3第三章行政法與行政訴訟法馬工程

1、第三章,行政組織法,第一節(jié),第二節(jié),第三節(jié),概述,行政組織法律制度,行政主體,本章導(dǎo)語,本章教學(xué)目的,通過本章學(xué)習(xí)，使學(xué)生對(duì)行政組織,法有基本的了解和認(rèn)識(shí),本章教學(xué)要求,主要地介紹行政組織法的界定與分,類，重點(diǎn)闡釋行政組織法律制度、行政主體資格,本章導(dǎo)語,本章教學(xué)重點(diǎn),行政組織法的界定、分類、地位,與功能、行政職能設(shè)置、行政主體的類型,本章教學(xué)難點(diǎn),行政主體的資格和認(rèn)定、行政授,權(quán)與行政委托,第一節(jié),概述,一、公共行政組織與行政機(jī)關(guān),一）公共行政組織,公共行政組織是指承擔(dān)公共行政事務(wù)、行使行政權(quán)力或履,行公共職能的組織。對(duì)公共行政組織，可以從以下幾個(gè)方面,把握,第一，公共行政組織是一個(gè)集合的概

2、念，由行政機(jī)關(guān)和其,他社會(huì)組織構(gòu)成,第二，公共行政組織是承擔(dān)公共行政事務(wù)、行使行政權(quán)力,或履行行政職能的組織,第三，公共行政組織的形態(tài)多樣，包括由各級(jí)人民政府及,職能部門構(gòu)成的國(guó)家行政組織，也包括承擔(dān)部分公共事務(wù)的,社會(huì)行政組織，如農(nóng)村自治組織、行業(yè)組織和履行公共職能,的公益事業(yè)單位等,按照不同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共行政組織可進(jìn)行不同分類,第一，根據(jù)其組織屬性的不同，可將公共行政組織分為國(guó),家行政組織和社會(huì)行政組織,第二，根據(jù)其管理權(quán)限的不同，公共行政組織可分為管理,型的行政組織和服務(wù)型或自治型的行政組織,在國(guó)家的組織體系中，公共行政組織具有重要地位，不僅,數(shù)量龐大、組織形態(tài)多樣，而且承擔(dān)的行政職能寬泛

3、，其觸,角延伸到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)角落,二）行政機(jī)關(guān),第一，行政機(jī)關(guān)是一個(gè)集合概念，指兩人以上的組織體,不是指某一職位,第二，行政機(jī)關(guān)存在的目的是承擔(dān)行政事務(wù)、實(shí)現(xiàn)行政目,標(biāo),第三，行政機(jī)關(guān)依照憲法和行政組織法設(shè)置，使用行政編,制,第四，行政機(jī)關(guān)可以依法獨(dú)立對(duì)外管理，但其法律后果最,終歸于國(guó)家,根據(jù)管轄事務(wù)和行政權(quán)限的寬窄，可將行政機(jī)關(guān)分為綜合,類行政機(jī)關(guān)和專業(yè)類行政機(jī)關(guān),根據(jù)管轄范圍的不同，可將行政機(jī)關(guān)分為中央行政機(jī)關(guān)和,地方行政機(jī)關(guān),根據(jù)作用功能的不同，可將行政機(jī)關(guān)分為決策類行政機(jī)關(guān),執(zhí)行類行政機(jī)關(guān)和監(jiān)督類行政機(jī)關(guān),根據(jù)存續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短，可將行政機(jī)關(guān)分為常設(shè)行政機(jī)關(guān)和,非常設(shè)行政機(jī)關(guān),本節(jié)實(shí)務(wù)

4、研究,行政組織法治化是行政組織對(duì)外獲得合法性,的基礎(chǔ)，是協(xié)調(diào)復(fù)雜龐大行政組織系統(tǒng)途徑,是行政組織調(diào)整和重組正當(dāng)性的保障,第二節(jié),行政組織法律制度,一、行政職能設(shè)置,一般來說，政府的行政職能主要有五部分,一）國(guó)家安全職能,二）經(jīng)濟(jì)職能,三）社會(huì)職能,四）文化職能,五）生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,二、政府間的關(guān)系,中央政府與地方政府的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面,第一，中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、組織權(quán)和立法權(quán),的配置,第二，地方政府的訴求表達(dá)機(jī)制,第三，中央政府對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)制度,第四，中央政府對(duì)地方政府的控制制度,第五，中央政府與地方政府的合作機(jī)制,一）政府間縱向關(guān)系,第六，中央政府與地方政府的糾紛

5、解決機(jī)制,除了中央政府與地方政府的關(guān)系，還存在著地方政府各層級(jí),的關(guān)系，但目前地方組織法沒有詳細(xì)的規(guī)定。在地方各級(jí)政府的,設(shè)置和關(guān)系上，相關(guān)的制度體制也需要進(jìn)一步完善,至于中央政府與民族自治地區(qū)的關(guān)系，通常在憲法或民族自,治法中規(guī)定，當(dāng)然也需要在行政組織法的角度上予以關(guān)注,二）政府間橫向關(guān)系,在法律上，我國(guó)政府間的橫向關(guān)系并不清晰，但在管理實(shí),踐中，政府橫向間的往來很多，發(fā)生著各種關(guān)系。比較典型的,有三種,一是合作關(guān)系。改革開放后，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，橫,向政府間開展了很多的區(qū)域合作,二是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。為更好地吸引投資，給予轄區(qū)內(nèi)居民更好,的發(fā)展機(jī)會(huì)，改善民生，地方各級(jí)人民政府都要向上級(jí)政府爭(zhēng),

6、取更好的政策、項(xiàng)目、資金和改革權(quán)。在資源有限的情況下,地方政府的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系因?qū)嶋H需求而產(chǎn)生，盡管這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系在,法律上并不明確，也缺乏競(jìng)爭(zhēng)程序的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中的博弈卻,十分激烈,三是幫扶關(guān)系。比較發(fā)達(dá)的地方對(duì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)在人,財(cái)、物方面給予的幫助。這種幫助有的是按照中央的安排和決,定進(jìn)行的，也有的是自愿對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行幫扶,三、社會(huì)行政組織制度,一）基層自治制度,按照村民委員會(huì)組織法和居民委員會(huì)組織法的規(guī)定,基層自治組織承擔(dān)兩方面的公共事務(wù)：一方面是受政府委托或,協(xié)助政府完成的事務(wù)，如公共衛(wèi)生、人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等,另一方面是基層自治事務(wù)，如開展服務(wù)性、公益性、互助性的,活動(dòng)，維護(hù)村民合法權(quán)益等

7、,至于基層自治組織在行政法上是否具有行政主體地位，則取,決于法律法規(guī)的授權(quán)。從國(guó)家治理的角度考慮，基層自治組織,作為一類社會(huì)行政組織，應(yīng)確認(rèn)其行政主體地位,二）公益事業(yè)單位的自治管理,公益事業(yè)單位是指國(guó)家為舉辦公共事業(yè)而建立的、使用事業(yè)編,制的單位,實(shí)踐中，公益事業(yè)單位承擔(dān)兩方面的職能：一方面是根據(jù)法律,法規(guī)授權(quán)或受政府委托履行教育和醫(yī)療等公共服務(wù)和其他公共,職能，另一方面又具有一定程度的自治管理職能,三）社會(huì)自治制度,目前，我國(guó)雖然制定了社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例民,辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例基金會(huì)管理?xiàng)l例等,行政法規(guī)，但社會(huì)自治的許多重要問題尚未在法律上解決,這些社會(huì)組織在行政法上的地位、治理

8、結(jié)構(gòu)、管理范圍以,及糾紛解決適用何種訴訟程序都不十分清晰，加強(qiáng)社會(huì)組,織立法已經(jīng)變得十分緊迫,社會(huì)組織的法律地位非常復(fù)雜。社團(tuán)組織帶有很大程度的準(zhǔn),政府性，其中一部分社會(huì)團(tuán)體直接靠政府財(cái)政支持，其人員,來自于政府的任命，也有一些社會(huì)團(tuán)體自治屬性較強(qiáng)，與政,府相對(duì)分離。至于民辦非企業(yè)單位，也就是民辦事業(yè)單位,是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，廣泛分布在教育、衛(wèi)生、文化等各類社會(huì)事,業(yè)領(lǐng)域。雖然這些組織很重要，但其法律地位并不十分清晰,這些組織在哪些方面應(yīng)受行政法調(diào)整，法律規(guī)定尚不到位,四、行政編制制度,一）編制、行政編制和事業(yè)編制,編制有廣義和狹義之分。廣義的編制是指一個(gè)組織的職能,規(guī)格，該組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、各類機(jī)

9、構(gòu)的配置，人員定額和各,類人員的比例結(jié)構(gòu)等,我國(guó)編制主要分為行政編制、事業(yè)編制、社會(huì)團(tuán)體編制（社,團(tuán)編制）、企業(yè)編制和軍隊(duì)編制。從行政組織法的角度看，最,重要的是行政編制和事業(yè)編制,行政編制是指國(guó)家系統(tǒng)中從事公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)和其他組,織的設(shè)置、規(guī)格、職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例等的,總和。狹義的行政編制僅指使用行政經(jīng)費(fèi)，從事公共事務(wù)的人,員的總和,在我國(guó)，行政編制總數(shù)由中央機(jī)構(gòu)編制管理部門控制。中央,各部門、各地區(qū)的行政編制總數(shù)由中央機(jī)構(gòu)編制管理部門核定,各部門、各地區(qū)可在總數(shù)內(nèi)分配和調(diào)劑使用，但不得突破,事業(yè)編制是指政府為發(fā)展社會(huì)事業(yè)、提供公共服務(wù)、增進(jìn)社,會(huì)福利，通過國(guó)家財(cái)力建立的

10、各種事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、結(jié)構(gòu)和人,員規(guī)模的總和。狹義的事業(yè)編制是指使用事業(yè)經(jīng)費(fèi)、履行公共,職能的人員的總和。事業(yè)編制主要在教育、科研、文化、衛(wèi)生,公用設(shè)施管理等領(lǐng)域使用。在我國(guó)，事業(yè)編制非常復(fù)雜。從性,質(zhì)上看，事業(yè)編制單位可分為四類：參公事業(yè)單位、全額撥款,事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位,三）受委托的行政機(jī)關(guān),委托許可制度由下列幾個(gè)要素構(gòu)成,1,委托方是依法被設(shè)定擁有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)，受委,托方也是行政機(jī)關(guān),2,委托方的委托行為必須在法定職權(quán)范,圍內(nèi)進(jìn)行,3,委托許可須以有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為前,提,4,受委托許可的機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名,義實(shí)施,5,委托方行政機(jī)

11、關(guān)應(yīng)當(dāng)將委托信息公開并監(jiān)督受委,托機(jī)關(guān)的許可行為。行政許可，行為效果歸屬于委托方行政,機(jī)關(guān),6,受委托機(jī)關(guān)不得再行將許可委托給其他組織或者個(gè),人,二）行政編制法的界定和作用,行政編制法是指有關(guān)行政編制及其管理行為的法律規(guī)范之總稱,是行政組織法的重要組成部分。這一概念可從以下幾個(gè)方面把,握,第一，行政編制法是規(guī)范行政編制的法,第二，行政編制法是對(duì)行政編制管理事務(wù)的規(guī)范，涉及行政,編制管理的主體、權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和程序等內(nèi)容,第三，行政編制法主要是對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的規(guī)范，不直,接涉及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。正是這一特殊性導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)其關(guān),注的缺失,我國(guó)正處在劇烈的社會(huì)變革時(shí)期，政府系統(tǒng)需要回應(yīng)社會(huì)發(fā),展的需

12、求，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。而政府系統(tǒng)職能、機(jī)構(gòu)以及編制,人員的合理建構(gòu)和發(fā)展，在很大程度上依賴于行政編制管理的,科學(xué)開展，也依賴于行政編制法律的支持和保障。行政編制法,在控制政府整體規(guī)模、促進(jìn)行政體制理性和確保行政管理的高,效等方面起著非常重要的作用,三）行政編制立法的主要內(nèi)容,行政編制立法應(yīng)該包含如下幾個(gè)方面的內(nèi)容,第一，行政編制管理的基本原則和主要精神,第二，行政編制管理主體,第三，行政編制管理事項(xiàng),第四，行政編制管理的標(biāo)準(zhǔn),第五，行政編制管理的程序,第六，法律責(zé)任,第三節(jié),行政主體,一、行政主體的界定,在我國(guó)，行政主體是指依法享有行政職權(quán)，獨(dú)立對(duì)外進(jìn)行管理,的組織。這一概念可以從以下幾個(gè)方面把

13、握,第一，行政主體是組織，而不是個(gè)人,第二，行政主體是依法享有行政職能的組織,第三，行政主體有權(quán)代表國(guó)家和社會(huì)組織獨(dú)立行使職權(quán),第四，行政主體能夠獨(dú)立參加行政訴訟,二、行政主體的類型,第一，根據(jù)行政職權(quán)的來源不同，可將行政主體分為職權(quán)行政,主體和授權(quán)行政主體,第二，根據(jù)管轄范圍的不同，可將行政主體分為中央行政主體,和地方行政主體,第三，根據(jù)行政主體組織結(jié)構(gòu)的差異和行使職權(quán)的對(duì)象不同,可將行政主體分為地域行政主體和公務(wù)行政主體,三、行政主體資格的認(rèn)定,行政主體資格是指作為行政主體應(yīng)當(dāng)具備的條件。作為行政主體,究竟應(yīng)當(dāng)具備哪些資格要件，法律沒有明文規(guī)定。通說認(rèn)為，行,政主體的資格要件包括組織要件和

14、法律要件兩類,行政主體的組織要件是作為行政主體的組織自身應(yīng)具備的條件,由于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織的設(shè)立依據(jù)和目的不同，因而,其組織要件也不同,行政主體的法律要件是作為行政主體在法律上所具備的資格條件,行政主體的法律要件有三項(xiàng)，即依法享有行政職權(quán)、以自己的名,義實(shí)施行政行為和獨(dú)立承擔(dān)法律后果,四、行政授權(quán)與行政委托,一）行政授權(quán),行政授權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)以外的組織經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)，以自己,的名義對(duì)外管理，并承擔(dān)法律后果的制度,第一，行政授權(quán)是行政機(jī)關(guān)以外的組織承擔(dān)行政職能的一種法,律制度,第二，行政授權(quán)是指經(jīng)過法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)把行政,權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)以外的組織實(shí)施,第三，經(jīng)行政授權(quán)的組織是以自己的名義對(duì)外管理，并獨(dú)立承,擔(dān)其法律責(zé)任,二）行政委托,行政委托是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)管理的需要，依法委托其他組織或,個(gè)人實(shí)施行政行為，其后果歸屬于委托的行政機(jī)關(guān),第一，行政委托是行政機(jī)關(guān)之外的組織參與實(shí)施具體行政任務(wù),的法律制度,第二，行政委托是源于行政機(jī)關(guān)的委托，不是立法直接授權(quán),第三，行政委托中受委托組