余凌云教授-行政法講座.doc

余凌云教授謝謝主持人，首先非常感謝北京市法學(xué)會(huì)個(gè)給我們這么大的榮譽(yù)，邀請(qǐng)我們來(lái)做這次的首場(chǎng)報(bào)告會(huì)，也非常感謝北京市法學(xué)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)及盧主任和各位領(lǐng)導(dǎo)。我想給大家談的章節(jié)，當(dāng)時(shí)我想報(bào)的章節(jié)是法律如何游走于僵化之間，是我對(duì)京華市公安局在我們國(guó)家第一次推出這個(gè)實(shí)踐。我這幾年的時(shí)間是在自由裁量這個(gè)領(lǐng)域里，我也在推動(dòng)這個(gè)工作，我就把我這方面的研究給大家來(lái)做一個(gè)報(bào)告，我的PPT上寫(xiě)的是裁量基準(zhǔn)，司法指南和軟法，這是在十月三十號(hào)在我們清華大學(xué)法學(xué)院準(zhǔn)備召開(kāi)一次非常重要的會(huì)議，總結(jié)我們公法中心跟四川省交警總隊(duì)執(zhí)法指南這個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們給交警總隊(duì)搞了一個(gè)路面執(zhí)法指南，在實(shí)施過(guò)程中感覺(jué)效果非常好，媒體和公眾反應(yīng)非常好，我們就總結(jié)這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)備開(kāi)這個(gè)會(huì)議，首先把我這幾年研究的一些核心性的觀點(diǎn)我先亮出來(lái)，然后我展開(kāi)論證。我的第一個(gè)可行性觀點(diǎn)，在我看來(lái)我們國(guó)家未來(lái)法制建設(shè)中應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)以裁量基準(zhǔn)為核心的行政歸責(zé)建設(shè)，這是第一個(gè)可行性觀點(diǎn)，溫總理在八月二十七號(hào)做了一個(gè)重要的立法行政講話之后，我們又到國(guó)務(wù)院法制辦去討論了他們正在起草之中的一個(gè)重要文件，叫關(guān)于加快法治政府建設(shè)的意見(jiàn)，那么在這個(gè)文件論證的時(shí)候，我也提出來(lái)這個(gè)觀點(diǎn)。這個(gè)文件表書(shū)市推進(jìn)裁量基準(zhǔn)的建設(shè)，我認(rèn)為這個(gè)太窄了，我們認(rèn)為我們國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始從裁量基準(zhǔn)過(guò)渡到執(zhí)法手冊(cè)，從更加宏觀的綜合的角度對(duì)行政權(quán)力特別是行政自由裁量這樣的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和控制，成為法制建設(shè)非常重要而又非常具有實(shí)效的一個(gè)抓手。我們跟四川省交警總隊(duì)合作的這個(gè)項(xiàng)目也非常充分的證明了這一點(diǎn)，也就是第一個(gè)我的觀點(diǎn)第二個(gè)觀點(diǎn)就是用裁量基準(zhǔn)執(zhí)法手冊(cè)這種方式去控制裁量權(quán)，只能把認(rèn)為裁量基準(zhǔn)執(zhí)法手冊(cè)規(guī)定的這些內(nèi)容應(yīng)用到常態(tài)性的解決方式，在實(shí)踐應(yīng)用中不能僵化，因?yàn)槲覀冇^察到我們各級(jí)政府在推行裁量基準(zhǔn)這個(gè)問(wèn)題上有一些認(rèn)識(shí)不到位不正確，比如有的領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為我們搞的這個(gè)建設(shè)就是把所有的行政權(quán)力怎么來(lái)量化定格，基層的就不要有什么裁量，直接按照這個(gè)裁量基準(zhǔn)去做就行了，他們認(rèn)為這樣就是執(zhí)法規(guī)范了，統(tǒng)一了，老百姓就滿意了。這個(gè)觀念實(shí)際上是不正確的，為什么不正確，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)里，之所以要個(gè)給行政機(jī)關(guān)比較大的裁量權(quán)，是因?yàn)樯鐣?huì)生活異常復(fù)雜，各種情況不一樣，那么只有通過(guò)賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中結(jié)合實(shí)際情況來(lái)考慮各種因素才能給出較為正確的處理方案，這樣才能實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。你說(shuō)裁量核心，你現(xiàn)在通過(guò)裁量基準(zhǔn)的方式你又把它定格，都用一個(gè)固定的尺度來(lái)處理，這將會(huì)是社會(huì)生活中的問(wèn)題，就跟這個(gè)精神相背而馳了。這個(gè)說(shuō)起來(lái)可能比較抽象，我舉一個(gè)例子來(lái)講一下。比如說(shuō)現(xiàn)在的交通問(wèn)題上的裁量基準(zhǔn)，闖紅燈發(fā)三分，罰兩百塊錢(qián)，都是這樣子。但是你們要知道在現(xiàn)實(shí)生活中闖紅燈的實(shí)際情況是非常復(fù)雜的，一般情況下你闖紅燈我罰你兩百塊錢(qián)沒(méi)有問(wèn)題，但是有的時(shí)候這么做就不公平了，有一次我在打出租車(chē)的時(shí)候，我遇到一個(gè)司機(jī)，這個(gè)司機(jī)就給我講他曾經(jīng)到海淀交警支隊(duì)去申請(qǐng)行政復(fù)議，理由是他跟在一個(gè)大貨車(chē)后面，當(dāng)時(shí)在靠近路口的時(shí)候還是綠燈，當(dāng)他慢慢跟在大貨車(chē)后面過(guò)去，大貨車(chē)過(guò)去的時(shí)候還是綠燈，但到他慢慢跟過(guò)去的時(shí)候就變紅燈了，當(dāng)時(shí)他就到海淀交警支隊(duì)提出行政復(fù)議，他提出的一個(gè)理由是，北京市的交通信號(hào)燈設(shè)置的不合理，有開(kāi)車(chē)經(jīng)驗(yàn)的人都知道我們的這個(gè)交通信號(hào)燈紅黃藍(lán)之間沒(méi)有數(shù)字提示，有的地方交通信號(hào)燈有數(shù)字提示，有數(shù)字提示的話，司機(jī)在通過(guò)的時(shí)候就會(huì)看到，因?yàn)槲覀兏诖筘涇?chē)后面離燈一定距離的時(shí)候是能夠看到的，但是隔得越近越到路口的時(shí)候我們就看不見(jiàn)了，甚至到路口的時(shí)候你是看不到信號(hào)燈的，因?yàn)楸本┚褪且粋€(gè)蹦燈，有的外地是帶數(shù)字提示的，我看到這個(gè)數(shù)字我就可以大約知道什么時(shí)候能過(guò)去。可是如果是蹦燈的話我們是無(wú)法估計(jì)的，這時(shí)候被罰，司機(jī)肯定不干，因?yàn)楸涣P的后果是比較嚴(yán)重的，因?yàn)楸本┦械囊?guī)定是，如果出租車(chē)司機(jī)違章了，出租車(chē)公司會(huì)要求他停兩天來(lái)學(xué)習(xí)，所以他就要求行政復(fù)議。后來(lái)我就問(wèn)他這個(gè)海淀交警支隊(duì)是怎么處理的，他說(shuō)已經(jīng)給撤了，我說(shuō)很好非常好，這就說(shuō)明了我們理解了什么叫裁量。這次我們跟四川省交警總隊(duì)搞的這個(gè)執(zhí)法手冊(cè)里面，我們專門(mén)說(shuō)明了一點(diǎn)，是說(shuō)本指南中說(shuō)明的裁量基準(zhǔn)，是指常態(tài)下的標(biāo)準(zhǔn)，在一般情況下要求交警按照一般標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行，但不代表在裁量基準(zhǔn)下剝奪或者免除了交警在個(gè)案中的裁量義務(wù)，交警在裁量的時(shí)候，如果出現(xiàn)特殊的情況，可以離開(kāi)裁量基準(zhǔn)，但是要說(shuō)明。這種說(shuō)明就是我們執(zhí)法監(jiān)督和裁量考核標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，你理由充分，裁量合理，那么就過(guò)關(guān)了。所以我們做的這個(gè)規(guī)定就比較切合實(shí)際。所以我的這兩個(gè)基本的觀點(diǎn)就先提出來(lái)給大家。下面我就給大家論證一下為什么我提出這些觀點(diǎn)并且在實(shí)踐中努力去推動(dòng)它。我是對(duì)我們國(guó)家改革開(kāi)放以來(lái)推行法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)驚醒梳理和研究之后，我發(fā)現(xiàn)每一條路都存在著規(guī)則的缺失，怎么解決這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)橐?guī)則之路是比較一干二凈的，那么我們可以觀察中國(guó)改革開(kāi)放一來(lái)，法制主要是三條經(jīng)路，第一就是行政高官，就是在八九年開(kāi)始越來(lái)越發(fā)揮效益，我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)研究，我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì)，我把89年作為一個(gè)分界嶺，前后各推五到六年，中國(guó)的一個(gè)學(xué)術(shù)研究的統(tǒng)計(jì)，然后繪制成一個(gè)圖表，發(fā)現(xiàn)89年之后行政法的研究成幾何級(jí)數(shù)直線上升，也就是說(shuō)行政訴訟法出來(lái)之后極大地推動(dòng)了行政法學(xué)的研究。我又做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，89年之后行政法上的重要的立法，平均兩年不到出一部，我們這個(gè)重要的立法是全局性的立法，不是某個(gè)行政部門(mén)所認(rèn)為的重要的法律。比方說(shuō)公安會(huì)覺(jué)得公安治安處罰法就比較重要，但是在從事行政法的人眼里，這個(gè)不算重要，我們講的重要的法律是具有全局性的，比如說(shuō)是行政處罰法，行政許可法，以及今年有可能出的行政強(qiáng)制法，這是帶有全局性的。經(jīng)過(guò)我的梳理和統(tǒng)計(jì)之后，發(fā)現(xiàn)89年之后平均兩年不到出一部，這可以說(shuō)速度很快，為什么出現(xiàn)這種情況，道理非常簡(jiǎn)單，因?yàn)樾姓V訟法出來(lái)以后，老百姓可以告行政機(jī)關(guān)了。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)就要考慮到有沒(méi)有法律依據(jù)，它就需要確切的法律來(lái)規(guī)定，指導(dǎo)在行使行政權(quán)力時(shí)如何去實(shí)施。為什么現(xiàn)在城管感覺(jué)到壓力很大，因?yàn)槌枪苋鄙僖粋€(gè)基準(zhǔn)法，所以他壓力很大。我同時(shí)還做了一個(gè)研究，就是通過(guò)行政訴訟的個(gè)案有沒(méi)有產(chǎn)生一些制度性效益，我發(fā)現(xiàn)這樣的案子非常非常多。 大家可能知道在北京發(fā)生的一個(gè)案子叫杜寶亮被處罰15次， 杜寶亮在北京正武廟菜場(chǎng)賣(mài)菜，他為了賣(mài)菜買(mǎi)了一輛貨車(chē)，每天天蒙蒙亮就到新開(kāi)高速公路的新發(fā)地菜場(chǎng)批發(fā)菜。到了正武廟菜場(chǎng)的路口就掉頭進(jìn)菜場(chǎng)，但是這個(gè)路口不允許掉頭，有一個(gè)禁止掉頭的標(biāo)志在小樹(shù)的后頭看不太清楚，而且有攝像頭。杜寶亮每天在這里掉頭都被攝下來(lái)了，他自己并不知道。后來(lái)別人提醒他說(shuō)：老杜，你這個(gè)車(chē)子冒黑煙，你小心交警罰你。他害怕了就趕緊去檢測(cè)，檢測(cè)以后沒(méi)有問(wèn)題。一想那么長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)看違章記錄，到觸摸屏上叫邊上的保安他把這個(gè)違章記錄掉出來(lái)，一調(diào)出來(lái)滿屏幕都是他的違章記錄，有105次，然后他找到交警說(shuō)為什么不早告訴他，交警說(shuō)你現(xiàn)在怎么自己不查，電話可以查詢，上網(wǎng)可以查詢，你也可以到我們執(zhí)法這邊來(lái)查，你不來(lái)是你的問(wèn)題。杜寶亮還是比較老實(shí)，就去交了一萬(wàn)多塊錢(qián)的罰款。這個(gè)事情很快就被媒體知道了，媒體監(jiān)督功能也是發(fā)揮的非常充分。當(dāng)時(shí)我的一個(gè)好朋友（北京青年報(bào)記者）很早知道這個(gè)案子，他打電話給我和姜明安老師讓我們?cè)u(píng)論此案，我就說(shuō)這個(gè)案子是有問(wèn)題的，并舉例來(lái)說(shuō)明。新西蘭對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員也有一個(gè)積分制的規(guī)定，即機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員如果違章積分達(dá)到12分時(shí)，就必須去學(xué)習(xí)，這與我們國(guó)內(nèi)是一樣的，但是新西蘭法律中規(guī)定，在積分到零界點(diǎn)的時(shí)候（如8分到10分之間），行政機(jī)關(guān)必須告知，如果不告知就不能對(duì)當(dāng)事人處以更加不利的法律后果。就杜寶良這個(gè)案件來(lái)講，監(jiān)控記錄一個(gè)月應(yīng)該清5次，如果發(fā)現(xiàn)一個(gè)人在同一個(gè)地方為同一違法行為，就應(yīng)該意識(shí)到他不知道，應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法一次或告知，但是行政單位沒(méi)有這樣做，這就違反了正當(dāng)程序的要求。該案的報(bào)道出來(lái)以后，一時(shí)間成了大家熱議的話題。后來(lái)有一位律師知道杜寶良的案件后，就跑到杜賣(mài)菜的地方去踩點(diǎn)拍照然后拿回進(jìn)行研究，他發(fā)現(xiàn)禁止掉頭的標(biāo)志有問(wèn)題并經(jīng)調(diào)查后證實(shí)該標(biāo)志是過(guò)期的，于是胸有成竹的找到杜寶良提出要為其免費(fèi)代理案件，案件最后的結(jié)果是北京交管局撤銷(xiāo)了處罰決定。我認(rèn)為此種做法是非常好的，同時(shí)也做了跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)杜寶良案件出來(lái)之后很多地方，如江蘇省公安廳、吉林省公安廳等都明確向媒體表示將會(huì)履行告知義務(wù)。因此，第一就是通過(guò)行政訴訟來(lái)監(jiān)督，從這三個(gè)點(diǎn)我發(fā)現(xiàn)是很有效的，當(dāng)然我們不能夸大行政訴訟的作用也不能夸大我們法院在推進(jìn)政府法治時(shí)的作用，因?yàn)樗吘惯€有一些問(wèn)題存在。首先，在我們國(guó)家，法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力和行政權(quán)利行使規(guī)則的明晰程度是成正比的，換句話說(shuō)就是如果行政權(quán)力如何行使規(guī)定很明確的話，那么法官的監(jiān)督能力就非常強(qiáng)，但如果規(guī)定比較抽象，法官的監(jiān)督能力就下降。這其中有一個(gè)較深的道理，行政訴訟的自有特征決定了法官的手不能伸的太長(zhǎng)，他對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能監(jiān)督其是否依法行政，當(dāng)法律規(guī)定比較抽象時(shí)，法官就不敢多說(shuō)話了，因?yàn)橐坏┒嗾f(shuō)話將會(huì)產(chǎn)生很?chē)?yán)重的后果。比如餐飲業(yè)許可證中有一條許可的條件叫遠(yuǎn)離污染區(qū)，那么遠(yuǎn)離多少才合適呢？這是由行政機(jī)關(guān)去裁量的，如果個(gè)案中的原告認(rèn)為其餐飲酒店已經(jīng)遠(yuǎn)離污染源100米，而行政機(jī)關(guān)不頒發(fā)許可證是違法行為，并且法院支持了原告的請(qǐng)求，那么這會(huì)產(chǎn)生麻煩。這個(gè)麻煩在于一個(gè)行政訴訟案件判決的生效會(huì)產(chǎn)生制度性效應(yīng)，這就意味著以后的餐飲酒店只要遠(yuǎn)離污染源100米，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)頒發(fā)許可證。問(wèn)題在于，如果法院干預(yù)該行政行為，要求行政機(jī)關(guān)頒給許可證，而恰好在干預(yù)后發(fā)生食品污染，法官是否承擔(dān)責(zé)任？答案是否定的，仍然由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。這就是我們講的法院只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為的違法性做審查而不能對(duì)優(yōu)劣性做審查的問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵就在于要把規(guī)則變得更清晰，如何變得清晰就要靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范了。其次是正當(dāng)程序，我國(guó)從九六年開(kāi)始行政法制的重點(diǎn)抓向程序，這一年我們出臺(tái)了行政處罰法，是我國(guó)第一次把英美國(guó)家的正當(dāng)程序的可行性元素基本運(yùn)用進(jìn)來(lái)，顛覆了國(guó)人對(duì)程序的認(rèn)識(shí)。因?yàn)榘ǖ聡?guó)、日本這樣的大陸法系國(guó)家在內(nèi)都是不重視程序的，這就造成由于程序的不正當(dāng)而侵犯老百姓權(quán)利的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，因此行政處罰法在這一點(diǎn)上起到了很好的示范作用。于是我們現(xiàn)在在立法的時(shí)候都非常重視程序并且有不少學(xué)者也開(kāi)始研究正當(dāng)程序。正當(dāng)程序雖好，但我不希望大家夸大正當(dāng)程序的作用。原因在于它在我國(guó)的實(shí)施缺少一些運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，會(huì)對(duì)老百姓造成一個(gè)口會(huì)而實(shí)不知的情形。我們需要加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的研究來(lái)使得正當(dāng)程序能夠更加完善。我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)叫做“聽(tīng)證理論的本土化實(shí)踐”研究，我將行政處罰法和行政許可法中規(guī)定的關(guān)于聽(tīng)證的所有要件做了一個(gè)羅列，然后將英文文獻(xiàn)中關(guān)于聽(tīng)證的所有要件也做了一個(gè)羅列，最后做一個(gè)比對(duì)。于是我發(fā)現(xiàn)沒(méi)有缺失，即使有缺失也是暫時(shí)的并且很快就得到了解決。我們基本上是原汁原味地將國(guó)外的相關(guān)法律移植過(guò)來(lái)了。但是我們現(xiàn)在的聽(tīng)證制度運(yùn)轉(zhuǎn)不好，包括具體執(zhí)法時(shí)也遇到了同樣的問(wèn)題。這次我們和四川交警搞的一個(gè)路面執(zhí)法執(zhí)行守則中就規(guī)定：“因?yàn)樾姓芾聿块T(mén)過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致的違法，從輕或不予處罰。”我們規(guī)定了在執(zhí)法中常見(jiàn)的三種現(xiàn)象，包括標(biāo)識(shí)、標(biāo)志、標(biāo)線沒(méi)有設(shè)立、不清晰或沒(méi)有及時(shí)維修更新而導(dǎo)致的違法不處罰，并且還規(guī)定單位或個(gè)人私自劃停車(chē)位，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)制止、糾正，當(dāng)事人不知道停入停車(chē)位的不予處罰。另外還規(guī)定：“道路設(shè)計(jì)管理不合理而導(dǎo)致的違法不予處罰?！边@在解決我國(guó)的正當(dāng)程序問(wèn)題時(shí)起到了很好的作用。第三是以執(zhí)法責(zé)任制為核心的內(nèi)部法制監(jiān)督，因?yàn)槲覈?guó)是政府主導(dǎo)型的法治，在這種特征下，內(nèi)部的執(zhí)法責(zé)任制基礎(chǔ)上建立的錯(cuò)案追究、執(zhí)法考評(píng)、行政問(wèn)責(zé)對(duì)于政府有很大的影響。因?yàn)檎谛惺箼?quán)利的時(shí)候非常關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，比如上級(jí)怎么考評(píng)，如何考評(píng)我就如何去做。但要想執(zhí)法考評(píng)到位關(guān)鍵還是要讓行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員知道怎么去做。北京曾發(fā)生過(guò)這樣一個(gè)案件，當(dāng)事人被刀捅后家屬立刻報(bào)警，警察五分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)并及時(shí)撥打了120叫救護(hù)車(chē)，但救護(hù)車(chē)不能及時(shí)趕到，傷者又血流不止，家屬則建議將傷者抬上警車(chē)開(kāi)往醫(yī)院，警察則堅(jiān)持等救護(hù)車(chē)來(lái)。鄭州還發(fā)生一個(gè)案子，警察到現(xiàn)場(chǎng)但也不會(huì)游泳，周?chē)信杂^的群眾,警察就說(shuō)誰(shuí)會(huì)游泳，我們有獎(jiǎng)人們就問(wèn)給多少錢(qián)，警察說(shuō)給500元，周?chē)司驼f(shuō)錢(qián)太少，得給1000塊錢(qián)雙方就開(kāi)始討價(jià)還價(jià)諸如此類(lèi)的問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在著很多行政機(jī)關(guān)在社會(huì)中與老百姓打交道，應(yīng)該明白社會(huì)救助主要包括哪些方面，從我們以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這類(lèi)問(wèn)題處理時(shí)的要點(diǎn)是什么，總結(jié)出來(lái)，制成手冊(cè)我們按照手冊(cè)行事，如果沒(méi)有這樣辦，“對(duì)不起，我處分你警察”，但是如果這樣照做了，效果不好，那就不是警察的問(wèn)題我們?cè)诳偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)這樣才能起到督促的作用，不然的話，我們現(xiàn)在這種情況，不告訴你怎么去處置，然后你就去了，去完了之后老百姓又反映，就要處分你，然后就變成現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)工作人員的多一事不如少一事的心態(tài)，并通過(guò)請(qǐng)示和匯報(bào)轉(zhuǎn)移自己執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)，這樣必然會(huì)造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文牘主義盛行和行政效率的低下。這個(gè)問(wèn)題我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，也在大聲疾呼社會(huì)改革，所以從這個(gè)線路來(lái)梳理的話，這種問(wèn)題還存在很多，中國(guó)法治的經(jīng)驗(yàn)也很多，那么我們說(shuō)什么是綱，當(dāng)這個(gè)問(wèn)題解決的時(shí)候，老百姓才會(huì)受益，行政執(zhí)法才能提高到一個(gè)新的水平，這是我的觀點(diǎn)。那么再講理論化一點(diǎn)時(shí)，我們說(shuō)這種規(guī)則的缺失，這種現(xiàn)象在西方也是存在的。美國(guó)有一個(gè)著名的法學(xué)專家xx把這種現(xiàn)象歸結(jié)為“傳送帶理論的破產(chǎn)”。傳統(tǒng)的法學(xué)理論認(rèn)為議會(huì)是制造規(guī)則，行政機(jī)關(guān)是不折不扣將這種規(guī)則應(yīng)用到社會(huì)生活中去，法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是不是把議會(huì)的規(guī)則不折不扣運(yùn)用到社會(huì)生活中去，這就是一個(gè)傳送帶，但是這個(gè)理論在二戰(zhàn)以后受到強(qiáng)烈的批判，為什么，因?yàn)樗墙⒃趯?duì)議會(huì)的迷信的基礎(chǔ)上的，認(rèn)為議會(huì)是無(wú)所不能的，認(rèn)為議會(huì)能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和社會(huì)生活提供各種各樣事先的解決方案，就像是諸葛亮的錦囊妙計(jì)。特別是二戰(zhàn)以后出現(xiàn)了政府職能的極力擴(kuò)張和科技的發(fā)展，議會(huì)議員本身的代表構(gòu)成和程序根本做不到這一點(diǎn)，只能把立法權(quán)大量批放這就是裁量，大量發(fā)給行政機(jī)關(guān)，讓行政機(jī)關(guān)在微觀里制定行政規(guī)則，這樣就出現(xiàn)了法院監(jiān)督能力的下降。這個(gè)問(wèn)題該如何解決，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，它有這么兩種模式，一種是專家知識(shí)模式，意思是行政機(jī)關(guān)作為專家應(yīng)從本身出發(fā)，制定規(guī)則，通過(guò)行政執(zhí)法手冊(cè)和行政規(guī)則的方式來(lái)填補(bǔ)缺失的地方。 所以，美國(guó)有個(gè)著名的法學(xué)家,他當(dāng)時(shí)在上個(gè)世紀(jì)七十年代研究美國(guó)的行政裁量的時(shí)候，出了英語(yǔ)文獻(xiàn)中的第一本有關(guān)行政裁量的書(shū)。他當(dāng)時(shí)解決問(wèn)題的核心就是行政規(guī)則，就是通過(guò)專家知識(shí)模式解決專家知識(shí)模式存在的問(wèn)題，就是專家容易被俘獲，意思是專家在制定這個(gè)更細(xì)的規(guī)則時(shí)，很容易被大企業(yè)和大集團(tuán)收買(mǎi)。 這就是英美國(guó)家比較流行的叫俘獲。這種現(xiàn)象存在著，比如我們與國(guó)務(wù)院法制辦一起合作，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體來(lái)征求立法意見(jiàn)的白皮書(shū)，當(dāng)時(shí)xx給我們說(shuō)了這個(gè)計(jì)劃，你們知道，通過(guò)媒體征求，當(dāng)時(shí)提意見(jiàn)最多的就是勞動(dòng)合同法，其中聲音最大的就是那些外企大公司，他們具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以請(qǐng)很多專家，讓專家出很多專家意見(jiàn)，把屬于他們的利益詳細(xì)論證而廣大的，真正受到法律影響的比如農(nóng)民工和大量的弱勢(shì)群體，他們沒(méi)法形成聲音，沒(méi)有人代表，聲音弱這也是西方的經(jīng)驗(yàn)，所以就提出了利益代表模式，強(qiáng)調(diào)公眾參與和聽(tīng)證當(dāng)然，在中國(guó)現(xiàn)階段談利益代表模式，這個(gè)可以談，但不是立竿見(jiàn)影的事情，因?yàn)楣妳⑴c實(shí)踐比較難，怎么去影響行政機(jī)關(guān)的決策？利益代表集團(tuán)怎么去組合？怎么去有效介入？這些都是問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)上缺乏這種機(jī)制，得去培養(yǎng)，這個(gè)問(wèn)題都是比較長(zhǎng)期現(xiàn)在在推進(jìn)政府法治的背景下，政府很積極，在主動(dòng)推進(jìn),表現(xiàn)出一種進(jìn)取精神，這種情況下，我們可以用專家知識(shí)模式先解決問(wèn)題 ，然后培養(yǎng)利益代表模式，以后這就是未來(lái)的發(fā)展階段，現(xiàn)階段這樣會(huì)比較快捷，所以說(shuō)這個(gè)問(wèn)題非常好，值得我們關(guān)注。就像我們?cè)谒拇ń痪傟?duì)在做執(zhí)法手冊(cè)時(shí) ，他們的執(zhí)法觀念非常新，讓我們感覺(jué)到我們的理論研究在實(shí)踐轉(zhuǎn)換上沒(méi)有什么障礙。比如說(shuō)我們?cè)谛姓幜P法規(guī)定的聽(tīng)證范圍之外引進(jìn)了非正式聽(tīng)證或者是簡(jiǎn)易聽(tīng)證。我們?cè)诶碚撗芯可习l(fā)現(xiàn)，西方的聽(tīng)證分為兩種，聽(tīng)審式聽(tīng)證也就是正式聽(tīng)證和簡(jiǎn)易聽(tīng)證。實(shí)際上 ，從美國(guó)日本英國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，大部分都是簡(jiǎn)易聽(tīng)證。當(dāng)我們行政處罰法和行政許可法引進(jìn)聽(tīng)證制度以及國(guó)家部委和各地方在構(gòu)筑這個(gè)聽(tīng)證程序時(shí) ，已經(jīng)把它作為聽(tīng)審式聽(tīng)證去打造的。聽(tīng)審式聽(tīng)證這個(gè)就比較麻煩，有心可以去看看相關(guān)規(guī)定，這個(gè)程序很復(fù)雜。就我們所了解到的行政機(jī)關(guān)辦案，都講究行政效率 ，且我們國(guó)家現(xiàn)實(shí)存在一些特殊的情況， 比如說(shuō)正式的聽(tīng)證 ，要求當(dāng)事人三天的時(shí)間思考 ，行政有十天的時(shí)間組織聽(tīng)證，從理論上講有13天的時(shí)間，但是我們現(xiàn)在在行政法檔案上，機(jī)關(guān)遇到的最大的問(wèn)題就是流動(dòng)人口，我們國(guó)家對(duì)人的管控機(jī)制不夠嚴(yán)密 ，易造成表面上要聽(tīng)證，實(shí)際人已經(jīng)跑了，聽(tīng)證就無(wú)法進(jìn)行，受害人就開(kāi)始上訪的現(xiàn)象。有次我去河北給她們公安講課的時(shí)候他們北戴河所長(zhǎng)說(shuō)，我們把這里所有的小商小販全部召集起來(lái)開(kāi)會(huì)，我告訴他們，你們不要和外地游客發(fā)生爭(zhēng)議，你們要是和人家發(fā)生爭(zhēng)議，你打了人家我能處理，別人打了你我管不了，為什么呢，別人打了你，要聽(tīng)證的話他跑了我去哪找他呢。所以就找成了基層隊(duì)行政處罰法和引進(jìn)來(lái)的行政聽(tīng)證法，那就想說(shuō)愛(ài)你不容易。聽(tīng)證是個(gè)好東西，想說(shuō)愛(ài)你不容易這個(gè)問(wèn)題怎么解決我們引進(jìn)來(lái)一個(gè)叫非正式聽(tīng)證就是簡(jiǎn)易聽(tīng)證，很多環(huán)節(jié)可以省略簡(jiǎn)易聽(tīng)證時(shí)間，我們馬上就可以確定聽(tīng)證的核心就是叫第三者來(lái)聽(tīng)這種情況下，我們規(guī)定行政基礎(chǔ)案件上訪案件要聽(tīng)重大疑難復(fù)雜案件要聽(tīng)等，很簡(jiǎn)單的環(huán)節(jié)，走一遍當(dāng)事人也滿意而且行政機(jī)關(guān)也很覺(jué)得很好，對(duì)于行政聽(tīng)證我們引進(jìn)的叫復(fù)核委員會(huì)，現(xiàn)在老百姓上訪的很多，不管能不能在法律范圍內(nèi)解決的都上訪，基層壓力很大怎么辦？你不上訪嗎，你不是委屈嗎，我們組成復(fù)核委員會(huì)，他由交管局邀請(qǐng)法律專家律師人大代表，政協(xié)委員市民代表 ，通過(guò)簡(jiǎn)易程序聽(tīng)審，聽(tīng)你述說(shuō)，最后給你個(gè)結(jié)論，這樣它的公信力就上升了。這種方式我們和北京交管局探討她們非常興奮，非常滿意，因?yàn)樗梢越鉀Q問(wèn)題，我們當(dāng)時(shí)說(shuō)手冊(cè)要公開(kāi)，現(xiàn)在我們很多地方制定手冊(cè)都不公開(kāi)，不公開(kāi)的原因在于里面許多內(nèi)容是對(duì)行政機(jī)關(guān)的自我約束一些比較高的要求公開(kāi)以后，老百姓拿著這個(gè)要求行政機(jī)關(guān)，玩意行政機(jī)關(guān)做不到怎么辦？按照信息公開(kāi)條例，這個(gè)涉及到老百姓切身利益的應(yīng)該公開(kāi) ，四川交管局態(tài)度特別好，我們公開(kāi)，且公開(kāi)以后效果特別好，他們稱這個(gè)手冊(cè)為寶典，若有隨便執(zhí)法的我就可以拿它和你辯論 ，一下子將行政執(zhí)法提高到一個(gè)很高的層次，另一方面老百姓立刻受益，所以這個(gè)是非常好的雖然未來(lái)的法制工作很多，但是什么是綱，什么立竿見(jiàn)影是顯而易見(jiàn)。這是我的觀點(diǎn)。那么我們把這里面理論的東西稍微介紹一下，因?yàn)榇蠹液芏喽疾谎芯窟@一方面,所以聽(tīng)一聽(tīng)就行，現(xiàn)在就是在制定主體上有爭(zhēng)議，因?yàn)閲?guó)務(wù)院法制辦的xx市場(chǎng)那邊也在搞一個(gè)全國(guó)執(zhí)法文件，就是怎樣控制裁量基準(zhǔn)文件，當(dāng)時(shí)我們?cè)谟懻撨@個(gè)文件時(shí)就有爭(zhēng)議，有的同志認(rèn)為裁量基準(zhǔn)這些東西都應(yīng)該是省級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)規(guī)定，我個(gè)人持不同觀點(diǎn)，我個(gè)人觀點(diǎn)是，只要有行政權(quán)行使的單位都可以制定，涉及到底下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以制定，但我們有個(gè)前提，就是如果上級(jí)有規(guī)定的你就不能和上級(jí)規(guī)定相抵觸，你就應(yīng)該按照上級(jí)的規(guī)定來(lái)處理，如果要是從中央到地方都沒(méi)規(guī)定，你又在這個(gè)問(wèn)題上和老百姓屢屢發(fā)生糾紛，那你就應(yīng)該規(guī)定了，你可以根據(jù)你的經(jīng)驗(yàn)規(guī)定一條，舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，我不贊成去xx搞裁量基準(zhǔn),因?yàn)閤x搞裁量基準(zhǔn)范圍太窄了，搞執(zhí)法手冊(cè)呢它是綜合性的舉個(gè)例子，規(guī)范語(yǔ)言如果讓上面規(guī)范是很難的，但是一個(gè)執(zhí)法單位一個(gè)鄉(xiāng)政府來(lái)規(guī)定執(zhí)法語(yǔ)言我覺(jué)得非常有必要。我在木樨地住，我們那邊有個(gè)菜市場(chǎng)，又一次我去買(mǎi)活雞，賣(mài)雞的兩個(gè)小伙子很殷勤的給我收拾雞，我看到一個(gè)城管帶著個(gè)紅箍，一路吆喝過(guò)來(lái)中心意思就是搞好衛(wèi)生，然后到了賣(mài)雞的攤位，就對(duì)兩個(gè)小伙子說(shuō)：“把你們家的雞攤好好收拾收拾，別亂的像你們家雞窩似地?！眱蓚€(gè)小伙子點(diǎn)頭哈腰的說(shuō)：“好好好”。我在旁邊聽(tīng)了就生氣了，你說(shuō)人家賣(mài)雞但不等于他家就是雞窩，你不能侮辱人家嘛。是不是這個(gè)道理？還比如說(shuō)，我們這個(gè)110，我是在車(chē)子刮蹭的時(shí)候打的110，后來(lái)我就和很多公安部的同志講，110的語(yǔ)言要規(guī)范，這個(gè)是要注意的當(dāng)時(shí)是一男子接的電話，語(yǔ)氣很不和善，當(dāng)時(shí)我心里正郁悶的時(shí)候你還以這種語(yǔ)氣說(shuō)話，我當(dāng)時(shí)就給公安局的同志說(shuō)語(yǔ)言要社會(huì)化，就是不能社會(huì)化你可以找?guī)讉€(gè)小姑娘規(guī)范一下語(yǔ)言。就像10086那樣的，最起碼你的語(yǔ)言要使人能接受，又符合報(bào)警的特征。所以你說(shuō)這個(gè)制定主體，只要上級(jí)沒(méi)有規(guī)定，你又和老百姓屢次發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，就可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)把這個(gè)規(guī)則建立起來(lái)，為什么？我們反問(wèn)一句。比如說(shuō)你基層現(xiàn)在什么都沒(méi)有規(guī)定，法律規(guī)定你一個(gè)很籠統(tǒng)的權(quán)利，如果在你什么都沒(méi)有規(guī)定的情況下，你說(shuō)老百姓又經(jīng)常在這個(gè)地方和你發(fā)生糾紛，你又處理那么多案子，實(shí)際上你在處理案子的時(shí)候必定要形成一個(gè)規(guī)則，這個(gè)規(guī)則都是潛規(guī)則，都是因人而異的。那這樣的話，我還不如我把這個(gè)規(guī)則研究一下，把它更好的建立起來(lái)。所以這個(gè)問(wèn)題我覺(jué)得很好，就是裁量基準(zhǔn)和行為手冊(cè)有一個(gè)好的地方，就是讓潛規(guī)則變成明規(guī)則。講個(gè)例子，治安管理處罰條例規(guī)定寵物擾民，只靠寵物擾民你是不能處罰人家的，還要有一個(gè)干擾人的正常生活，但什么是干擾人的正常生活呢？到目前為止，沒(méi)有明確的法律解釋，如果這樣的話，可能在司法過(guò)程中，這個(gè)警察認(rèn)為是干擾人的正常生活而處罰，而另一個(gè)警察會(huì)認(rèn)為不是干擾人的正常生活就不處罰，就出現(xiàn)了每個(gè)人的規(guī)則不一樣，那么就很容易造成矛盾，那么怎樣才能減少社會(huì)矛盾呢？社會(huì)矛盾就是這樣引起的，我的鄰居出了這樣的事情，一警察來(lái)了，把對(duì)方給處理了，我出了這樣的事情，另外一個(gè)警察來(lái)了不處理，那我就有意見(jiàn)了，同樣的事情為什么他們的處理了我們的就不處理呢？就出現(xiàn)矛盾了。所以在這種情況下我們說(shuō)可以把