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XX的行政裁判制度 美國的行政裁判制度 一、行政裁判的概念在美國，行政相對方向法院起訴請求司法審查，應(yīng)窮盡行政救濟(jì)，如果這種救濟(jì)按照法律規(guī)定，屬于必須采取行政裁決方式，則行政裁判成為行政訴訟的前置程序。 美國的行政裁判（Administrative Adjudication），是指美國行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政程序法規(guī)定的審判式聽證程序?qū)μ囟幾h或特定事項(xiàng)作出裁決的活動(dòng)。 作為行政訴訟前置程序的行政裁判僅指行政機(jī)關(guān)采用聯(lián)邦行政程序法第554條至第557條規(guī)定的程序裁決特定爭議、特定事項(xiàng)的活動(dòng)。 即美國聯(lián)邦行政程序法中的“正式裁決”（Formal Adjudication），亦稱“審判式聽證”（Trialtype hearings）、“完全聽證”（Full hearings）。 審判式聽證程序作出的行政決定只是少數(shù)，但涉及直接和嚴(yán)重影響相對方權(quán)益，如某些行政處罰、驅(qū)逐出境或禁止入境、拒絕頒發(fā)許可證或吊銷巳頒發(fā)的許可證等，故法律規(guī)定嚴(yán)格的正式裁決程序。 二、行政裁判的主要特征1行政裁判主體是相應(yīng)行政機(jī)關(guān)行政裁判權(quán)完全由相應(yīng)主管行政機(jī)關(guān)行使。 法律授權(quán)一定行政機(jī)關(guān)管理某項(xiàng)行政事務(wù)，該機(jī)構(gòu)通常同時(shí)具有制定政策、規(guī)章和對爭議作出裁決的權(quán)力。 2行政裁判客體是涉及相對方權(quán)益的爭議在為利害關(guān)系人提供陳述意見、提出證據(jù)和進(jìn)行辯論的機(jī)會(huì)后，才能正式作出裁決。 3申請人是其權(quán)益受影響的行政相對方申請人可以是直接對象，也可以是行政決定的間接對象。 4裁判程序是審判式聽證程序兩造對抗、言詞辯論、公開審理、依審訊記錄案卷作出裁決，反對單方面接觸和偏見等。 此程序比普通司法簡便，證據(jù)要求較為寬泛。 5行政裁判要接受司法審查當(dāng)事人不服裁決，一般可向法院起訴，請求法院進(jìn)行司法審查。 三、行政裁判機(jī)構(gòu)一般而言，行政機(jī)關(guān)主管某類行政事務(wù)，即享有某一行政領(lǐng)域的行政裁判權(quán)。 行政機(jī)關(guān)的行政裁判權(quán)屬于行政首長或合議制機(jī)構(gòu)的委員會(huì)，但是行政首長和委員會(huì)的委員們通常很忙，一般不能親自主持行政裁判，委托其所屬工作人員來主持裁判。 在聯(lián)邦行政程序法制定以前，行政首長通常是臨時(shí)和任意指定行政機(jī)關(guān)工作人員主持裁制。 后來，主持人員相對固定，由行政首長委任，稱“審查官”（Examiner）。 一個(gè)案件通常由三個(gè)審查官組成的審理庭進(jìn)行審理，或者由一個(gè)審查官獨(dú)任審理。 審查官完全隸屬于行政首長，他們可為行政首長隨意任命和撤免。 因此其裁決案件完全聽命于行政首長。 1946年制定聯(lián)邦行政程序法，規(guī)定各行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政裁判的需要委任“聽證官”（Hearing examiners）。 聽證官輪流審案，不得履行與行政裁判不相干的職責(zé)，非有正當(dāng)理由并經(jīng)文官委員會(huì)審訊決定，聽證官不得被免職。 文官委員會(huì)又解釋為，聯(lián)邦行政程序法的保障不僅適用于聽證官的免職，還適用于對聽證官的降級、停職或聽證官不自愿的其他地位變更。 這樣，聽證官主持行政裁判即可以不完全受行政首長意志影響。 到1972年，文官委員會(huì)又頒布一項(xiàng)規(guī)章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”（Administrative lawjudges），使之具有更大的獨(dú)立地位。 1978年，美國國會(huì)修改聯(lián)邦行政程序法，正式在法律上確立了行政法官的地位。 規(guī)定行政法官的職責(zé)是審理案件，非有文官功績制保護(hù)委員會(huì)的正當(dāng)理由和經(jīng)其審訊決定，行政法官不得被免職、停職、降級、降薪或臨時(shí)解雇；行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政首長不得任意變更。 根據(jù)行政裁判的實(shí)踐和聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，行政裁判除了由行政法官主持以外，行政首長和合議制委員會(huì)的委員均可親自主持。 只是他們因?yàn)槊?，親自主持裁判的情況極少。 他們有時(shí)也可能指定行政機(jī)關(guān)中不是行政法官的其他人員主持裁判。 但在設(shè)有行政法官的行政機(jī)關(guān)，一般都由行政法官主持行政裁判。 行政裁判職能與法院審判職能的區(qū)別 （1）行政機(jī)關(guān)是以機(jī)構(gòu)的名義裁決案件，法院是以法官的名義裁決案件。 （2）行政法官或其他行政官員主持裁判只能作出初步裁決或建議性裁決，而法院的法官則獨(dú)立審判，獨(dú)立作出裁決。 （3）在行政裁判中通常同時(shí)行使控告職能和裁決職能，而法院只行使裁判職能。 四、行政裁判的當(dāng)事人及其他參加人行政裁判的當(dāng)事人，是指有權(quán)以自己的名義參加行政機(jī)關(guān)舉行的審判式聽證的人。 取得當(dāng)事人資格的條件是其權(quán)益受到行政行為的影響。 早先對“權(quán)益受到影響”作很嚴(yán)格的解釋，只限于直接影響。 到二十世紀(jì)六十年代后，法院和行政機(jī)關(guān)開始對“權(quán)益受影響”作廣泛的解釋。 行政行為不僅會(huì)影響直接對象的利益，而且往往會(huì)影響很多其他人的利益。 例如，聯(lián)邦通訊委員會(huì)頒發(fā)或拒絕頒發(fā)廣播電視許可證的行為，不僅會(huì)直接影響許可證申請人的利益，而且可能間接影響其他廣播電臺(tái)經(jīng)營人、廣播電視的觀眾、聽眾和廣告人、記者、電視節(jié)目制作人以及廣播電視領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)團(tuán)體的利益。 這些利益間接受到行政行為影響的人，有權(quán)作為“利益關(guān)系人”參加行政裁判程序。 在裁判過程中，他們有權(quán)陳述意見、提供證據(jù)、要求解釋、參加辯論、進(jìn)行對質(zhì)，甚至有權(quán)對行政機(jī)關(guān)工作人員或行政法官作出的初步裁決提出上訴。 在行政裁判中，當(dāng)事人與其他參加人有著許多相同的程序上的權(quán)利。 但二者也有區(qū)別 （1）當(dāng)事人有權(quán)得到下列通知裁判的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)；裁判的法律根據(jù)和管轄權(quán)；裁判所涉及的事實(shí)問題和法律問題。 而其他參加人不一定能在裁判前得到行政機(jī)關(guān)這些通知。 （2）當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)未舉行正式裁判時(shí)有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)舉行或請求法院責(zé)成行政機(jī)關(guān)舉行，其他參加人通常只是在行政機(jī)關(guān)已舉行裁判時(shí)請求參加裁判。 （3）當(dāng)事人具有司法審查的原告資格，而其他參加人的司法審查的原告資格受到限制。 五、行政裁判的范圍美國行政裁判的范圍在總體上是由美國憲法修正案第5條和第14條確定的。 這兩條憲法修正案規(guī)定，未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。 所謂“正當(dāng)法律程序”，根據(jù)傳統(tǒng)的解釋，最重要的內(nèi)容就是通知、辯護(hù)、對質(zhì)。 而“剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)”的行為則廣泛地理解為一切“影響人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的行為。 但行政機(jī)關(guān)影響人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為是極為廣泛的，不可能全部進(jìn)行審理。 一般在以下情形下排除行政裁判1聯(lián)邦行政程序法第554條規(guī)定的情況包括 （1）隨后必須由法院重新進(jìn)行法律審和事實(shí)審的事項(xiàng)。 （2）職員的錄用和任期，但根據(jù)聯(lián)邦行政程序法任命的行政法官除外。 （3）僅根據(jù)檢查、測驗(yàn)或選舉便能做出裁決的事項(xiàng)。 （4）執(zhí)行軍事或外交職能的行為。 （5）行政機(jī)關(guān)作為法院代理人的案件。 （6）工人代表資格證明。 2立法性事實(shí)是指與法律論證或立法程序相關(guān)的事實(shí)，這種立法程序可以是法院或法官制定法律原則或規(guī)定的程序，也可以是立法機(jī)關(guān)的立法程序。 立法性事實(shí)不與特定當(dāng)事人相關(guān)，它們是具有普遍性的事實(shí)，是可以推而廣之的事實(shí)。 行政規(guī)章如果是針對特定相對方的或其結(jié)果使特定相對方受影響，那么制定這種規(guī)章的行為屬于司法性事實(shí)而非立法性事實(shí)，仍然屬于行政裁判的范圍。 3數(shù)字計(jì)算性事實(shí)和純行政程序問題前者如稅額根據(jù)法定稅率的計(jì)算，福利或救濟(jì)款額根據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算以及運(yùn)費(fèi)利息的計(jì)算等。 后者如安全質(zhì)量性能等的技術(shù)鑒定，業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的考核，社團(tuán)代表的確定等。 4緊急行為和可事后裁判的行為緊急行為，是指行政機(jī)關(guān)為了消除某種對于公眾或個(gè)人的緊急危害，及時(shí)保護(hù)公眾或個(gè)人的生命健康或財(cái)產(chǎn)，不舉行裁判即立即采取行動(dòng)。 可事后裁判的行為，是指行政機(jī)關(guān)因其行為在事后舉行裁判并不會(huì)給當(dāng)事人造成不可彌補(bǔ)的損害，或者其行為只有進(jìn)入實(shí)施時(shí)才能確定其對相對方權(quán)益的影響，或者其行為可以在以后的司法審查中一并審理而無需先舉行行政裁判，從而行政機(jī)關(guān)不經(jīng)先行裁判而作出決定和實(shí)施決定。 5政策行為行政機(jī)關(guān)的政策行為被認(rèn)為是排除適用審判式聽證程序的。 但事實(shí)爭議與政策爭議在實(shí)踐中有時(shí)界線不那么明確，難以區(qū)分。 對此需要法院解釋。 6當(dāng)事人放棄在實(shí)踐中，大多數(shù)人在大多數(shù)時(shí)候會(huì)放棄要求聽證的權(quán)利，因?yàn)椴门谐绦蛸M(fèi)時(shí)、費(fèi)錢、費(fèi)力。 他們?nèi)绻軌蛲ㄟ^簡便的程序同樣解決問題，同樣地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益，自然不會(huì)去舍易求煩。 六、行政機(jī)關(guān)采用證據(jù)一般規(guī)則1行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制相對方提供證明自己有罪的證據(jù)。 這一證據(jù)特免規(guī)則不僅適用于法院，也適用于行政機(jī)關(guān)。 2行政機(jī)關(guān)不得采用通過非法手段取得的證據(jù)。 不論非法搜查到的東西是用于定刑事罪還是用于人定在行政違法，非法手段獲取的證據(jù)都不可用。 3行政機(jī)關(guān)制作裁決不得考慮聽證記錄以外的任何材料。 只有把行政機(jī)關(guān)限制在審訊的案卷中，才能使私人當(dāng)事人確信，他不僅有陳述自己意見的正式機(jī)會(huì)，更重要的是他有機(jī)會(huì)對質(zhì)和批駁一切不利于他的事實(shí)。 4不經(jīng)審判式聽證而加以認(rèn)定證據(jù)。 對于某種常人皆知的明顯的事實(shí)或某種特定專業(yè)知識(shí)，或者用百科全書等資料易于證明的事實(shí)，或用行政機(jī)關(guān)檔案中擁有的報(bào)告和記錄易于證明的事實(shí)，行政法官或其他行政官員可以不經(jīng)審判式聽證而加以認(rèn)定。 但案卷如沒有記載認(rèn)定這種事實(shí)的證據(jù)，當(dāng)事人即有權(quán)及時(shí)提出舉行對質(zhì)的要求。 七、行政裁判的程序1通知和答辯行政機(jī)關(guān)要在裁判前的一定期間內(nèi)給予當(dāng)事人通知。 通知內(nèi)容包括裁判時(shí)間、地點(diǎn)、裁判性質(zhì)，裁判所涉及的法律問題和事實(shí)問題，裁判的法律根據(jù)和管轄權(quán)等。 通知通常要直接送達(dá)到當(dāng)事人之手，在某些情況下，也可以通過郵寄送達(dá)。 2調(diào)解和協(xié)商行政機(jī)關(guān)在舉行正式裁判前，要為當(dāng)事人提供了解和研究案情的機(jī)會(huì)，使他們能提出和討論各種有關(guān)事實(shí)、論據(jù)和有關(guān)的解決辦法。 經(jīng)當(dāng)事人同意，行政機(jī)關(guān)要為當(dāng)事人舉行調(diào)解，使之通過協(xié)商方法解決爭端。 如果協(xié)商達(dá)不成協(xié)議，然后才舉行審判式聽證。 3審判式聽證行政機(jī)關(guān)對不能協(xié)商解決的爭端，應(yīng)在原通知確定的時(shí)間和地點(diǎn)舉行公開審判式聽證。 審判式聽證除了個(gè)別涉及法律規(guī)定的保密事項(xiàng)外，一律公開舉行。 4當(dāng)事人權(quán)利 （1）聘請律師或其他人充當(dāng)代表、顧問或陪同出庭。 （2）向行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)、情報(bào)和從行政機(jī)關(guān)那里了解案情，依法在交付法定費(fèi)用后取得有關(guān)證據(jù)情報(bào)的復(fù)印件或副本。 （3）就行政裁判中的問題及有關(guān)申請、爭議，向行政機(jī)關(guān)陳述理由，提出糾正或處理意見。 （4）與對方當(dāng)事人辯論、對質(zhì)，反駁對方提出的證據(jù)和理由。 （5）與對方當(dāng)事人協(xié)商，達(dá)成解決爭端的協(xié)議。 （6）在行政機(jī)關(guān)作出初步裁決、建議性裁決、臨時(shí)性裁決或終局裁決之前，可向行政機(jī)關(guān)提出自擬的裁決，并附結(jié)論和理由，供行政機(jī)關(guān)考慮。 在行政機(jī)關(guān)作出初步裁決、建議性裁決、臨時(shí)性裁決之后，可向行政機(jī)關(guān)提出對裁決的異議，并要求復(fù)議。 在行政機(jī)關(guān)作出終局裁決之后，可依法向法院請求司法審查。 5行政機(jī)關(guān)及主持人員權(quán)力、權(quán)利 （1）依法作出舉行裁判的決定，并通知當(dāng)事人參加。 （2）要求當(dāng)事人答辯和提交證據(jù)、報(bào)告、資料和其他有關(guān)情報(bào)。 （3）依法進(jìn)行調(diào)查、檢查，主動(dòng)收集證據(jù)和有關(guān)情報(bào)。 （4）在當(dāng)事人、證人拒絕提交證據(jù)、情報(bào)或拒絕出庭的情況下，可依法簽發(fā)傳票，強(qiáng)制其提交或出庭。 如就證據(jù)、情報(bào)和當(dāng)事人、證人發(fā)生爭議，可請求法院裁定確認(rèn)。 （5）主持聽證和就當(dāng)事人之間的爭議作出裁決。 6行政機(jī)關(guān)及其裁判主持人的義務(wù)和責(zé)任 （1）及時(shí)給當(dāng)事人送達(dá)裁判通知，為其提供了解案情的機(jī)會(huì)；如拒絕當(dāng)事人請求，應(yīng)迅速通知并簡要說明理由。 （2）不得單獨(dú)向一方當(dāng)事人就有爭議的事實(shí)征詢意見。 （3）裁判主持人不得接受行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)調(diào)查和提起控告的官員或者代表的指示，不得受其監(jiān)督和對其負(fù)責(zé)；負(fù)責(zé)調(diào)查和提起控告的官員或其代表不得參與案件的裁決，或?qū)Σ脹Q提出建議性意見或主持復(fù)議。 （4）行政機(jī)關(guān)的任何成員、行政法官、或其他可能參與行政裁判的官員，不得就案件向行政機(jī)關(guān)以外的任何與案件有利害關(guān)系的人，單獨(dú)表示意思或促成這種意思的表示。 （5）不得在法律賦予的管轄權(quán)限以外對相對方實(shí)施任何制裁。 （6）依法及時(shí)作出裁決。 7作出裁決裁決分初步裁決、建議性裁決和臨時(shí)性裁決。 對于行政機(jī)關(guān)為制定規(guī)章和決定頒發(fā)原始許可證而舉行的聽證，聽證舉持人在聽證結(jié)束后作出臨時(shí)性裁決；對于涉及行政政策問題的案件，主持人在聽證后作出建議性裁決；對于除上述情況外的其他爭議和案件，主持人在聽證后均作出初步裁決。 主持人作出裁