加快我省開(kāi)發(fā)區(qū)合作共建的對(duì)策建議

加快我省開(kāi)發(fā)區(qū)合作共建的對(duì)策建議安徽省發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院合作共建產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)園區(qū)，是優(yōu)化要素配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高我國(guó)整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑，正成為地方政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的重要抓手。繼蘇南-蘇北成功開(kāi)展共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)以來(lái)，江蘇鹽城上海、上海外高橋江蘇啟東、西安高新區(qū)漢中經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣東香港等地也紛紛開(kāi)展合作共建開(kāi)發(fā)園區(qū)。我省與其它地區(qū)合作共建開(kāi)發(fā)園區(qū)也已啟動(dòng)。2005年5月，恒天集團(tuán)中國(guó)服裝股份有限公司與銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)合作開(kāi)發(fā)服裝產(chǎn)業(yè)園。2008年以來(lái)，滁州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)已與上海漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、莘莊工業(yè)區(qū)、南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，瑯琊工業(yè)集中區(qū)已與上海寶山科技園先后簽訂了合作協(xié)議。2009年7月，廣德縣與上海也簽訂了合作共建框架協(xié)議。綜合一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，加快推進(jìn)我省開(kāi)發(fā)區(qū)合作共建工作，有以下幾方面值得借鑒。一、創(chuàng)新合作共建模式遵循產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，創(chuàng)新合作共建模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。主要模式有：援建模式。即由欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府在其開(kāi)發(fā)區(qū)中劃出一塊園區(qū)，與發(fā)達(dá)地區(qū)政府共建，發(fā)達(dá)地區(qū)政府或園區(qū)提供資金、人才、信息援助，協(xié)助謀劃園區(qū)發(fā)展思路，負(fù)責(zé)招商引資，參與共建園區(qū)的管理工作。蘇州宿遷共建園即采用這種模式，蘇州在多個(gè)方面提供無(wú)償援助。為了調(diào)動(dòng)蘇南對(duì)蘇北援建的積極性，江蘇省政府還特別規(guī)定：共建園的新增增值稅、所得稅省、市、縣留成部分，全部由省、市、縣財(cái)政補(bǔ)貼給共建園，用于共建園滾動(dòng)發(fā)展；省財(cái)政對(duì)用于園內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款進(jìn)行適當(dāng)貼息；對(duì)共建區(qū)中符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求的企業(yè)生產(chǎn)用電，自投產(chǎn)之日起連續(xù)3年給予補(bǔ)貼。援建模式適合省、市政府在其轄區(qū)范圍內(nèi)采用，主要目的是幫助本行政區(qū)范圍內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，主要手段是行政命令，同時(shí)輔之以優(yōu)惠政策。托管模式。即委托方在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)劃出一塊園區(qū)，托管給具有管理、資金和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢(shì)的受托方，全權(quán)委托其操作，包括園區(qū)發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)選擇、招商引資、基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)等。這種模式主要是通過(guò)托管協(xié)議，要求受托方編制共建園的總體規(guī)劃，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)招商，甚至承擔(dān)一定的社會(huì)管理責(zé)任，并同意受托方獲得園區(qū)前期開(kāi)發(fā)所有收益（一般為5年），后期收益由合作雙方按比例分享。如，銅陵市開(kāi)發(fā)區(qū)與中國(guó)紡織服裝產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)集團(tuán)及其旗下的中國(guó)服裝股份有限公司合作共建區(qū)中園即屬于這一模式，銅陵方面將4000畝土地委托給恒天集團(tuán)進(jìn)行招商和運(yùn)營(yíng)管理，建設(shè)紡織工業(yè)園。這一模式適合欠發(fā)達(dá)地區(qū)與資金實(shí)力雄厚、園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富、急需拓展發(fā)展新空間的發(fā)達(dá)地區(qū)政府或園區(qū)、大企業(yè)之間的合作。股份合作模式。即在現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)中設(shè)立共建園，交由合作雙方成立的合資股份公司管理，公司負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)、招商引資和經(jīng)營(yíng)管理等工作，收益按照雙方股本比例分成。外高橋啟東的合作就是采用這一模式，上海外高橋保稅區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司和啟東濱海工業(yè)園開(kāi)發(fā)有限公司雙方共同成立合資公司，注冊(cè)資本3.2億元，上海、啟東各占股本60%和40%，稅收等收益按照64分成，一期近5萬(wàn)平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房已建設(shè)完畢，正開(kāi)展面向日本、韓國(guó)、美國(guó)等的招商工作。這一模式由于引入了股份合作制，運(yùn)作規(guī)范，雙方積極性都很高，適合資金實(shí)力較強(qiáng)、園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富的發(fā)達(dá)地區(qū)政府、園區(qū)或大企業(yè)與具有較強(qiáng)園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的一方開(kāi)展合作。目前，江蘇與上海主要采用這一模式進(jìn)行兩地合作共建開(kāi)發(fā)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)招商模式。即在現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)劃出一塊區(qū)內(nèi)園，全權(quán)委托給第三方，對(duì)特定區(qū)域或特定產(chǎn)業(yè)開(kāi)展招商。根據(jù)協(xié)議，委托方提供相當(dāng)于到位投資的千分之五至千分之八的獎(jiǎng)金給予受托方，或?qū)⒄猩添?xiàng)目產(chǎn)生的地方稅收的一定比例給予受托方；受托方則按照合作園的總體規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求，負(fù)責(zé)招商引資工作。如蕪湖機(jī)械工業(yè)園與浙江玉環(huán)、樂(lè)清的合作即屬于產(chǎn)業(yè)招商模式。蕪湖機(jī)械工業(yè)園設(shè)立專業(yè)化的合作園，通過(guò)浙江玉環(huán)、樂(lè)清的合作方，面向浙江特定區(qū)域進(jìn)行“打捆招商”，取得了巨大的成功。僅2004年，玉環(huán)縣轉(zhuǎn)移的汽摩配企業(yè)就有53家；2005年，樂(lè)清轉(zhuǎn)移的礦山機(jī)械企業(yè)超過(guò)10家。這種模式適合欠發(fā)達(dá)地區(qū)與產(chǎn)業(yè)集群成熟的特定地區(qū)開(kāi)展合作，委托方在承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面能夠收到事半功倍之效。此外，還有綜合運(yùn)用上述模式的。如上海鹽城的合作既通過(guò)雙方成立合資股份公司來(lái)共同建設(shè)區(qū)中園，收益按股本結(jié)構(gòu)分成；又采用產(chǎn)業(yè)招商的模式委托上海方開(kāi)展招商，對(duì)于通過(guò)上海方引進(jìn)的項(xiàng)目，受托方除享受相關(guān)優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)政策外，5年內(nèi)還可對(duì)所引項(xiàng)目產(chǎn)出的新增增值稅、所得稅地方留成部分獲取40%的分成。二、建立利益共享機(jī)制目前，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移面臨著兩難選擇，一方面，面對(duì)本地發(fā)展空間不足、勞動(dòng)力成本偏高、環(huán)境壓力加大等問(wèn)題，迫切需要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，騰出發(fā)展空間，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；另一方面，又擔(dān)心產(chǎn)業(yè)空心化，出現(xiàn)稅收減少、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降、就業(yè)不足等問(wèn)題。為消除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方政府的顧慮，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的健康發(fā)展，我省應(yīng)積極探索建立區(qū)域間利益共享的合作機(jī)制。一是承諾將轉(zhuǎn)移企業(yè)的管理營(yíng)銷部門(mén)留在發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)國(guó)家稅收屬地管理的基本原則，如果將發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的管理營(yíng)銷、加工制造部門(mén)全部轉(zhuǎn)移到共建園時(shí)，發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)因此流失較多的稅收。為了減輕他們的稅收流失壓力，可承諾將企業(yè)的管理營(yíng)銷部門(mén)仍留在發(fā)達(dá)地區(qū)，共建園只承接加工制造部門(mén)。這樣，加工制造部門(mén)產(chǎn)生的生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅在共建園繳納，而其他稅收在發(fā)達(dá)地區(qū)繳納。如上海莘莊工業(yè)區(qū)與滁州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)簽訂協(xié)議，對(duì)于莘莊工業(yè)區(qū)內(nèi)外遷的或?qū)ν馔顿Y的工業(yè)企業(yè)，即按照這一辦法操作。二是通過(guò)稅收分成讓發(fā)達(dá)地區(qū)政府分享共建園區(qū)收益。兩地政府簽訂合作協(xié)議，將增值稅、所得稅的地方留成部分讓渡給發(fā)達(dá)地區(qū)政府，這樣有利于增強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)政府合作共建的積極性。鹽（城）滬（上海）共建即是采取這樣的操作辦法。我省滁州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與莘莊工業(yè)區(qū)簽訂協(xié)議，共建園的稅收地方留成部分按五五分成。三是將園區(qū)服務(wù)業(yè)優(yōu)先委托給發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)承擔(dān)。為消除合作共建產(chǎn)業(yè)園對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等負(fù)面影響，提高發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性，我省開(kāi)發(fā)區(qū)可依據(jù)協(xié)議盡可能地將共建園的商貿(mào)、研發(fā)、金融、法律、財(cái)會(huì)、審計(jì)、信息等服務(wù)業(yè)需求，在同等條件下，優(yōu)先委托給合作方的企業(yè)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，大幅提高服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)、增加稅收的能力。四是建議國(guó)家研究制定GDP指標(biāo)分解的具體辦法。GDP統(tǒng)計(jì)上的屬地原則，造成轉(zhuǎn)移企業(yè)的GDP指標(biāo)無(wú)法在轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地之間分解；大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)造成發(fā)達(dá)地區(qū)GDP指標(biāo)大幅下降，進(jìn)而影響到轉(zhuǎn)出地政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，不利于合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的推進(jìn)。建議省政府與國(guó)家有關(guān)部門(mén)協(xié)商，對(duì)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)特事特辦，研究制定GDP指標(biāo)分解和跨區(qū)域合作政府的績(jī)效考核辦法。三、加大對(duì)合作共建園區(qū)的支持力度當(dāng)前，我省各開(kāi)發(fā)區(qū)正積極開(kāi)展與發(fā)達(dá)地區(qū)的園區(qū)共建工作，并已取得了初步成效。要增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)外合作能力，保證共建園區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)，需要各級(jí)政府加大支持力度。一是明確大企業(yè)在合作共建園區(qū)中的主體地位。企業(yè)是市場(chǎng)的主體，尤其是中央企業(yè)、各省區(qū)的大企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)、大院大所等擁有較強(qiáng)的產(chǎn)品定價(jià)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、行業(yè)話語(yǔ)權(quán)，擁有很強(qiáng)的對(duì)外投資能力、要素資源籌措和配置能力，同時(shí)還擁有強(qiáng)烈的擴(kuò)張?jiān)竿?、區(qū)域化布局愿望，對(duì)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)最具積極性；相比之下，發(fā)達(dá)地區(qū)政府則顧慮重重，積極性不高。因此，要充分發(fā)揮央企、地區(qū)性企業(yè)和大院大所的作用，使他們成為我省合作共建園的主體，成為主要的合作共建方。二是建立合作共建的推進(jìn)機(jī)制。成立安徽省開(kāi)發(fā)區(qū)合作共建協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)合作共建中的具體事宜。每年召開(kāi)一次開(kāi)發(fā)區(qū)合作共建會(huì)議，對(duì)合作共建成果進(jìn)行評(píng)估和通報(bào)，并確定一個(gè)主題重點(diǎn)加以推進(jìn)；從省直相關(guān)部門(mén)抽調(diào)干部到開(kāi)發(fā)區(qū)掛職或任職，協(xié)調(diào)、推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)合作共建工作。三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)體系建設(shè)。加快開(kāi)發(fā)區(qū)商貿(mào)物流、科技研發(fā)、商品檢驗(yàn)、進(jìn)出口以及金融、法律、審計(jì)、會(huì)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，重點(diǎn)建設(shè)公共研發(fā)平臺(tái)、職業(yè)技能培訓(xùn)平臺(tái)，發(fā)展第三方、第四方物流，促進(jìn)國(guó)家、省相關(guān)的商品檢驗(yàn)、海關(guān)等機(jī)構(gòu)在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，積極開(kāi)展銀企對(duì)接等活動(dòng)，注重為園區(qū)職工提供優(yōu)質(zhì)的生活服務(wù)，努力提供園區(qū)綜合服務(wù)能力。四是在建設(shè)用地、環(huán)境容量指標(biāo)上向共建開(kāi)發(fā)區(qū)傾斜。預(yù)留部分建設(shè)用地指標(biāo)和環(huán)境容量指標(biāo)，優(yōu)先用于支持開(kāi)展合作共建的開(kāi)發(fā)區(qū)。要將合作共建園列為省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)先保障合作共建園的建設(shè)用地和環(huán)境容量需要。五是給予共建開(kāi)發(fā)區(qū)更大的財(cái)稅政策支持。省財(cái)政安排專項(xiàng)資金，支持共建開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)