土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的可行性研究

1/17土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的可行性研究一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法規(guī)定存在的問(wèn)題從我國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)說(shuō)，以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，而以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)依法登記獲得土地承包經(jīng)營(yíng)證或林權(quán)證的，可以抵押。也就是說(shuō)我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是采取二元化的處理方式。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的二元化處理的依據(jù)是立法者認(rèn)為在目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)的情況下，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)著生存保障的功能，而其他方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則不承擔(dān)這個(gè)功能，因此做分別的處理和規(guī)定。從務(wù)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，這種理念有一定的合理性，但其在現(xiàn)行法的規(guī)定中卻存在自我矛盾的地方。如果要嚴(yán)格貫徹承包地的生存保障功能，那么就應(yīng)該賦予農(nóng)民對(duì)承包地永久性的使用權(quán)及收益權(quán)，而不能允許農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行任何產(chǎn)生權(quán)利終局性移轉(zhuǎn)的處分。因?yàn)橐坏┺r(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)終局性的移轉(zhuǎn)給其他人，那么他以后可能就不能從土地上獲得收益，從而對(duì)他而言土地的生存保障功能就消失了。但現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法都允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)M管存在較大的限制，這似乎就與立法者的理念有沖突。同時(shí)，2/17既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓都可以，為什么卻禁止抵押呢土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓比其抵押更徹底，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押只是可能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒎ㄈ绱艘?guī)定似乎也是個(gè)矛盾。立法機(jī)關(guān)的考慮或許是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要發(fā)包人的同意并要求承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)收入及職業(yè)，如此可以確保承包人的利益并確保承包地不會(huì)落入發(fā)包人不信任的主體手中以維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押如果遵循土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，則可能限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的運(yùn)行；而如果不如此規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可能就面臨外人的進(jìn)入而導(dǎo)致瓦解。而這些考慮是否合理需要我們進(jìn)行一定的反思，我們將在下文展開(kāi)。綜上，我們可以了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的主要問(wèn)題。對(duì)于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押不但立法機(jī)關(guān)存在顧慮，而且學(xué)術(shù)界也存在很多反對(duì)的聲音，對(duì)于這些顧慮及反對(duì)的理由，我們需要進(jìn)行梳理和反思，并探討家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是否具有可行性，對(duì)此我們將在下文展開(kāi)詳細(xì)的分析。另外，下面將主要探討以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，如果沒(méi)有另外特別指出的話，下文土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是指以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押否定論之反思3/17否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的問(wèn)題在理論界及實(shí)務(wù)界一直存在較大的爭(zhēng)議。筆者將反對(duì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由總結(jié)如下1土地保障說(shuō)在我國(guó)，土地的功能首先表現(xiàn)為土地的生存保障功能。土地維系著農(nóng)民的生、老、病、死，為農(nóng)民提供了最基本的生存保障。具體包括生活保障，大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來(lái)源于土地的產(chǎn)出；就業(yè)保障，土地仍是很多農(nóng)民就業(yè)的基本場(chǎng)所；養(yǎng)老保障，我國(guó)農(nóng)村還未建立起現(xiàn)代的社會(huì)保障制度，作為代替，很多農(nóng)民的養(yǎng)老手段就是勞動(dòng)加土地或者家庭、村助。1因此，養(yǎng)活中國(guó)人成為頭等大事。而一旦允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，農(nóng)民就會(huì)喪失基本的生活保障。有學(xué)者繼而認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定是一個(gè)政治問(wèn)題，而非學(xué)術(shù)問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)民多，失地后進(jìn)入城市對(duì)城市的容納能力是個(gè)考驗(yàn)，同時(shí)他們失地后進(jìn)城經(jīng)營(yíng)、務(wù)工風(fēng)險(xiǎn)很大，易造成社會(huì)的不穩(wěn)定，因此對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓持否定態(tài)度。22防止瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織說(shuō)目前我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的土地使用權(quán)，具有團(tuán)體內(nèi)部無(wú)償分配的特點(diǎn)，通常以本集體的成員為轉(zhuǎn)讓對(duì)象，這種限制既可以保護(hù)集體土地的公有公用，也可以維持農(nóng)4/17村社會(huì)的穩(wěn)定和維護(hù)集體成員的利益，防止出現(xiàn)大范圍的土地流轉(zhuǎn)及人口流動(dòng)。3而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押一旦實(shí)現(xiàn)，則面臨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落入集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員手中從而瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織的風(fēng)險(xiǎn)。43保護(hù)耕地說(shuō)中國(guó)人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。而我國(guó)人均耕地量低下，據(jù)統(tǒng)計(jì)，20XX年，我國(guó)耕地總量是億畝，比20XX年減少了,人均僅畝。5而耕地量每減少20XX萬(wàn)畝，糧食的自給率將下降1個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)工業(yè)用糧及13億人口所需的糧食量，每年是億噸，而20XX年我國(guó)的糧食產(chǎn)量是億噸。6因此實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是必須的。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，則可能破壞國(guó)家的耕地保護(hù)政策，不利于我國(guó)的自給自足的糧食安全戰(zhàn)略。74防止土地兼并說(shuō)我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，我們擁有龐大的農(nóng)業(yè)人口，如果一旦允許農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?huì)造成土地的集中，從而農(nóng)村兩級(jí)分化，出現(xiàn)大量的無(wú)地少地的農(nóng)民。8同時(shí)，農(nóng)民如果以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行貸款，一旦出現(xiàn)不能償債，銀行等實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)可能就會(huì)囤積土地，將農(nóng)地用于非農(nóng)業(yè)用途，造成耕地流失。對(duì)上述理由的反思在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有打破之前，我們認(rèn)為上述理由有5/17一定的道理。但是，我們同樣面臨新農(nóng)村建設(shè)的巨大資金缺口，農(nóng)村始終要發(fā)展，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押同樣可以給農(nóng)村和農(nóng)民帶來(lái)巨大的利益。同時(shí)，允許允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并不必然導(dǎo)致上述的問(wèn)題，下面我們就對(duì)這些理由進(jìn)行一下反思。1土地保障說(shuō)的反思首先，企圖通過(guò)禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押而允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓來(lái)達(dá)到保障農(nóng)民生存的目的似乎也難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槌邪送耆梢酝ㄟ^(guò)將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給債權(quán)人作為其債務(wù)的擔(dān)保，一旦債務(wù)人清償了債務(wù)，債權(quán)人再將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給債務(wù)人，如此就可以規(guī)避法律的規(guī)定。其次，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的生存保障功能逐漸弱化是大勢(shì)所趨。主要表現(xiàn)第一，人口的增多和土地的減少。根據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查顯示，1996年到20XX年全國(guó)耕地減少了萬(wàn)公頃，平均年減少近100萬(wàn)公頃的耕地。9而人口又不斷的增加。土地的生存保障功能在豐收年還算可靠，遇到災(zāi)荒，土地就很難承擔(dān)這個(gè)職能。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高風(fēng)險(xiǎn)使得土地的生存保障功能相形見(jiàn)絀。特別是加入WTO后，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入，農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)加大。第三，土地生存保障功能一般是維持溫飽。而一旦出現(xiàn)孩子上大學(xué)、生大病等情況，則農(nóng)民會(huì)陷入困境。再次，土地的投資功能則逐漸加強(qiáng)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加6/17快，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，增加了收入，減輕了對(duì)土地的依賴?？傊?，隨著我國(guó)進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的時(shí)期，以及中央要求加快建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的政策支持下，土地的功能應(yīng)該向融資功能、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換功能及經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)的功能10傾斜，將土地保障功能加到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上是其不能承受之重。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中一般能依據(jù)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的原則來(lái)進(jìn)行選擇11。農(nóng)民作為理性的人，能夠做出符合自己利益的判斷。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地保障功能較弱，農(nóng)民對(duì)抵押融資的有較高的需求，根據(jù)有學(xué)者的調(diào)查，江蘇常熟、南京等地贊成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的達(dá)百分之六十。12而對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，土地保障功能較強(qiáng)，農(nóng)民要求抵押的意愿就相對(duì)低，根據(jù)有學(xué)者對(duì)廣西三村的302戶農(nóng)戶的調(diào)查，的人希望自己耕種自己的土地。13因此，我們有理由相信農(nóng)民會(huì)做出有利于自己的選擇。當(dāng)然，我們還可以通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)防范農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)。2防止瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織說(shuō)的反思我們認(rèn)為，首先，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)該擴(kuò)大到一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人、法人及其他組織，而不在局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。14而且在中央對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)及多種流轉(zhuǎn)方式的政策支7/17持下，我們應(yīng)該弱化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員權(quán)屬性。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押除了抵押給非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員外，也可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部進(jìn)行抵押，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。最后，我們還可以通過(guò)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下的優(yōu)先權(quán)來(lái)保障其利益。并且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿后，發(fā)包人可以收回承包地而重新發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這足以保護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。另外，還可以通過(guò)對(duì)土地用途的管制防止瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織。因此這個(gè)理由不能成立。3保護(hù)耕地說(shuō)的反思我們認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押與保護(hù)耕地并不沖突。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押是私法問(wèn)題，而不改變土地的用途是土地使用的限制，是公法問(wèn)題。監(jiān)管土地用途是國(guó)土部門(mén)的職責(zé)，現(xiàn)實(shí)生活中耕地的喪失很大程度上是由于地方政府為了自身的利益濫用公權(quán)力征收農(nóng)民的土地，導(dǎo)致大量耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而監(jiān)管部門(mén)又沒(méi)有有效履行自己的職責(zé)造成的。根據(jù)資料顯示，20XX年政府從地產(chǎn)商收取的土地出讓金超過(guò)1萬(wàn)億元，而當(dāng)年地方政府的財(cái)政收入是23萬(wàn)億元。面對(duì)如此大的經(jīng)濟(jì)利益，加上分稅制改革造成的地方財(cái)政的收支失衡，使得地方財(cái)政需要土地收入來(lái)彌補(bǔ)，而地方財(cái)政也就變成了土地財(cái)政。15因此，要保護(hù)8/17耕地必須嚴(yán)格控制政府的征收行為。同時(shí)，國(guó)土監(jiān)管部門(mén)也要嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，一方面監(jiān)管土地的用途，防止耕地用于非農(nóng)建設(shè)；另一方面，對(duì)違反土地用途的行為要給予及時(shí)的相應(yīng)的制裁，包括罰款、沒(méi)收違法所得、追究刑事責(zé)任等。另外，我們還可以通過(guò)嚴(yán)格限制土地用途的方式來(lái)保障耕地的數(shù)量，即在抵押權(quán)的實(shí)行后，不能改變土地的性質(zhì)及用途。4防止土地兼并說(shuō)的反思允許土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押也不會(huì)必然導(dǎo)致土地的兼并。首先，從歷史上看，根據(jù)有學(xué)者的考察，歷史上出現(xiàn)的土地兼并，主要是因?yàn)槿Φ?、封賜、投獻(xiàn)及有賦役優(yōu)免權(quán)的權(quán)貴吞并農(nóng)地等政治因素造成的，和平民之間的土地流轉(zhuǎn)或商業(yè)資本的土地購(gòu)買(mǎi)沒(méi)有很大的關(guān)聯(lián)。16其次，從現(xiàn)實(shí)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有期限的用益物權(quán)，期限屆滿發(fā)包人即可收回承包地，可以有效防止承包地的集中。同時(shí)，一方面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押不一定導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)；另一方面就算是發(fā)生了實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形我們也可以通過(guò)制度的設(shè)計(jì)來(lái)避免土地的過(guò)分集中。我們可以規(guī)定，占地人占地的最高限額，從而既滿足土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又防止土地過(guò)分的集中。同時(shí)還可以通過(guò)嚴(yán)格的土地用途的管制制度來(lái)限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)分集中。因此，我們可以通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，防止土地的兼并。9/17綜合上面的分析，我們認(rèn)為，限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由并沒(méi)有很大說(shuō)服力。但同時(shí)，我們應(yīng)該意識(shí)到進(jìn)行土地承包權(quán)抵押的制度設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善；必須注意保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的利益；也必須防止政府濫用權(quán)力強(qiáng)制改變耕地的用途，保護(hù)耕地；必須進(jìn)行制度設(shè)計(jì)防止土地兼并。三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的可行性理論基礎(chǔ)一般來(lái)說(shuō)，作為抵押權(quán)的標(biāo)的物通常要具備的條件是抵押人有權(quán)處分抵押物并且抵押物權(quán)屬清晰；抵押物是具有獨(dú)立的交換價(jià)值且法律允許依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否滿足這些條件呢我們有必要進(jìn)行一下分析。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)具有可處分性是其抵押的理論基礎(chǔ)。而關(guān)于用益物權(quán)是否具有處分權(quán)能，理論上存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，用益物權(quán)是對(duì)他人所有之物的占有、使用、收益的權(quán)利，不包括法律上的處分，但是可以對(duì)用益物權(quán)本身進(jìn)行處分。17還有學(xué)者認(rèn)為，用益物權(quán)的可以處分，包括事實(shí)處分及法律處分，就事實(shí)處分來(lái)說(shuō)，由于對(duì)物的利用往往需要事實(shí)的處分權(quán)能；就法律處分來(lái)說(shuō)，用益物權(quán)人有權(quán)利處分權(quán)，可以就其用益物權(quán)設(shè)定抵押權(quán)等，但沒(méi)有所有權(quán)的處分權(quán)。18另外，有學(xué)者認(rèn)為，用10/17益物權(quán)具有處分權(quán)能，就法律處分而言，用益物權(quán)人享有對(duì)用益物權(quán)的處分權(quán)能，不享有處分用益物權(quán)標(biāo)的物所有權(quán)的權(quán)利；就事實(shí)處分而言，用益物權(quán)人不享有。19不難發(fā)現(xiàn)，第一種觀點(diǎn)與后面兩種觀點(diǎn)似乎差別并不大，即便是否認(rèn)用益物權(quán)具有處分權(quán)能的學(xué)者也都承認(rèn)用益物權(quán)人對(duì)用益物權(quán)本身享有處分權(quán)，但這背后的理論基礎(chǔ)有較大的差異。即他們關(guān)于用益物權(quán)是否具有處分權(quán)能的分歧主要是涉及對(duì)用益物權(quán)與所有權(quán)關(guān)系的不同理解。肯定用益物權(quán)具有處分權(quán)能的學(xué)者認(rèn)為，用益物權(quán)與所有權(quán)是平等的，物權(quán)是獨(dú)立的，其他物權(quán)不是從所有權(quán)派生出來(lái)的，因而具有處分性。否定用益物權(quán)具有處分權(quán)能通常是基于所有權(quán)權(quán)能分離理論，即用益物權(quán)從屬于所有權(quán)，是所有權(quán)權(quán)能分離的產(chǎn)物，而處分是所有權(quán)的權(quán)能，所以用益物權(quán)不具有處分權(quán)能。20而后面兩種觀點(diǎn)只是對(duì)處分有不同的理解。筆者認(rèn)為，由于物權(quán)法對(duì)于用益物權(quán)的定義是從所有權(quán)的角度進(jìn)行定義的，回避了用益物權(quán)的處分問(wèn)題，為了使對(duì)用益物權(quán)的處分獲得更明確的理論上的支持，應(yīng)承認(rèn)用益物權(quán)的處分權(quán)能。同時(shí)，理順用益物權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系也有助于我們更好處理二者的關(guān)系，從而有利于保護(hù)用益物權(quán)人的利益，具體分析如下第一，從所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系上來(lái)說(shuō)，一方面，所有權(quán)與用益物權(quán)是平等的、獨(dú)立的，用益物權(quán)不是所有權(quán)權(quán)11/17能分離的結(jié)果。因?yàn)槭紫?，從歷史上說(shuō)，所有權(quán)權(quán)能分離的理論出現(xiàn)在所有權(quán)的概念確立之后，并非羅馬法的固有理論；其次，從所有權(quán)的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，所有權(quán)具有整體性，正如有學(xué)者指出，所有權(quán)具有整體性，則不能在內(nèi)容或時(shí)間上加以分割。在所有物上設(shè)定用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)，不是讓與所有權(quán)之一部，而是創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的、獨(dú)立之物權(quán)。21再次，所有權(quán)權(quán)能分離理論無(wú)法解釋是否其他權(quán)利中也存在權(quán)能分離。最后，用益物權(quán)產(chǎn)生于法律的規(guī)定。用益物權(quán)設(shè)立通常是由當(dāng)事人約定或法律直接規(guī)定而產(chǎn)生，但他們一旦經(jīng)過(guò)法律的認(rèn)可，就具有獨(dú)立性。另一方面，用益物權(quán)以所有權(quán)為基礎(chǔ)，是所有權(quán)的一種行使方式，是對(duì)所有權(quán)的一種限制，并且用益物權(quán)有優(yōu)先于所有權(quán)的效力。22因此，可以認(rèn)為，用益物權(quán)是一種獨(dú)立的物權(quán)，不是所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果。第二，就用益物權(quán)的處分權(quán)能來(lái)說(shuō)，處分作為支配標(biāo)的物的一種形式，不但所有權(quán)具有，用益物權(quán)也應(yīng)該具有，只是表現(xiàn)形式有所差別。通說(shuō)認(rèn)為，處分包括法律上的處分及事實(shí)上的處分。就法律上的處分而言，包括對(duì)權(quán)利的處分以及對(duì)權(quán)利設(shè)定負(fù)擔(dān)。就權(quán)利的處分來(lái)說(shuō)，用益物權(quán)人享有將用益物權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的處分權(quán)能，而不享有處分標(biāo)的物所有權(quán)的權(quán)能，正如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換等，正是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分。就權(quán)利設(shè)定負(fù)擔(dān)來(lái)說(shuō)，12/17用益物權(quán)人可以將用益物權(quán)作為抵押權(quán)等的標(biāo)的物，比如，我國(guó)允許建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立抵押。就事實(shí)上的處分而言，正如上文分析的，有學(xué)者認(rèn)為，用益物權(quán)人行使權(quán)利需要對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行一定的改造，因而需要有事實(shí)上的處分權(quán)能。但我們認(rèn)為，那些改造等行為是用益物權(quán)人行使權(quán)利的前提條件，是物的改良行為，而非事實(shí)上的處分。并且正是因?yàn)橛靡嫖餀?quán)人沒(méi)有事實(shí)上的處分權(quán)能，所以其在用益物權(quán)終止后，負(fù)有一定的恢復(fù)原狀的義務(wù)。23因此，用益物權(quán)具有處分權(quán)能，而且是指法律處分。因此，根據(jù)上面的分析，我們認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)具有可處分性，并且其權(quán)屬也是清晰的。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有可轉(zhuǎn)讓性，無(wú)論是土地承包經(jīng)營(yíng)法還是物權(quán)法都承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇瞧涫艿捷^大的限制，但不影響它的可轉(zhuǎn)讓性。另外，作為一種財(cái)產(chǎn)其也具有獨(dú)立的交換價(jià)值，可以變現(xiàn)。因此，總之，我們認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)具有處分權(quán)能，可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。政策基礎(chǔ)在我國(guó)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不但是個(gè)法律問(wèn)題，而且也是個(gè)政治問(wèn)題，因此，我們?cè)诜治鐾恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押的可行性時(shí)，就需要探討下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策基13/17礎(chǔ)。通常來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，農(nóng)地政策與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的具有密切的聯(lián)系。一方面，農(nóng)地政策是我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和前提。因?yàn)?，首先，從立法成本的角度?lái)看，體現(xiàn)農(nóng)地政策內(nèi)容的法律具有更廣泛的基礎(chǔ)。其次，從立法的實(shí)效性的角度來(lái)看，體現(xiàn)農(nóng)地政策內(nèi)容的法律具有更好的實(shí)效性。另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地政策的重要的方式。通常土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度通過(guò)兩種方式將農(nóng)地政策法律化將農(nóng)地政策直接法律化以及將農(nóng)地政策間接法律化。24我國(guó)立法實(shí)踐也正好說(shuō)明了這一點(diǎn)，從農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通管理辦法到物權(quán)法關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定就可以看出，基本是對(duì)我國(guó)農(nóng)地政策的相關(guān)內(nèi)容所做的法律上的確認(rèn)。既然，農(nóng)地政策與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有如此大的關(guān)系，那么，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策基礎(chǔ)在哪呢我們認(rèn)為，20XX年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供了政策基礎(chǔ)。決定要求“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，要按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得改變土地集體所有的性質(zhì)，不得改變14/17土地的用途及不得損害農(nóng)民的利益”。而這些規(guī)定雖然沒(méi)有直接規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，但也給我們土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供了一定的政策支持。因?yàn)橐环矫妫c土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租等流轉(zhuǎn)方式一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押也是土地承包承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一，在解釋上可以認(rèn)為包括在上述“等形式”之內(nèi)。同時(shí)，決定允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)诶碚撋希鄬?duì)于抵押，轉(zhuǎn)讓是一種更為徹底的流轉(zhuǎn)方式，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的影響更大，可以使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生變化，而抵押只是具有轉(zhuǎn)讓的潛在可能性而已。因此，舉重以明輕，就應(yīng)該允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押不能改變土地的用途、土地集體所有的性質(zhì)及不損害農(nóng)民的利益。只要符合這些條件，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押就不存在政策上的障礙。此外，2013年的中央“一號(hào)文件”也提出，創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵質(zhì)押擔(dān)保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系。這也為地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供政策的依據(jù)。法律基礎(chǔ)雖然根據(jù)我們前文的分析，我國(guó)現(xiàn)行法及司法實(shí)踐不承認(rèn)以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。但實(shí)際上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并不違背立法本意。憲法及土地管理法都允許土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?5/17民法通則沒(méi)有涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的問(wèn)題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓、互換或其他方式流轉(zhuǎn)，對(duì)抵押則沒(méi)有明確表態(tài)。物權(quán)法規(guī)定耕地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律另有規(guī)定除外。雖然物權(quán)法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，然而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓法律都許可，允許其抵押應(yīng)認(rèn)為不違背其立法本意。我們可以通過(guò)修改法律或出臺(tái)新的司法解釋明確規(guī)定允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，從而為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在農(nóng)村，一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)行法沒(méi)有明確的依據(jù)。另一方面，由于農(nóng)村金融制度的不完善，廣大農(nóng)民的貸款需求又難以滿足。根據(jù)20XX年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)全國(guó)29個(gè)省1962戶農(nóng)戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，63的農(nóng)戶有借款的需求，但只有25的農(nóng)戶可以獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。25造成這種問(wèn)題的原因主要是一方面，農(nóng)村現(xiàn)有貸款業(yè)務(wù)品種存在不足。小額信用貸款是以農(nóng)戶的信用等級(jí)為基礎(chǔ)，而實(shí)際中信用等級(jí)的評(píng)定由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因很難評(píng)定，并且由于借款人信用意識(shí)差、農(nóng)民外出務(wù)工等原因，賴賬時(shí)有發(fā)生。而農(nóng)戶聯(lián)保貸款方面，由于農(nóng)戶存在聯(lián)強(qiáng)不聯(lián)弱的心理，沒(méi)有一定利益或親屬關(guān)系的農(nóng)戶很難16/17建立聯(lián)保關(guān)系，并且聯(lián)保戶對(duì)貸款人違約很難進(jìn)行制約，往往發(fā)生還款時(shí)互相推諉的問(wèn)題，造成收回貸款的難度加大。擔(dān)保公司的貸款方面，他們擔(dān)保貸款的條件通常都比較高，主要針對(duì)小企業(yè)，農(nóng)戶較難獲得他們的擔(dān)保，同