余凌云教授-行政法講座.doc_第1頁(yè)
余凌云教授-行政法講座.doc_第2頁(yè)
余凌云教授-行政法講座.doc_第3頁(yè)
余凌云教授-行政法講座.doc_第4頁(yè)
余凌云教授-行政法講座.doc_第5頁(yè)
已閱讀5頁(yè),還剩2頁(yè)未讀 繼續(xù)免費(fèi)閱讀

下載本文檔

版權(quán)說(shuō)明:本文檔由用戶提供并上傳,收益歸屬內(nèi)容提供方,若內(nèi)容存在侵權(quán),請(qǐng)進(jìn)行舉報(bào)或認(rèn)領(lǐng)

文檔簡(jiǎn)介

余凌云教授謝謝主持人,首先非常感謝北京市法學(xué)會(huì)個(gè)給我們這么大的榮譽(yù),邀請(qǐng)我們來(lái)做這次的首場(chǎng)報(bào)告會(huì),也非常感謝北京市法學(xué)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)及盧主任和各位領(lǐng)導(dǎo)。我想給大家談的章節(jié),當(dāng)時(shí)我想報(bào)的章節(jié)是法律如何游走于僵化之間,是我對(duì)京華市公安局在我們國(guó)家第一次推出這個(gè)實(shí)踐。我這幾年的時(shí)間是在自由裁量這個(gè)領(lǐng)域里,我也在推動(dòng)這個(gè)工作,我就把我這方面的研究給大家來(lái)做一個(gè)報(bào)告,我的PPT上寫(xiě)的是裁量基準(zhǔn),司法指南和軟法,這是在十月三十號(hào)在我們清華大學(xué)法學(xué)院準(zhǔn)備召開(kāi)一次非常重要的會(huì)議,總結(jié)我們公法中心跟四川省交警總隊(duì)執(zhí)法指南這個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),我們給交警總隊(duì)搞了一個(gè)路面執(zhí)法指南,在實(shí)施過(guò)程中感覺(jué)效果非常好,媒體和公眾反應(yīng)非常好,我們就總結(jié)這個(gè)經(jīng)驗(yàn),準(zhǔn)備開(kāi)這個(gè)會(huì)議,首先把我這幾年研究的一些核心性的觀點(diǎn)我先亮出來(lái),然后我展開(kāi)論證。我的第一個(gè)可行性觀點(diǎn),在我看來(lái)我們國(guó)家未來(lái)法制建設(shè)中應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)以裁量基準(zhǔn)為核心的行政歸責(zé)建設(shè),這是第一個(gè)可行性觀點(diǎn),溫總理在八月二十七號(hào)做了一個(gè)重要的立法行政講話之后,我們又到國(guó)務(wù)院法制辦去討論了他們正在起草之中的一個(gè)重要文件,叫關(guān)于加快法治政府建設(shè)的意見(jiàn),那么在這個(gè)文件論證的時(shí)候,我也提出來(lái)這個(gè)觀點(diǎn)。這個(gè)文件表書(shū)市推進(jìn)裁量基準(zhǔn)的建設(shè),我認(rèn)為這個(gè)太窄了,我們認(rèn)為我們國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始從裁量基準(zhǔn)過(guò)渡到執(zhí)法手冊(cè),從更加宏觀的綜合的角度對(duì)行政權(quán)力特別是行政自由裁量這樣的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和控制,成為法制建設(shè)非常重要而又非常具有實(shí)效的一個(gè)抓手。我們跟四川省交警總隊(duì)合作的這個(gè)項(xiàng)目也非常充分的證明了這一點(diǎn),也就是第一個(gè)我的觀點(diǎn)第二個(gè)觀點(diǎn)就是用裁量基準(zhǔn)執(zhí)法手冊(cè)這種方式去控制裁量權(quán),只能把認(rèn)為裁量基準(zhǔn)執(zhí)法手冊(cè)規(guī)定的這些內(nèi)容應(yīng)用到常態(tài)性的解決方式,在實(shí)踐應(yīng)用中不能僵化,因?yàn)槲覀冇^察到我們各級(jí)政府在推行裁量基準(zhǔn)這個(gè)問(wèn)題上有一些認(rèn)識(shí)不到位不正確,比如有的領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為我們搞的這個(gè)建設(shè)就是把所有的行政權(quán)力怎么來(lái)量化定格,基層的就不要有什么裁量,直接按照這個(gè)裁量基準(zhǔn)去做就行了,他們認(rèn)為這樣就是執(zhí)法規(guī)范了,統(tǒng)一了,老百姓就滿意了。這個(gè)觀念實(shí)際上是不正確的,為什么不正確,因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)里,之所以要個(gè)給行政機(jī)關(guān)比較大的裁量權(quán),是因?yàn)樯鐣?huì)生活異常復(fù)雜,各種情況不一樣,那么只有通過(guò)賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán),讓行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中結(jié)合實(shí)際情況來(lái)考慮各種因素才能給出較為正確的處理方案,這樣才能實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。你說(shuō)裁量核心,你現(xiàn)在通過(guò)裁量基準(zhǔn)的方式你又把它定格,都用一個(gè)固定的尺度來(lái)處理,這將會(huì)是社會(huì)生活中的問(wèn)題,就跟這個(gè)精神相背而馳了。這個(gè)說(shuō)起來(lái)可能比較抽象,我舉一個(gè)例子來(lái)講一下。比如說(shuō)現(xiàn)在的交通問(wèn)題上的裁量基準(zhǔn),闖紅燈發(fā)三分,罰兩百塊錢(qián),都是這樣子。但是你們要知道在現(xiàn)實(shí)生活中闖紅燈的實(shí)際情況是非常復(fù)雜的,一般情況下你闖紅燈我罰你兩百塊錢(qián)沒(méi)有問(wèn)題,但是有的時(shí)候這么做就不公平了,有一次我在打出租車(chē)的時(shí)候,我遇到一個(gè)司機(jī),這個(gè)司機(jī)就給我講他曾經(jīng)到海淀交警支隊(duì)去申請(qǐng)行政復(fù)議,理由是他跟在一個(gè)大貨車(chē)后面,當(dāng)時(shí)在靠近路口的時(shí)候還是綠燈,當(dāng)他慢慢跟在大貨車(chē)后面過(guò)去,大貨車(chē)過(guò)去的時(shí)候還是綠燈,但到他慢慢跟過(guò)去的時(shí)候就變紅燈了,當(dāng)時(shí)他就到海淀交警支隊(duì)提出行政復(fù)議,他提出的一個(gè)理由是,北京市的交通信號(hào)燈設(shè)置的不合理,有開(kāi)車(chē)經(jīng)驗(yàn)的人都知道我們的這個(gè)交通信號(hào)燈紅黃藍(lán)之間沒(méi)有數(shù)字提示,有的地方交通信號(hào)燈有數(shù)字提示,有數(shù)字提示的話,司機(jī)在通過(guò)的時(shí)候就會(huì)看到,因?yàn)槲覀兏诖筘涇?chē)后面離燈一定距離的時(shí)候是能夠看到的,但是隔得越近越到路口的時(shí)候我們就看不見(jiàn)了,甚至到路口的時(shí)候你是看不到信號(hào)燈的,因?yàn)楸本┚褪且粋€(gè)蹦燈,有的外地是帶數(shù)字提示的,我看到這個(gè)數(shù)字我就可以大約知道什么時(shí)候能過(guò)去。可是如果是蹦燈的話我們是無(wú)法估計(jì)的,這時(shí)候被罰,司機(jī)肯定不干,因?yàn)楸涣P的后果是比較嚴(yán)重的,因?yàn)楸本┦械囊?guī)定是,如果出租車(chē)司機(jī)違章了,出租車(chē)公司會(huì)要求他停兩天來(lái)學(xué)習(xí),所以他就要求行政復(fù)議。后來(lái)我就問(wèn)他這個(gè)海淀交警支隊(duì)是怎么處理的,他說(shuō)已經(jīng)給撤了,我說(shuō)很好非常好,這就說(shuō)明了我們理解了什么叫裁量。這次我們跟四川省交警總隊(duì)搞的這個(gè)執(zhí)法手冊(cè)里面,我們專門(mén)說(shuō)明了一點(diǎn),是說(shuō)本指南中說(shuō)明的裁量基準(zhǔn),是指常態(tài)下的標(biāo)準(zhǔn),在一般情況下要求交警按照一般標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行,但不代表在裁量基準(zhǔn)下剝奪或者免除了交警在個(gè)案中的裁量義務(wù),交警在裁量的時(shí)候,如果出現(xiàn)特殊的情況,可以離開(kāi)裁量基準(zhǔn),但是要說(shuō)明。這種說(shuō)明就是我們執(zhí)法監(jiān)督和裁量考核標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象,你理由充分,裁量合理,那么就過(guò)關(guān)了。所以我們做的這個(gè)規(guī)定就比較切合實(shí)際。所以我的這兩個(gè)基本的觀點(diǎn)就先提出來(lái)給大家。下面我就給大家論證一下為什么我提出這些觀點(diǎn)并且在實(shí)踐中努力去推動(dòng)它。我是對(duì)我們國(guó)家改革開(kāi)放以來(lái)推行法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)驚醒梳理和研究之后,我發(fā)現(xiàn)每一條路都存在著規(guī)則的缺失,怎么解決這個(gè)問(wèn)題,因?yàn)橐?guī)則之路是比較一干二凈的,那么我們可以觀察中國(guó)改革開(kāi)放一來(lái),法制主要是三條經(jīng)路,第一就是行政高官,就是在八九年開(kāi)始越來(lái)越發(fā)揮效益,我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)研究,我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì),我把89年作為一個(gè)分界嶺,前后各推五到六年,中國(guó)的一個(gè)學(xué)術(shù)研究的統(tǒng)計(jì),然后繪制成一個(gè)圖表,發(fā)現(xiàn)89年之后行政法的研究成幾何級(jí)數(shù)直線上升,也就是說(shuō)行政訴訟法出來(lái)之后極大地推動(dòng)了行政法學(xué)的研究。我又做了一個(gè)統(tǒng)計(jì),89年之后行政法上的重要的立法,平均兩年不到出一部,我們這個(gè)重要的立法是全局性的立法,不是某個(gè)行政部門(mén)所認(rèn)為的重要的法律。比方說(shuō)公安會(huì)覺(jué)得公安治安處罰法就比較重要,但是在從事行政法的人眼里,這個(gè)不算重要,我們講的重要的法律是具有全局性的,比如說(shuō)是行政處罰法,行政許可法,以及今年有可能出的行政強(qiáng)制法,這是帶有全局性的。經(jīng)過(guò)我的梳理和統(tǒng)計(jì)之后,發(fā)現(xiàn)89年之后平均兩年不到出一部,這可以說(shuō)速度很快,為什么出現(xiàn)這種情況,道理非常簡(jiǎn)單,因?yàn)樾姓V訟法出來(lái)以后,老百姓可以告行政機(jī)關(guān)了。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)就要考慮到有沒(méi)有法律依據(jù),它就需要確切的法律來(lái)規(guī)定,指導(dǎo)在行使行政權(quán)力時(shí)如何去實(shí)施。為什么現(xiàn)在城管感覺(jué)到壓力很大,因?yàn)槌枪苋鄙僖粋€(gè)基準(zhǔn)法,所以他壓力很大。我同時(shí)還做了一個(gè)研究,就是通過(guò)行政訴訟的個(gè)案有沒(méi)有產(chǎn)生一些制度性效益,我發(fā)現(xiàn)這樣的案子非常非常多。 大家可能知道在北京發(fā)生的一個(gè)案子叫杜寶亮被處罰15次, 杜寶亮在北京正武廟菜場(chǎng)賣(mài)菜,他為了賣(mài)菜買(mǎi)了一輛貨車(chē),每天天蒙蒙亮就到新開(kāi)高速公路的新發(fā)地菜場(chǎng)批發(fā)菜。到了正武廟菜場(chǎng)的路口就掉頭進(jìn)菜場(chǎng),但是這個(gè)路口不允許掉頭,有一個(gè)禁止掉頭的標(biāo)志在小樹(shù)的后頭看不太清楚,而且有攝像頭。杜寶亮每天在這里掉頭都被攝下來(lái)了,他自己并不知道。后來(lái)別人提醒他說(shuō):老杜,你這個(gè)車(chē)子冒黑煙,你小心交警罰你。他害怕了就趕緊去檢測(cè),檢測(cè)以后沒(méi)有問(wèn)題。一想那么長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)看違章記錄,到觸摸屏上叫邊上的保安他把這個(gè)違章記錄掉出來(lái),一調(diào)出來(lái)滿屏幕都是他的違章記錄,有105次,然后他找到交警說(shuō)為什么不早告訴他,交警說(shuō)你現(xiàn)在怎么自己不查,電話可以查詢,上網(wǎng)可以查詢,你也可以到我們執(zhí)法這邊來(lái)查,你不來(lái)是你的問(wèn)題。杜寶亮還是比較老實(shí),就去交了一萬(wàn)多塊錢(qián)的罰款。這個(gè)事情很快就被媒體知道了,媒體監(jiān)督功能也是發(fā)揮的非常充分。當(dāng)時(shí)我的一個(gè)好朋友(北京青年報(bào)記者)很早知道這個(gè)案子,他打電話給我和姜明安老師讓我們?cè)u(píng)論此案,我就說(shuō)這個(gè)案子是有問(wèn)題的,并舉例來(lái)說(shuō)明。新西蘭對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員也有一個(gè)積分制的規(guī)定,即機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員如果違章積分達(dá)到12分時(shí),就必須去學(xué)習(xí),這與我們國(guó)內(nèi)是一樣的,但是新西蘭法律中規(guī)定,在積分到零界點(diǎn)的時(shí)候(如8分到10分之間),行政機(jī)關(guān)必須告知,如果不告知就不能對(duì)當(dāng)事人處以更加不利的法律后果。就杜寶良這個(gè)案件來(lái)講,監(jiān)控記錄一個(gè)月應(yīng)該清5次,如果發(fā)現(xiàn)一個(gè)人在同一個(gè)地方為同一違法行為,就應(yīng)該意識(shí)到他不知道,應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法一次或告知,但是行政單位沒(méi)有這樣做,這就違反了正當(dāng)程序的要求。該案的報(bào)道出來(lái)以后,一時(shí)間成了大家熱議的話題。后來(lái)有一位律師知道杜寶良的案件后,就跑到杜賣(mài)菜的地方去踩點(diǎn)拍照然后拿回進(jìn)行研究,他發(fā)現(xiàn)禁止掉頭的標(biāo)志有問(wèn)題并經(jīng)調(diào)查后證實(shí)該標(biāo)志是過(guò)期的,于是胸有成竹的找到杜寶良提出要為其免費(fèi)代理案件,案件最后的結(jié)果是北京交管局撤銷(xiāo)了處罰決定。我認(rèn)為此種做法是非常好的,同時(shí)也做了跟蹤調(diào)查,發(fā)現(xiàn)杜寶良案件出來(lái)之后很多地方,如江蘇省公安廳、吉林省公安廳等都明確向媒體表示將會(huì)履行告知義務(wù)。因此,第一就是通過(guò)行政訴訟來(lái)監(jiān)督,從這三個(gè)點(diǎn)我發(fā)現(xiàn)是很有效的,當(dāng)然我們不能夸大行政訴訟的作用也不能夸大我們法院在推進(jìn)政府法治時(shí)的作用,因?yàn)樗吘惯€有一些問(wèn)題存在。首先,在我們國(guó)家,法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力和行政權(quán)利行使規(guī)則的明晰程度是成正比的,換句話說(shuō)就是如果行政權(quán)力如何行使規(guī)定很明確的話,那么法官的監(jiān)督能力就非常強(qiáng),但如果規(guī)定比較抽象,法官的監(jiān)督能力就下降。這其中有一個(gè)較深的道理,行政訴訟的自有特征決定了法官的手不能伸的太長(zhǎng),他對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能監(jiān)督其是否依法行政,當(dāng)法律規(guī)定比較抽象時(shí),法官就不敢多說(shuō)話了,因?yàn)橐坏┒嗾f(shuō)話將會(huì)產(chǎn)生很?chē)?yán)重的后果。比如餐飲業(yè)許可證中有一條許可的條件叫遠(yuǎn)離污染區(qū),那么遠(yuǎn)離多少才合適呢?這是由行政機(jī)關(guān)去裁量的,如果個(gè)案中的原告認(rèn)為其餐飲酒店已經(jīng)遠(yuǎn)離污染源100米,而行政機(jī)關(guān)不頒發(fā)許可證是違法行為,并且法院支持了原告的請(qǐng)求,那么這會(huì)產(chǎn)生麻煩。這個(gè)麻煩在于一個(gè)行政訴訟案件判決的生效會(huì)產(chǎn)生制度性效應(yīng),這就意味著以后的餐飲酒店只要遠(yuǎn)離污染源100米,行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)頒發(fā)許可證。問(wèn)題在于,如果法院干預(yù)該行政行為,要求行政機(jī)關(guān)頒給許可證,而恰好在干預(yù)后發(fā)生食品污染,法官是否承擔(dān)責(zé)任?答案是否定的,仍然由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。這就是我們講的法院只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為的違法性做審查而不能對(duì)優(yōu)劣性做審查的問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵就在于要把規(guī)則變得更清晰,如何變得清晰就要靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范了。其次是正當(dāng)程序,我國(guó)從九六年開(kāi)始行政法制的重點(diǎn)抓向程序,這一年我們出臺(tái)了行政處罰法,是我國(guó)第一次把英美國(guó)家的正當(dāng)程序的可行性元素基本運(yùn)用進(jìn)來(lái),顛覆了國(guó)人對(duì)程序的認(rèn)識(shí)。因?yàn)榘ǖ聡?guó)、日本這樣的大陸法系國(guó)家在內(nèi)都是不重視程序的,這就造成由于程序的不正當(dāng)而侵犯老百姓權(quán)利的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,因此行政處罰法在這一點(diǎn)上起到了很好的示范作用。于是我們現(xiàn)在在立法的時(shí)候都非常重視程序并且有不少學(xué)者也開(kāi)始研究正當(dāng)程序。正當(dāng)程序雖好,但我不希望大家夸大正當(dāng)程序的作用。原因在于它在我國(guó)的實(shí)施缺少一些運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),會(huì)對(duì)老百姓造成一個(gè)口會(huì)而實(shí)不知的情形。我們需要加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的研究來(lái)使得正當(dāng)程序能夠更加完善。我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)叫做“聽(tīng)證理論的本土化實(shí)踐”研究,我將行政處罰法和行政許可法中規(guī)定的關(guān)于聽(tīng)證的所有要件做了一個(gè)羅列,然后將英文文獻(xiàn)中關(guān)于聽(tīng)證的所有要件也做了一個(gè)羅列,最后做一個(gè)比對(duì)。于是我發(fā)現(xiàn)沒(méi)有缺失,即使有缺失也是暫時(shí)的并且很快就得到了解決。我們基本上是原汁原味地將國(guó)外的相關(guān)法律移植過(guò)來(lái)了。但是我們現(xiàn)在的聽(tīng)證制度運(yùn)轉(zhuǎn)不好,包括具體執(zhí)法時(shí)也遇到了同樣的問(wèn)題。這次我們和四川交警搞的一個(gè)路面執(zhí)法執(zhí)行守則中就規(guī)定:“因?yàn)樾姓芾聿块T(mén)過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致的違法,從輕或不予處罰。”我們規(guī)定了在執(zhí)法中常見(jiàn)的三種現(xiàn)象,包括標(biāo)識(shí)、標(biāo)志、標(biāo)線沒(méi)有設(shè)立、不清晰或沒(méi)有及時(shí)維修更新而導(dǎo)致的違法不處罰,并且還規(guī)定單位或個(gè)人私自劃停車(chē)位,行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)制止、糾正,當(dāng)事人不知道停入停車(chē)位的不予處罰。另外還規(guī)定:“道路設(shè)計(jì)管理不合理而導(dǎo)致的違法不予處罰?!边@在解決我國(guó)的正當(dāng)程序問(wèn)題時(shí)起到了很好的作用。第三是以執(zhí)法責(zé)任制為核心的內(nèi)部法制監(jiān)督,因?yàn)槲覈?guó)是政府主導(dǎo)型的法治,在這種特征下,內(nèi)部的執(zhí)法責(zé)任制基礎(chǔ)上建立的錯(cuò)案追究、執(zhí)法考評(píng)、行政問(wèn)責(zé)對(duì)于政府有很大的影響。因?yàn)檎谛惺箼?quán)利的時(shí)候非常關(guān)注這個(gè)問(wèn)題,比如上級(jí)怎么考評(píng),如何考評(píng)我就如何去做。但要想執(zhí)法考評(píng)到位關(guān)鍵還是要讓行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員知道怎么去做。北京曾發(fā)生過(guò)這樣一個(gè)案件,當(dāng)事人被刀捅后家屬立刻報(bào)警,警察五分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)并及時(shí)撥打了120叫救護(hù)車(chē),但救護(hù)車(chē)不能及時(shí)趕到,傷者又血流不止,家屬則建議將傷者抬上警車(chē)開(kāi)往醫(yī)院,警察則堅(jiān)持等救護(hù)車(chē)來(lái)。鄭州還發(fā)生一個(gè)案子,警察到現(xiàn)場(chǎng)但也不會(huì)游泳,周?chē)信杂^的群眾,警察就說(shuō)誰(shuí)會(huì)游泳,我們有獎(jiǎng)人們就問(wèn)給多少錢(qián),警察說(shuō)給500元,周?chē)司驼f(shuō)錢(qián)太少,得給1000塊錢(qián)雙方就開(kāi)始討價(jià)還價(jià)諸如此類(lèi)的問(wèn)題,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在著很多行政機(jī)關(guān)在社會(huì)中與老百姓打交道,應(yīng)該明白社會(huì)救助主要包括哪些方面,從我們以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,這類(lèi)問(wèn)題處理時(shí)的要點(diǎn)是什么,總結(jié)出來(lái),制成手冊(cè)我們按照手冊(cè)行事,如果沒(méi)有這樣辦,“對(duì)不起,我處分你警察”,但是如果這樣照做了,效果不好,那就不是警察的問(wèn)題我們?cè)诳偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)這樣才能起到督促的作用,不然的話,我們現(xiàn)在這種情況,不告訴你怎么去處置,然后你就去了,去完了之后老百姓又反映,就要處分你,然后就變成現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)工作人員的多一事不如少一事的心態(tài),并通過(guò)請(qǐng)示和匯報(bào)轉(zhuǎn)移自己執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn),這樣必然會(huì)造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文牘主義盛行和行政效率的低下。這個(gè)問(wèn)題我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn),也在大聲疾呼社會(huì)改革,所以從這個(gè)線路來(lái)梳理的話,這種問(wèn)題還存在很多,中國(guó)法治的經(jīng)驗(yàn)也很多,那么我們說(shuō)什么是綱,當(dāng)這個(gè)問(wèn)題解決的時(shí)候,老百姓才會(huì)受益,行政執(zhí)法才能提高到一個(gè)新的水平,這是我的觀點(diǎn)。那么再講理論化一點(diǎn)時(shí),我們說(shuō)這種規(guī)則的缺失,這種現(xiàn)象在西方也是存在的。美國(guó)有一個(gè)著名的法學(xué)專家xx把這種現(xiàn)象歸結(jié)為“傳送帶理論的破產(chǎn)”。傳統(tǒng)的法學(xué)理論認(rèn)為議會(huì)是制造規(guī)則,行政機(jī)關(guān)是不折不扣將這種規(guī)則應(yīng)用到社會(huì)生活中去,法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是不是把議會(huì)的規(guī)則不折不扣運(yùn)用到社會(huì)生活中去,這就是一個(gè)傳送帶,但是這個(gè)理論在二戰(zhàn)以后受到強(qiáng)烈的批判,為什么,因?yàn)樗墙⒃趯?duì)議會(huì)的迷信的基礎(chǔ)上的,認(rèn)為議會(huì)是無(wú)所不能的,認(rèn)為議會(huì)能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和社會(huì)生活提供各種各樣事先的解決方案,就像是諸葛亮的錦囊妙計(jì)。特別是二戰(zhàn)以后出現(xiàn)了政府職能的極力擴(kuò)張和科技的發(fā)展,議會(huì)議員本身的代表構(gòu)成和程序根本做不到這一點(diǎn),只能把立法權(quán)大量批放這就是裁量,大量發(fā)給行政機(jī)關(guān),讓行政機(jī)關(guān)在微觀里制定行政規(guī)則,這樣就出現(xiàn)了法院監(jiān)督能力的下降。這個(gè)問(wèn)題該如何解決,從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,它有這么兩種模式,一種是專家知識(shí)模式,意思是行政機(jī)關(guān)作為專家應(yīng)從本身出發(fā),制定規(guī)則,通過(guò)行政執(zhí)法手冊(cè)和行政規(guī)則的方式來(lái)填補(bǔ)缺失的地方。 所以,美國(guó)有個(gè)著名的法學(xué)家,他當(dāng)時(shí)在上個(gè)世紀(jì)七十年代研究美國(guó)的行政裁量的時(shí)候,出了英語(yǔ)文獻(xiàn)中的第一本有關(guān)行政裁量的書(shū)。他當(dāng)時(shí)解決問(wèn)題的核心就是行政規(guī)則,就是通過(guò)專家知識(shí)模式解決專家知識(shí)模式存在的問(wèn)題,就是專家容易被俘獲,意思是專家在制定這個(gè)更細(xì)的規(guī)則時(shí),很容易被大企業(yè)和大集團(tuán)收買(mǎi)。 這就是英美國(guó)家比較流行的叫俘獲。這種現(xiàn)象存在著,比如我們與國(guó)務(wù)院法制辦一起合作,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體來(lái)征求立法意見(jiàn)的白皮書(shū),當(dāng)時(shí)xx給我們說(shuō)了這個(gè)計(jì)劃,你們知道,通過(guò)媒體征求,當(dāng)時(shí)提意見(jiàn)最多的就是勞動(dòng)合同法,其中聲音最大的就是那些外企大公司,他們具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力,可以請(qǐng)很多專家,讓專家出很多專家意見(jiàn),把屬于他們的利益詳細(xì)論證而廣大的,真正受到法律影響的比如農(nóng)民工和大量的弱勢(shì)群體,他們沒(méi)法形成聲音,沒(méi)有人代表,聲音弱這也是西方的經(jīng)驗(yàn),所以就提出了利益代表模式,強(qiáng)調(diào)公眾參與和聽(tīng)證當(dāng)然,在中國(guó)現(xiàn)階段談利益代表模式,這個(gè)可以談,但不是立竿見(jiàn)影的事情,因?yàn)楣妳⑴c實(shí)踐比較難,怎么去影響行政機(jī)關(guān)的決策?利益代表集團(tuán)怎么去組合?怎么去有效介入?這些都是問(wèn)題,因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)上缺乏這種機(jī)制,得去培養(yǎng),這個(gè)問(wèn)題都是比較長(zhǎng)期現(xiàn)在在推進(jìn)政府法治的背景下,政府很積極,在主動(dòng)推進(jìn),表現(xiàn)出一種進(jìn)取精神,這種情況下,我們可以用專家知識(shí)模式先解決問(wèn)題 ,然后培養(yǎng)利益代表模式,以后這就是未來(lái)的發(fā)展階段,現(xiàn)階段這樣會(huì)比較快捷,所以說(shuō)這個(gè)問(wèn)題非常好,值得我們關(guān)注。就像我們?cè)谒拇ń痪傟?duì)在做執(zhí)法手冊(cè)時(shí) ,他們的執(zhí)法觀念非常新,讓我們感覺(jué)到我們的理論研究在實(shí)踐轉(zhuǎn)換上沒(méi)有什么障礙。比如說(shuō)我們?cè)谛姓幜P法規(guī)定的聽(tīng)證范圍之外引進(jìn)了非正式聽(tīng)證或者是簡(jiǎn)易聽(tīng)證。我們?cè)诶碚撗芯可习l(fā)現(xiàn),西方的聽(tīng)證分為兩種,聽(tīng)審式聽(tīng)證也就是正式聽(tīng)證和簡(jiǎn)易聽(tīng)證。實(shí)際上 ,從美國(guó)日本英國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,大部分都是簡(jiǎn)易聽(tīng)證。當(dāng)我們行政處罰法和行政許可法引進(jìn)聽(tīng)證制度以及國(guó)家部委和各地方在構(gòu)筑這個(gè)聽(tīng)證程序時(shí) ,已經(jīng)把它作為聽(tīng)審式聽(tīng)證去打造的。聽(tīng)審式聽(tīng)證這個(gè)就比較麻煩,有心可以去看看相關(guān)規(guī)定,這個(gè)程序很復(fù)雜。就我們所了解到的行政機(jī)關(guān)辦案,都講究行政效率 ,且我們國(guó)家現(xiàn)實(shí)存在一些特殊的情況, 比如說(shuō)正式的聽(tīng)證 ,要求當(dāng)事人三天的時(shí)間思考 ,行政有十天的時(shí)間組織聽(tīng)證,從理論上講有13天的時(shí)間,但是我們現(xiàn)在在行政法檔案上,機(jī)關(guān)遇到的最大的問(wèn)題就是流動(dòng)人口,我們國(guó)家對(duì)人的管控機(jī)制不夠嚴(yán)密 ,易造成表面上要聽(tīng)證,實(shí)際人已經(jīng)跑了,聽(tīng)證就無(wú)法進(jìn)行,受害人就開(kāi)始上訪的現(xiàn)象。有次我去河北給她們公安講課的時(shí)候他們北戴河所長(zhǎng)說(shuō),我們把這里所有的小商小販全部召集起來(lái)開(kāi)會(huì),我告訴他們,你們不要和外地游客發(fā)生爭(zhēng)議,你們要是和人家發(fā)生爭(zhēng)議,你打了人家我能處理,別人打了你我管不了,為什么呢,別人打了你,要聽(tīng)證的話他跑了我去哪找他呢。所以就找成了基層隊(duì)行政處罰法和引進(jìn)來(lái)的行政聽(tīng)證法,那就想說(shuō)愛(ài)你不容易。聽(tīng)證是個(gè)好東西,想說(shuō)愛(ài)你不容易這個(gè)問(wèn)題怎么解決我們引進(jìn)來(lái)一個(gè)叫非正式聽(tīng)證就是簡(jiǎn)易聽(tīng)證,很多環(huán)節(jié)可以省略簡(jiǎn)易聽(tīng)證時(shí)間,我們馬上就可以確定聽(tīng)證的核心就是叫第三者來(lái)聽(tīng)這種情況下,我們規(guī)定行政基礎(chǔ)案件上訪案件要聽(tīng)重大疑難復(fù)雜案件要聽(tīng)等,很簡(jiǎn)單的環(huán)節(jié),走一遍當(dāng)事人也滿意而且行政機(jī)關(guān)也很覺(jué)得很好,對(duì)于行政聽(tīng)證我們引進(jìn)的叫復(fù)核委員會(huì),現(xiàn)在老百姓上訪的很多,不管能不能在法律范圍內(nèi)解決的都上訪,基層壓力很大怎么辦?你不上訪嗎,你不是委屈嗎,我們組成復(fù)核委員會(huì),他由交管局邀請(qǐng)法律專家律師人大代表,政協(xié)委員市民代表 ,通過(guò)簡(jiǎn)易程序聽(tīng)審,聽(tīng)你述說(shuō),最后給你個(gè)結(jié)論,這樣它的公信力就上升了。這種方式我們和北京交管局探討她們非常興奮,非常滿意,因?yàn)樗梢越鉀Q問(wèn)題,我們當(dāng)時(shí)說(shuō)手冊(cè)要公開(kāi),現(xiàn)在我們很多地方制定手冊(cè)都不公開(kāi),不公開(kāi)的原因在于里面許多內(nèi)容是對(duì)行政機(jī)關(guān)的自我約束一些比較高的要求公開(kāi)以后,老百姓拿著這個(gè)要求行政機(jī)關(guān),玩意行政機(jī)關(guān)做不到怎么辦?按照信息公開(kāi)條例,這個(gè)涉及到老百姓切身利益的應(yīng)該公開(kāi) ,四川交管局態(tài)度特別好,我們公開(kāi),且公開(kāi)以后效果特別好,他們稱這個(gè)手冊(cè)為寶典,若有隨便執(zhí)法的我就可以拿它和你辯論 ,一下子將行政執(zhí)法提高到一個(gè)很高的層次,另一方面老百姓立刻受益,所以這個(gè)是非常好的雖然未來(lái)的法制工作很多,但是什么是綱,什么立竿見(jiàn)影是顯而易見(jiàn)。這是我的觀點(diǎn)。那么我們把這里面理論的東西稍微介紹一下,因?yàn)榇蠹液芏喽疾谎芯窟@一方面,所以聽(tīng)一聽(tīng)就行,現(xiàn)在就是在制定主體上有爭(zhēng)議,因?yàn)閲?guó)務(wù)院法制辦的xx市場(chǎng)那邊也在搞一個(gè)全國(guó)執(zhí)法文件,就是怎樣控制裁量基準(zhǔn)文件,當(dāng)時(shí)我們?cè)谟懻撨@個(gè)文件時(shí)就有爭(zhēng)議,有的同志認(rèn)為裁量基準(zhǔn)這些東西都應(yīng)該是省級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)規(guī)定,我個(gè)人持不同觀點(diǎn),我個(gè)人觀點(diǎn)是,只要有行政權(quán)行使的單位都可以制定,涉及到底下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以制定,但我們有個(gè)前提,就是如果上級(jí)有規(guī)定的你就不能和上級(jí)規(guī)定相抵觸,你就應(yīng)該按照上級(jí)的規(guī)定來(lái)處理,如果要是從中央到地方都沒(méi)規(guī)定,你又在這個(gè)問(wèn)題上和老百姓屢屢發(fā)生糾紛,那你就應(yīng)該規(guī)定了,你可以根據(jù)你的經(jīng)驗(yàn)規(guī)定一條,舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子,我不贊成去xx搞裁量基準(zhǔn),因?yàn)閤x搞裁量基準(zhǔn)范圍太窄了,搞執(zhí)法手冊(cè)呢它是綜合性的舉個(gè)例子,規(guī)范語(yǔ)言如果讓上面規(guī)范是很難的,但是一個(gè)執(zhí)法單位一個(gè)鄉(xiāng)政府來(lái)規(guī)定執(zhí)法語(yǔ)言我覺(jué)得非常有必要。我在木樨地住,我們那邊有個(gè)菜市場(chǎng),又一次我去買(mǎi)活雞,賣(mài)雞的兩個(gè)小伙子很殷勤的給我收拾雞,我看到一個(gè)城管帶著個(gè)紅箍,一路吆喝過(guò)來(lái)中心意思就是搞好衛(wèi)生,然后到了賣(mài)雞的攤位,就對(duì)兩個(gè)小伙子說(shuō):“把你們家的雞攤好好收拾收拾,別亂的像你們家雞窩似地?!眱蓚€(gè)小伙子點(diǎn)頭哈腰的說(shuō):“好好好”。我在旁邊聽(tīng)了就生氣了,你說(shuō)人家賣(mài)雞但不等于他家就是雞窩,你不能侮辱人家嘛。是不是這個(gè)道理?還比如說(shuō),我們這個(gè)110,我是在車(chē)子刮蹭的時(shí)候打的110,后來(lái)我就和很多公安部的同志講,110的語(yǔ)言要規(guī)范,這個(gè)是要注意的當(dāng)時(shí)是一男子接的電話,語(yǔ)氣很不和善,當(dāng)時(shí)我心里正郁悶的時(shí)候你還以這種語(yǔ)氣說(shuō)話,我當(dāng)時(shí)就給公安局的同志說(shuō)語(yǔ)言要社會(huì)化,就是不能社會(huì)化你可以找?guī)讉€(gè)小姑娘規(guī)范一下語(yǔ)言。就像10086那樣的,最起碼你的語(yǔ)言要使人能接受,又符合報(bào)警的特征。所以你說(shuō)這個(gè)制定主體,只要上級(jí)沒(méi)有規(guī)定,你又和老百姓屢次發(fā)生爭(zhēng)執(zhí),就可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)把這個(gè)規(guī)則建立起來(lái),為什么?我們反問(wèn)一句。比如說(shuō)你基層現(xiàn)在什么都沒(méi)有規(guī)定,法律規(guī)定你一個(gè)很籠統(tǒng)的權(quán)利,如果在你什么都沒(méi)有規(guī)定的情況下,你說(shuō)老百姓又經(jīng)常在這個(gè)地方和你發(fā)生糾紛,你又處理那么多案子,實(shí)際上你在處理案子的時(shí)候必定要形成一個(gè)規(guī)則,這個(gè)規(guī)則都是潛規(guī)則,都是因人而異的。那這樣的話,我還不如我把這個(gè)規(guī)則研究一下,把它更好的建立起來(lái)。所以這個(gè)問(wèn)題我覺(jué)得很好,就是裁量基準(zhǔn)和行為手冊(cè)有一個(gè)好的地方,就是讓潛規(guī)則變成明規(guī)則。講個(gè)例子,治安管理處罰條例規(guī)定寵物擾民,只靠寵物擾民你是不能處罰人家的,還要有一個(gè)干擾人的正常生活,但什么是干擾人的正常生活呢?到目前為止,沒(méi)有明確的法律解釋,如果這樣的話,可能在司法過(guò)程中,這個(gè)警察認(rèn)為是干擾人的正常生活而處罰,而另一個(gè)警察會(huì)認(rèn)為不是干擾人的正常生活就不處罰,就出現(xiàn)了每個(gè)人的規(guī)則不一樣,那么就很容易造成矛盾,那么怎樣才能減少社會(huì)矛盾呢?社會(huì)矛盾就是這樣引起的,我的鄰居出了這樣的事情,一警察來(lái)了,把對(duì)方給處理了,我出了這樣的事情,另外一個(gè)警察來(lái)了不處理,那我就有意見(jiàn)了,同樣的事情為什么他們的處理了我們的就不處理呢?就出現(xiàn)矛盾了。所以在這種情況下我們說(shuō)可以把

溫馨提示

  • 1. 本站所有資源如無(wú)特殊說(shuō)明,都需要本地電腦安裝OFFICE2007和PDF閱讀器。圖紙軟件為CAD,CAXA,PROE,UG,SolidWorks等.壓縮文件請(qǐng)下載最新的WinRAR軟件解壓。
  • 2. 本站的文檔不包含任何第三方提供的附件圖紙等,如果需要附件,請(qǐng)聯(lián)系上傳者。文件的所有權(quán)益歸上傳用戶所有。
  • 3. 本站RAR壓縮包中若帶圖紙,網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容里面會(huì)有圖紙預(yù)覽,若沒(méi)有圖紙預(yù)覽就沒(méi)有圖紙。
  • 4. 未經(jīng)權(quán)益所有人同意不得將文件中的內(nèi)容挪作商業(yè)或盈利用途。
  • 5. 人人文庫(kù)網(wǎng)僅提供信息存儲(chǔ)空間,僅對(duì)用戶上傳內(nèi)容的表現(xiàn)方式做保護(hù)處理,對(duì)用戶上傳分享的文檔內(nèi)容本身不做任何修改或編輯,并不能對(duì)任何下載內(nèi)容負(fù)責(zé)。
  • 6. 下載文件中如有侵權(quán)或不適當(dāng)內(nèi)容,請(qǐng)與我們聯(lián)系,我們立即糾正。
  • 7. 本站不保證下載資源的準(zhǔn)確性、安全性和完整性, 同時(shí)也不承擔(dān)用戶因使用這些下載資源對(duì)自己和他人造成任何形式的傷害或損失。

評(píng)論

0/150

提交評(píng)論