突和撤并部門相互攀比的權(quán)宜之舉。而且，從1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前國家國有資產(chǎn)管理局的情況來看，其已有的運(yùn)作機(jī)制和所處環(huán)境，也很難將其直接改造成能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制中的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體。因此，撤銷原有的機(jī)構(gòu)，重新塑造國有資產(chǎn)監(jiān)管主體也是必要的。只是不應(yīng)將98模式固定化，更不應(yīng)在地方政府的機(jī)構(gòu)改革中全面推行。（二）改進(jìn)和完善深滬模式第一，目前深滬模式中的國有資產(chǎn)管理委員會，仍是一種帶有過渡性質(zhì)的形式。從它的組成人員來看，一方面遷就了現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)中多部門行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的狀況；另一方面，在當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革中，并沒有明確的定位。第二，在深滬模式中，適當(dāng)?shù)膰匈Y產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體與科學(xué)的委托代理監(jiān)督機(jī)制，是具有關(guān)鍵意義的環(huán)節(jié)。但在目前的實(shí)踐中，一方面對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體的看法存在較大的分歧；另一方面，對于各級政府部門對國有資產(chǎn)的監(jiān)管必須從管理企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾懋a(chǎn)權(quán)的問題，大家遠(yuǎn)未達(dá)成共識。第三，在目前的深滬模式中，由于大部分國有資產(chǎn)出資的企業(yè)，并未真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行改制，國有資產(chǎn)的出資人制度、產(chǎn)權(quán)代表制度和法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全，也不規(guī)范，使得國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體與其出資企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，責(zé)任和利益的界定都尚不清晰，甚至在一定程度上沿用著行政管理的手段，延續(xù)著行政上下級之間的關(guān)系。這種狀況，對于深滬模式的健康發(fā)展是極為不利的。第四，深滬模式在實(shí)踐中，從省級地方政府和若干原計劃單列市，延伸到了區(qū)縣級的地方政府，而且是國有資產(chǎn)的監(jiān)管與運(yùn)營合一，是否有這個必要，尚需進(jìn)一步研究。（三）有關(guān)的政策建議基于上述的實(shí)踐經(jīng)驗總結(jié)和理論模式分析，結(jié)合我國現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，就有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制的問題，提出一些具體的政策建議：第一，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十五屆四中全會作出的中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定的有關(guān)內(nèi)容和今年以來江澤民同志關(guān)于深化國有企業(yè)改革的講話精神，盡快將管理國有經(jīng)濟(jì)和國有資產(chǎn)的觀念和方式，從管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韲挟a(chǎn)權(quán)，并將其貫徹到目前的政府機(jī)構(gòu)改革和政企脫鉤的指導(dǎo)思想中，并據(jù)此調(diào)整國務(wù)院和省級地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能界定方案。第二，在國務(wù)院和各省級地方政府，組建常設(shè)的國有資產(chǎn)管理委員會，作為政府專門管理經(jīng)營性國有資產(chǎn)的部門，它與各級政府的財政部門平級。該委員會在政府內(nèi)部，直接對總理或省長負(fù)責(zé)；作為政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算管理部門，它代表政府向同級人大常委會提交年度工作報告，并接受同級人大常委會的監(jiān)督和質(zhì)詢，其運(yùn)作程序與財政部門相同。第三，各級國有資產(chǎn)管理委員會主要由四部分職能機(jī)構(gòu)組成：國有資產(chǎn)政策法規(guī)制定機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算編制管理機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況考核監(jiān)督機(jī)構(gòu)、國有產(chǎn)權(quán)代表選擇和任免機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)將目前已劃歸財政部、經(jīng)貿(mào)委、人事部、稽查特派員公署的有關(guān)職能和機(jī)構(gòu)，按照產(chǎn)權(quán)管理的要求進(jìn)行重新整合，并納入各級國有資產(chǎn)管理委員會。第四，按照目前國有資產(chǎn)的實(shí)際管轄狀況，界定國務(wù)院國有資產(chǎn)管理