古代地方行政制度

古代地方行政制度（中央集權(quán)與地方分權(quán)）規(guī)律：1中央集權(quán)變化的規(guī)律權(quán)是推動(dòng)地方行政層級(jí)變化的主因。 原因:中央集皇權(quán)是至高無(wú)上的,擁有行政、司法、財(cái)政、軍事等無(wú)所不包的最高權(quán)力,皇權(quán)的這種特點(diǎn)決定了中央集權(quán)變化的規(guī)律。從單個(gè)朝代來(lái)說(shuō)開(kāi)國(guó)皇帝對(duì)中央集權(quán)的控制能力較強(qiáng)，皇位世襲制決定了繼承人的素質(zhì)會(huì)逐漸降低,再加上外戚與宦官專(zhuān)政,集權(quán)統(tǒng)治會(huì)逐漸削弱,最終走向滅亡；從歷代發(fā)展趨勢(shì)來(lái)講經(jīng)歷了秦漢“三公九卿”制、隋唐“三省六部”制、宋朝“兩府三司”制、元朝“一省六部”制和明清“內(nèi)閣六部”制等不同的形式和發(fā)展階段,中央集權(quán)的行政制度日漸成熟和完備.地方行政制度是中央行政制度的補(bǔ)充,地方行政層級(jí)調(diào)整必然受中央集權(quán)變化規(guī)律的影響.在各個(gè)朝代開(kāi)始階段,為了提高政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)效率通常會(huì)減少地方行政層級(jí).但為了解決管理幅度過(guò)大和軍事問(wèn)題會(huì)設(shè)立監(jiān)察區(qū)和軍管區(qū),這些非行政區(qū)最終會(huì)演變?yōu)橹?、道、路、省等地方高層政區(qū),使地方行政層級(jí)變多,中央集權(quán)與地方分權(quán)之間表現(xiàn)為此消彼長(zhǎng)的關(guān)系.中國(guó)歷代封建王朝的發(fā)展史,正是中央集權(quán)加強(qiáng)到削弱、再加強(qiáng)再削弱的交替更迭,地方行政層級(jí)變化也表現(xiàn)為波浪式,最終隨著封建集權(quán)制度的不斷完善而趨于穩(wěn)定 2 （二）沿襲變革是歷代地方行政層級(jí)變遷的主線(xiàn) 原因：沿襲主要源于歷代王朝都面臨著大體相同的環(huán)境和條件.一是面臨的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化不大.封建政權(quán)崇尚重農(nóng)抑商政策,確保稅賦征派和地租征收,在維護(hù)政治穩(wěn)定和鞏固封建統(tǒng)治方面起到了重要作用,但也阻礙了工商業(yè)發(fā)展.二是共同傾向于“內(nèi)重外輕”政策.歷朝王朝成立之初,為了避免地方分權(quán)偏重,中央集權(quán)被削弱從而引發(fā)割據(jù)分裂局面,多采用“內(nèi)重外輕”政策,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保持穩(wěn)定兩者之間多選擇后者,即使地方喪失抵御能力也在所不惜,這在宋、明兩朝最為明顯. 2在繼承的基礎(chǔ)上不斷革新,是中央集權(quán)能力不斷加強(qiáng)的客觀需要,也是地方行政制度不斷完善的內(nèi)在要求. 秦朝在郡政區(qū)實(shí)行行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)分立漢朝設(shè)置13部刺史,唐朝設(shè)道對(duì)地方派遣監(jiān)察官員,宋朝設(shè)置互不統(tǒng)屬的路,元朝實(shí)行“行省”制度隋朝罷除郡的建置,宋朝消除方鎮(zhèn)割據(jù),明朝廢路為府,中央加強(qiáng)集權(quán)的變革.地方行政制度而言,行政層級(jí)少,則管理幅度大,容易失控；行政層級(jí)多,則管理鏈條長(zhǎng),效率低下.因而,地方行政層級(jí)不可過(guò)多,也不可過(guò)少,存在一個(gè)可容忍的變動(dòng)區(qū)間 3下穩(wěn)上動(dòng)是地方行政層級(jí)結(jié)構(gòu)變化的特征原因；縣作為地方行政層級(jí)的基層政區(qū),是相對(duì)穩(wěn)定的.縣級(jí)的相對(duì)穩(wěn)定性表現(xiàn)在自秦國(guó)推行郡縣制以來(lái),任何朝代的基層政區(qū)都是縣,.究其原因,一是百里之縣的設(shè)計(jì)比較合理,適合農(nóng)民朝出晚歸的出行要求,對(duì)于官員下鄉(xiāng)勸課農(nóng)桑也比較合適；二是維護(hù)中央政權(quán)的需要,縣是各朝中央政府落實(shí)一切政令的基本單位,賦稅征集、軍隊(duì)招募、百姓安居樂(lè)業(yè)皆屬縣的職責(zé)范疇 縣以上地方行政層級(jí),受中央集權(quán)與地方分權(quán)的博弈往往處于震蕩變動(dòng)之中.為了避免地方割據(jù),必須將高層次的政區(qū)劃得較小,導(dǎo)致高層次政區(qū)數(shù)目增多.中央的有效管理幅度達(dá)不到,就需要設(shè)立巡視或派出機(jī)構(gòu).這些機(jī)構(gòu)有轄區(qū),就會(huì)轉(zhuǎn)化為地方行政層級(jí).當(dāng)行政權(quán)和軍事權(quán)合一后,就可能對(duì)中央集權(quán)構(gòu)成新的威脅.這使中央政權(quán)處于兩難境地,內(nèi)外輕重處于轉(zhuǎn)換之中,高層政區(qū)頻繁變動(dòng)在所難免. 4（四）財(cái)政改革是影響地方行政層級(jí)嬗變的重要因素 原因；,首先表現(xiàn)在財(cái)政是地方行政制度變革的重要內(nèi)容.無(wú)論是商鞅變法、王安石變法,還是張居正“一條鞭法”,財(cái)政改革一直是中央行政體制改革的核心,也在古代地方行政體制變革中扮演著重要角色.財(cái)政改革對(duì)地方行政層級(jí)嬗變的影響,還表現(xiàn)在財(cái)政是地方行政制度變革的推動(dòng)力量.商鞅變法中制土分民、履畝而稅、重農(nóng)抑商等財(cái)政改革措施,保證了封建國(guó)家上層建筑的形成和完善,為中央集權(quán)的確立和實(shí)行郡縣制創(chuàng)造了條件.商鞅為了配合國(guó)家對(duì)人口的管理,還制定了完善的戶(hù)籍制度,從而催生了縣制.古代各朝從國(guó)家安全出發(fā),同時(shí)也為了涵養(yǎng)財(cái)源,徙民邊塞,實(shí)行軍、民屯墾,建立起都尉、都督、都護(hù)府或都司衛(wèi)所等軍管型的特殊地方行政制度,并逐漸融入到地方行政層級(jí)中來(lái).二各朝代各制度的表現(xiàn) 中央集權(quán)脈絡(luò)：西周（分封制、宗法制）秦（郡縣制）西漢（推恩令、刺史制）唐（節(jié)度使）宋（收精兵、文官制）元（行省制）明清沿用（明廢行中書(shū)省、設(shè)三司、廠衛(wèi)制）。君主專(zhuān)制脈絡(luò)：西周（分封制）秦（三公九卿制）西漢（內(nèi)朝尚書(shū)制）魏晉南北朝（三長(zhǎng)制）隋唐（三省六部制）宋（二府三司制）元（中書(shū)省制）明（廢宰相、設(shè)內(nèi)閣、司禮監(jiān)）清（南書(shū)房、軍機(jī)處）。選官用官制度脈絡(luò)：西周（世卿世祿制）秦（軍功爵制）漢（察舉制、征辟制）魏晉南北朝（九品中正制）隋（科舉制）唐至清沿用（唐武則天首創(chuàng)武舉、殿試，明朝開(kāi)始限定考試內(nèi)容為四書(shū)五經(jīng)，采取八股取士）。歷史總是在曲折中發(fā)展，歷朝制度既相互繼承，又各有發(fā)展。1分封制：起止 黃帝時(shí)開(kāi)始萌芽 秦始皇大一統(tǒng)，廢除分封制，實(shí)行郡縣制。 漢初又兼采之，七國(guó)之亂平定之后，封國(guó)的官吏全部由中央任免，諸侯只征收租稅，封國(guó)名存實(shí)亡。魏晉以后，歷代王朝也還有分封制，其性質(zhì)不全相同。 含義 “分封制”即古漢語(yǔ)“封建”的原始含義；古文獻(xiàn)中之“封建”即“分封制”。 目的作用影響見(jiàn)課本 特點(diǎn)諸侯國(guó)具有相對(duì)獨(dú)立性，具有土地管理權(quán)、行政權(quán)和軍權(quán)，容易形成割據(jù)勢(shì)力。分封對(duì)象多元化，同姓親族是主分布區(qū)域主要在黃河中下游，同姓親族分布在戰(zhàn)略要地和富庶地區(qū)2 郡縣制起源于春秋出國(guó) 意義 原因看課本3行省制 即在傳統(tǒng)的郡縣制基礎(chǔ)上另加行省之類(lèi)的高層督政組織于中央與路府州縣之間，把行省當(dāng)做分寄與集權(quán)的樞紐，既有所分寄，又立足于集權(quán) 從法理上說(shuō)，中央政府以命令授權(quán)形式將部分權(quán)力交與行省行使，一切治權(quán)皆屬中央政府，行省只是中央的代理而已。無(wú)論行政、財(cái)政、軍事、司法諸事權(quán)，朝廷總是在直接掌握某些基本權(quán)力（如主要軍隊(duì)、官吏任用等）的同時(shí)，把相當(dāng)一部分權(quán)力分寄于行省，然后借行省集權(quán)于中央。 元行省制中央集權(quán)是秦漢以來(lái)郡縣制中央集權(quán)模式的較高級(jí)演化形態(tài)，也是兩宋否定唐后期藩鎮(zhèn)分權(quán)的繼續(xù)，相當(dāng)于自隋朝始第三個(gè)“正一反一合”階段的“合”。元行省制所體現(xiàn)的中央集權(quán)與地方分權(quán)的主輔結(jié)合，明顯優(yōu)于單純的中央集權(quán)或單純的地方分權(quán)。2元行省制中央集權(quán)也發(fā)生了一些負(fù)面效應(yīng)。如行省將路府州縣各項(xiàng)權(quán)力削奪大半，使其處理庶務(wù)的正常功能顯著降低；行省區(qū)劃面積過(guò)大，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展弊多利少等。這些也是不容忽視的。秦統(tǒng)一全國(guó)后,廢除分封制,把郡縣制確定下來(lái),推行到全國(guó)各地.二、漢代州制的創(chuàng)立西漢前期,郡國(guó)大量增加,中央感到不易統(tǒng)轄,便試圖采取一套新的建制.三唐“道”的功能唐初州郡較多,太宗時(shí)雖有并省,貞觀十三年（639）就有州府358個(gè),比隋時(shí)幾乎增加了一倍. 這樣多的郡府,若不加以區(qū)劃,便很難有妥善管理。唐初劃分的道已經(jīng)完全不同了.總的說(shuō)來(lái),唐代的道是監(jiān)察區(qū),不是行政區(qū)四、宋代的“路”為了扭轉(zhuǎn)地方權(quán)力過(guò)盛的不良影響,宋代推行了路的制度.五、元代“省”制的確立行省制度創(chuàng)立于元朝.明朝不設(shè)中書(shū)省,京師附近以直隸為名（南北兩直隸）.在兩直隸外,于元代各行省另派承宣布政使.因而所在的行省就被稱(chēng)為承宣布政使司.清朝省一級(jí)的地方行政制度，是采取對(duì)明中葉以后由總督、巡撫統(tǒng)領(lǐng)省政予以事實(shí)上的承認(rèn)的做法，并明確規(guī)定立為正式制度?？偠绞羌婀軆墒』蛉∈聞?wù)的高級(jí)地方官，“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆”、巡撫是負(fù)責(zé)一省全面領(lǐng)導(dǎo)工作的首長(zhǎng)，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會(huì)總督以詔廢置”，是名正言順的地方大吏。 漢代刺史制度是對(duì)秦代監(jiān)御史制度的繼承。秦始皇在統(tǒng)一六國(guó)以后，建立了一套地方監(jiān)察制度監(jiān)御史制度漢高祖時(shí)期，監(jiān)御史制度曾經(jīng)一度被取消。究其原因，至少有以下幾點(diǎn)：一、在經(jīng)濟(jì)方面，經(jīng)過(guò)秦朝的殘暴統(tǒng)治，再加上長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)，漢初經(jīng)濟(jì)凋敝。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是政府的當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該調(diào)動(dòng)地方的積極性，加強(qiáng)地方的自主權(quán)，因此沒(méi)有設(shè)置監(jiān)御史二、在政治方面，漢政府和異姓諸侯王之間矛盾尖銳，漢政府致力于解決地方割據(jù)勢(shì)力和匈奴問(wèn)題，無(wú)暇顧及地方監(jiān)察問(wèn)題三、在情感方面，劉邦曾經(jīng)和功臣同甘共苦創(chuàng)業(yè)，在感情上是很深的。不派人監(jiān)察地方，是對(duì)地方官員的信任，但漢高帝不設(shè)置監(jiān)御史，使得地方監(jiān)察制度成為空白，對(duì)郡國(guó)的過(guò)分放縱,不事監(jiān)察,終使諸侯坐大，給他的繼承者們留下了一個(gè)頑癥。西漢末年刺史雖然在行使監(jiān)察權(quán)的過(guò)程中逐漸異化，發(fā)生了不斷侵漁守相權(quán)力的事件，并且刺史一度改稱(chēng)州牧，但無(wú)論是刺史還是州牧，其作為監(jiān)察官的本質(zhì)并沒(méi)有變。不過(guò),這正是刺史開(kāi)始由監(jiān)察官向地方官轉(zhuǎn)化的一個(gè)重要階段。漢代刺史制度是一種較為完備的地方監(jiān)察制度，是維護(hù)皇權(quán)的有力手段，對(duì)于加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督和控制，發(fā)揮了重要的作用。但刺史制度在形成和演變的過(guò)程中逐漸地方官化。刺史制度的每次變化有其特定的、具體的原因，而且有根本原因。刺史權(quán)力逐步擴(kuò)大的根本原因是刺史是“奉詔出制”的，刺史背后站立的是皇帝，刺史是作為皇帝的代言人出現(xiàn)的?？疾齑淌分贫葘?duì)于探討兩漢行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系，以及進(jìn)一步探索中央集權(quán)與地方分權(quán)都有著重大的意義。唐代節(jié)度使在變唐太宗軍事進(jìn)攻戰(zhàn)略為軍事防御戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，唐政府進(jìn)行了如下軍事防御戰(zhàn)略部署：唐所防御的對(duì)手是游牧或半游牧民族的強(qiáng)大騎兵部隊(duì) 僅有指揮靈活、反應(yīng)快速、規(guī)模龐大的集團(tuán)軍還不能完全滿(mǎn)足戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，所以要建立常備軍。因?yàn)榉?zhèn)節(jié)度使掌握著他們的生殺、賞罰、升降等權(quán)利，士兵們對(duì)藩鎮(zhèn)節(jié)度使的依賴(lài)性也極強(qiáng)，他們“唯知其將之恩威，而不知有天子?！庇谑?，藩鎮(zhèn)節(jié)度使們便逐漸培養(yǎng)起只忠于自己的親兵部隊(duì)，擁有了軍權(quán)。2 為解決后勤供應(yīng)問(wèn)題后勤供應(yīng)制度就必須進(jìn)行改革。具體方法是用屯田的收入解決軍隊(duì)的部分供應(yīng)，以減輕中央政府的財(cái)政壓力 這樣，藩鎮(zhèn)節(jié)度使擁有了更多的財(cái)政權(quán)3戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)要求，重新組成人數(shù)眾多、防御范圍廣、能統(tǒng)一調(diào)動(dòng)、靈活性更強(qiáng)的幾個(gè)集團(tuán)軍。邊鎮(zhèn)將領(lǐng)的防區(qū)因此得到進(jìn)一步擴(kuò)大。 各代三司 周朝已有此名（三公） 西漢三公中國(guó)古代朝廷中最尊顯的三個(gè)官職的合稱(chēng)司馬、司徒、司空 唐、宋以鹽鐵、度支、戶(hù)部為三司，主理財(cái)賦 4 五代三司設(shè)置，雖使全國(guó)財(cái)政高度集中，但還是沒(méi)有改變財(cái)政管理上政出多門(mén)的現(xiàn)象，也就是說(shuō)，全