經(jīng)營(yíng)者概念的解釋與《食品

1、經(jīng)營(yíng)者概念的解釋與食品安全法（草案）的完善建議基于上海愛邦鋁箔制品公司一案的研究李友根【正文】 引言：案例提出的問題2006年11月24日，上海市食品藥品監(jiān)督管理局金山分局的執(zhí)法人員到上海愛邦鋁箔制品有限公司食堂進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司食堂未取得有效食品衛(wèi)生許可證而供應(yīng)職工飯菜。金山分局根據(jù)食品衛(wèi)生法第27條第1款、第40條和食品衛(wèi)生行政處罰辦法第7條第3款和第11條第1款第2項(xiàng)及第2款的規(guī)定，作出行政處罰決定，對(duì)該公司食堂予以取締并罰款2千元。該公司不服，提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原行政處罰決定。該公司繳納罰款后，向上海市金山區(qū)人民法院提起訴訟。原告訴稱，根據(jù)食品衛(wèi)生法第27條規(guī)定，食品生產(chǎn)

2、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)須取得衛(wèi)生許可證，原告系鋁箔制品企業(yè)，既非食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，也非食品攤販，被告處罰主體錯(cuò)誤。被告上海市食品監(jiān)督管理局金山分局辯稱，根據(jù)食品衛(wèi)生法第27條、第54條，衛(wèi)生部餐館業(yè)和集體用餐配送單位衛(wèi)生規(guī)范和上海市食品經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法規(guī)定，食堂無論營(yíng)利還是非營(yíng)利，均須取得食品衛(wèi)生許可證。原告開辦食堂未取得衛(wèi)生許可證，對(duì)其予以處罰于法有據(jù)，且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由裁量適當(dāng)，處罰程序合法，故請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。上海市金山區(qū)人民法院審理認(rèn)為，原告開辦食堂涉及眾多職工，其食品衛(wèi)生事關(guān)公共安全，與食堂是否營(yíng)利無關(guān)，應(yīng)屬公共食品衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域，故原告提出其非營(yíng)

3、利性食堂不受該法限制的意見，與法有悖。根據(jù)食品衛(wèi)生法第27條、第54條，衛(wèi)生部餐館業(yè)和集體用餐配送單位衛(wèi)生規(guī)范和上海市食品經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法的規(guī)定，食堂應(yīng)辦理食品衛(wèi)生許可證。駁回原告訴訟請(qǐng)求。判決后原告不服，提起上訴。上海市第一中級(jí)人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。1本案的核心法律問題在于如何正確理解與適用中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（以下簡(jiǎn)稱食品衛(wèi)生法）的相關(guān)規(guī)定。該法第27條第1款明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販，必須先取得衛(wèi)生行政部門發(fā)放的衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門申請(qǐng)登記。未取得衛(wèi)生許可證的，不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”如果采用反對(duì)解釋法，則除了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品

4、攤販，其他的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位沒有申領(lǐng)衛(wèi)生許可證的義務(wù)。本案中的原告，既非食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，也非食品攤販，故沒有義務(wù)申領(lǐng)衛(wèi)生許可證，食品藥品監(jiān)督局（以下簡(jiǎn)稱藥監(jiān)局）的處罰沒有法律依據(jù)。然而，該法的其他相關(guān)條文卻又存在著與上述條文內(nèi)容與精神一定程度上的矛盾。該法第27條第2款規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不得偽造、涂改、出借衛(wèi)生許可證?！睋?jù)此似乎又可以得出結(jié)論，即凡食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均須擁有衛(wèi)生許可證，否則就不可能有偽造、涂改、出借等行為。對(duì)于“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”，該法的第54條又專門作了解釋：“指一切從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位或者個(gè)人，包括職工食堂、食品攤販等?！苯Y(jié)合這兩個(gè)條文的內(nèi)容，似乎又能夠得出這樣的結(jié)論：職

5、工食堂應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取衛(wèi)生許可證。因此，從法學(xué)研究的角度，本案提出的理論問題是：在解釋論的層面上，如何正確理解法律條文對(duì)于有關(guān)主體的規(guī)定；在立法論的層面上，應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)主體類別以消除理解與適用中的可能矛盾？本文擬對(duì)此進(jìn)行初步的探討。首先梳理食品衛(wèi)生法的相關(guān)規(guī)定，以揭示出該法在主體類別規(guī)定上的內(nèi)在矛盾；然后評(píng)論法院在本案中運(yùn)用的法律解釋方法；最后從立法論的層面提出筆者的意見與結(jié)論。一、食品衛(wèi)生法主體規(guī)定的梳理1、相關(guān)規(guī)定羅列食品衛(wèi)生法對(duì)有關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體的規(guī)定，較為復(fù)雜，現(xiàn)初步列舉如下：第一，“的”字結(jié)構(gòu)中的所有主體。第4條規(guī)定：“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，都必須遵守本法?！币牢?/p>

6、義解釋的方法理解，該條既可以針對(duì)主體，也可以針對(duì)活動(dòng)，即：“從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體和從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)，都必須遵守本法?！逼渲械闹黧w應(yīng)當(dāng)包括所有從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的個(gè)人和組織。第二，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。該法共有7處提及“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)”（其中有兩處使用“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)”的表述，但顯然是省略了“食品”兩字），為其規(guī)定了相關(guān)的義務(wù)。第三，食品攤販。該法共有3處提及“食品攤販”，但規(guī)定其義務(wù)時(shí)往往是與其他主體并列規(guī)定。如第27條與“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)”并列，第8條與“城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品經(jīng)營(yíng)者”并列，第54條與“職工食堂”并列。第四，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員。該法共有6處提及“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員”，但這些主體均明確

7、指向從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人，并不屬于本文所研討的主體范圍。第五，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。該法共有5處提及這一概念，并且在第54條專門對(duì)該概念進(jìn)行了解釋：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是指“一切從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位或者個(gè)人，包括職工食堂、食品攤販等。”第六，食品經(jīng)營(yíng)者。第8條第2款規(guī)定：“對(duì)食品攤販和城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品經(jīng)營(yíng)者在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的衛(wèi)生要求，”第七，職工食堂。該法僅在第54條一處解釋“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”的內(nèi)涵時(shí)舉例列舉了食堂，其他條文均未涉及。2、初步的梳理食品衛(wèi)生法的上述規(guī)定，主體羅列與規(guī)定甚為混亂，為了準(zhǔn)確理解本案的法律適用，需要對(duì)其進(jìn)行梳理，以確定相互之間的關(guān)系。依照各類主體之間的從屬關(guān)系，現(xiàn)從大

8、到小分別梳理為：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的”食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位或者個(gè)人食品生產(chǎn)者食品經(jīng)營(yíng)者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)職工食堂從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的個(gè)人食品攤販二、衛(wèi)生許可證申領(lǐng)主體的法律解釋在本案的審理中，法院支持了藥監(jiān)局的處罰決定。面對(duì)原告的起訴理由，法院為了尋求判決結(jié)論的正當(dāng)性與合法性，運(yùn)用了幾種法律解釋方法，對(duì)食品衛(wèi)生法的主體規(guī)定進(jìn)行了全面的解讀。但是，筆者認(rèn)為，法院的解釋存在一定的問題。1、文義解釋與其他解釋方法的關(guān)系本案中，如果按照第27條第1款關(guān)于申領(lǐng)衛(wèi)生許可證主體的明確規(guī)定與文義，則只能是食品生產(chǎn)

9、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販。但是，法院運(yùn)用了目的解釋法、體系解釋法、反對(duì)解釋法等有關(guān)方法，得出了開辦職工食堂的原告也屬于申領(lǐng)衛(wèi)生許可證主體的結(jié)論。那么，如何處理文義解釋法與其他解釋方法的關(guān)系呢？梁慧星教授曾經(jīng)指出：“民法解釋學(xué)上有一項(xiàng)重要原則：無論采用何種解釋方法，其解釋結(jié)果都不得違背法律條文可能的文義。”2第27條第1款作為該法規(guī)定領(lǐng)證義務(wù)主體的最為正式、明確的規(guī)定，其含義是非常確定的，并不存在歧義，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販必須申領(lǐng)衛(wèi)生許可證。因此實(shí)際上是無需運(yùn)用其他方法對(duì)該款進(jìn)行解釋，也不能得出與該文義相反的其他結(jié)論。2、其他解釋方法的存在問題本案中法院運(yùn)用體系解釋方法和反對(duì)解釋方法對(duì)領(lǐng)證主體

10、作出了新的結(jié)論，法官認(rèn)為：對(duì)法律條文的理解，不應(yīng)從單一的條文去理解，而應(yīng)該聯(lián)系前后條文的邏輯聯(lián)系作出判斷。食品衛(wèi)生法第27條第1款規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販，必須先取得衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門申請(qǐng)登記。該法第27條第2款和第54條又規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不得偽造、涂改、出借衛(wèi)生許可證和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者包括職工食堂。結(jié)合上述的三個(gè)條款可以得出職工食堂“不得偽造、涂改、出借衛(wèi)生許可證”的結(jié)論。根據(jù)法律規(guī)范的反面解釋規(guī)則，食堂經(jīng)營(yíng)者要依法取得食品衛(wèi)生許可證。3這一解釋方法存在的問題在于其適用的前提條件并不完全滿足，因此導(dǎo)致其解釋方法運(yùn)用存在缺陷、解釋結(jié)論并不能夠成立。（1）體系解釋方法的運(yùn)用

11、前提在于該法律的條文體系是嚴(yán)謹(jǐn)與合邏輯的。如果法律條文的體系本身存在邏輯問題，則依照體系解釋方法必然無法得出正確的結(jié)論。正如前文所梳理的，食品衛(wèi)生法對(duì)其適用主體的規(guī)定非?；靵y，同時(shí)出現(xiàn)了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、食品攤販、職工食堂等相關(guān)主體概念。如果假定該法的規(guī)定是符合邏輯的，則適用文義解釋法，領(lǐng)證主體的范圍是非常明確的，無需要再采用其他方法進(jìn)行解釋；如果假定該法的規(guī)定是不合邏輯的，則自然不能再采用體系解釋法?！斑@就是體系解釋方法之所以有局限性的原因。鑒于體系解釋方法有局限性，我們?cè)诮忉寱r(shí)，就不能僅依體系解釋方法得出結(jié)論?！?（2）“法律規(guī)范的反面解釋規(guī)則”即反對(duì)解釋法的運(yùn)用前提是其適

12、用范圍必須是封閉的。梁慧星教授指出：“反對(duì)解釋的邏輯是：若MP，則非M非P。須注意的是，并不是任何一個(gè)條文都可以作反對(duì)解釋，可以作反對(duì)解釋的法律條文，其適用范圍必須是封閉的。一種是法律條文采取定義的方式，明確規(guī)定了構(gòu)成要件；另一種情形是法律條文采用了完全性列舉的方法。一個(gè)法律條文其適用范圍是不是封閉的，可否作反對(duì)解釋，不能僅看該條文本身，還要考慮該條文與其他條文的關(guān)系。”5本案中，法院進(jìn)行體系解釋與反對(duì)解釋的基本邏輯思路是：職工食堂屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者負(fù)有“不得偽造、涂改、出借衛(wèi)生許可證”的義務(wù)，因此職工食堂也負(fù)有這樣的義務(wù)。履行這一義務(wù)的前提當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是職工食堂擁有了衛(wèi)生許可證

13、，而其擁有的前提必然是領(lǐng)取了衛(wèi)生許可證，因此職工食堂是領(lǐng)證的義務(wù)主體。但是，法院這樣的解釋思路顯然存在明顯的缺陷：第一，如果法律的精神是要求所有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均必須領(lǐng)取衛(wèi)生許可證，則其第27條第1款根本就沒有必要列舉“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販”，而直接以第2款的主體“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”這一概念規(guī)定領(lǐng)證主體。因此這樣的解釋結(jié)論顯然是不符合立法原意的。第二，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者負(fù)有不得偽造衛(wèi)生許可證的義務(wù)并不必然能夠得出職工食堂負(fù)有領(lǐng)證的義務(wù)。衛(wèi)生許可證對(duì)于任何食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，均起著一種質(zhì)量保障作用，使消費(fèi)者對(duì)其衛(wèi)生狀況產(chǎn)生一種已經(jīng)獲得國(guó)家認(rèn)可的心理暗示。因此，即使是不具有申領(lǐng)義務(wù)的職工食堂，也有可

14、能主動(dòng)去申領(lǐng)，也有可能采用偽造的方式獲得許可證。而后者顯然是法律所要禁止的。因此，不得偽造的義務(wù)主體并不一定等同于必須申領(lǐng)的義務(wù)主體。而“涂改、出借”許可證的行為是針對(duì)合法領(lǐng)取許可證的主體而言的（主要是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販，也包括自愿領(lǐng)取衛(wèi)生許可證的職工食堂）。因此，筆者認(rèn)為，法院在適用食品衛(wèi)生法處理本案時(shí)，不應(yīng)當(dāng)對(duì)第27條第1款進(jìn)行法律解釋，因?yàn)樵摽畹囊?guī)定非常明確，不存在任何歧義。那么，職工食堂的主辦單位是否真的不需要領(lǐng)取衛(wèi)生許可證呢？三、領(lǐng)證主體規(guī)定的漏洞補(bǔ)充筆者認(rèn)為，食品衛(wèi)生法第27條第1款雖然規(guī)定明確，但卻屬于法律漏洞，因而需要運(yùn)用法律漏洞的補(bǔ)充技術(shù)，對(duì)其進(jìn)行漏洞補(bǔ)充，才能正確地

15、處理本案。1、食品衛(wèi)生法的調(diào)整主體食品衛(wèi)生法基于其“保證食品衛(wèi)生，防止食品污染和有害因素對(duì)人體的危害，保障人民身體健康，增強(qiáng)人民體質(zhì)”的立法目的，需要將從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體納入調(diào)整范圍，為其設(shè)定保障食品衛(wèi)生的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)立法目的。依照該法第54條的規(guī)定，食品是指“各種供人食用或者飲用的成品和原料”，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是指“一切從事食品的生產(chǎn)（不包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)）、采集、收購、加工、貯存、運(yùn)輸、陳列、供應(yīng)、銷售等活動(dòng)”。根據(jù)該法第4條的規(guī)定，上述食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均適用該法。依此規(guī)定，則一切與食品有關(guān)的主體均屬于該法的調(diào)整主體，包括三種情形：以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)者（典型者為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)）；不以

16、營(yíng)利為目的的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體（典型者為單位內(nèi)部食堂）；純以自我消費(fèi)為目的的食品加工主體（典型者如家庭）。但是，在這三種食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體中，食品衛(wèi)生法并未真正地將家庭這種最為普遍、常見的食品加工主體納入食品監(jiān)督的領(lǐng)域之中，并未真正地對(duì)其進(jìn)行義務(wù)的設(shè)定和責(zé)任的追究。其原因在于，家庭在從事食品加工和消費(fèi)中，基于對(duì)自身及親友生命與健康的關(guān)心，有著足夠的動(dòng)力注意與保持食品的衛(wèi)生與安全，無需借助于政府監(jiān)督這一外力。換言之，家庭的食品衛(wèi)生是由其自己加以保障的，實(shí)行意思自治，政府至多進(jìn)行有關(guān)知識(shí)的普及、信息的提供和行為的倡導(dǎo)。與家庭相反，以營(yíng)利為目的的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體（以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為代表），其

17、食品生產(chǎn)活動(dòng)的目的，既非滿足自身的食品需求，也非滿足其親友的食品需求，而是將食品提供給不特定的人即所謂的陌生人，從而獲得超過成本的利潤(rùn)?；趯?duì)此類經(jīng)營(yíng)者追逐利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，由于信息不對(duì)稱等原因的制約，有關(guān)食品安全與衛(wèi)生的保障，既不可能指望食品消費(fèi)者的自我保護(hù)與監(jiān)督，也不可能完全依靠經(jīng)營(yíng)者自身的自律，必須借助于政府以及社會(huì)的外力進(jìn)行管理、監(jiān)督。因此，對(duì)食品領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行管理和監(jiān)督以保障食品衛(wèi)生，是食品衛(wèi)生法最為重要的任務(wù)，從而經(jīng)營(yíng)者成為該法調(diào)整的主要主體。而單位內(nèi)部食堂卻是界于經(jīng)營(yíng)者與家族兩者之間的特殊主體：它區(qū)別于經(jīng)營(yíng)者，其主要任務(wù)是服務(wù)于單位內(nèi)部成員的食品消費(fèi)需要，不以獲取利潤(rùn)為目的，其

18、服務(wù)對(duì)象具有特定性；但它又區(qū)別于家庭，服務(wù)對(duì)象雖具有特定性，但數(shù)量眾多，已經(jīng)具有了陌生人交易的雛形，性質(zhì)上已經(jīng)與家庭的食品加工發(fā)生了重大的變化。2、食品衛(wèi)生法的漏洞是如何發(fā)生的我國(guó)食品衛(wèi)生領(lǐng)域的立法，建國(guó)以后分別有四部法律法規(guī)：1965年的食品衛(wèi)生管理試行條例、1979年的食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例、1982年的食品衛(wèi)生法（試行）和1995年的食品衛(wèi)生法。因此研究現(xiàn)行食品衛(wèi)生法的立法意圖與具體精神，有必要通過立法史的考察加以分析。1979年的條例并未建立食品衛(wèi)生許可證制度，其第2條明確規(guī)定了適用對(duì)象：“一切全民所有制和集體所有制單位（包括集體食堂）所生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的以及經(jīng)工商行政管理部門準(zhǔn)許上市的食品、食品

19、原料、食品添加劑和食品包裝材料，在生產(chǎn)、加工、收購、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售過程中的衛(wèi)生狀況，都屬于本條例管理的范圍?！庇捎诋?dāng)時(shí)實(shí)行的集中管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法主體都是全民或集體單位，政府對(duì)其一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行全面的控制與管理，因此是否實(shí)行衛(wèi)生許可證制度沒有實(shí)際意義。1982年的食品衛(wèi)生法（試行）在這些方面有了重大的變化：第一，在規(guī)定法律適用對(duì)象時(shí)改變?yōu)榈?條“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的都必須遵守本法”的規(guī)定方式；第二，在有關(guān)主體的列舉中增加了食堂和食品商販：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者：指一切從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位或者個(gè)人，包括職工食堂、食品商販等?！保ǖ?3條）對(duì)食品商販

20、的規(guī)定，顯然是適應(yīng)我國(guó)有關(guān)個(gè)體工商戶發(fā)展的需要；第三，建立了食品衛(wèi)生許可證制度：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品商販，必須先取得衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門申請(qǐng)登記或者變更登記?！保ǖ?6條）由此可見，現(xiàn)行的1995年食品衛(wèi)生法在有關(guān)主體及衛(wèi)生許可證制度的規(guī)定上，除了將“食品商販”改為“食品攤販”外，基本上沿襲了1982年食品衛(wèi)生法（試行）的內(nèi)容和規(guī)定方式。因此，分析該法是否存在以及如何存在法律漏洞，需要分析1982年時(shí)為何不規(guī)定職工食堂的許可證申領(lǐng)義務(wù)。雖然筆者未能搜集到當(dāng)時(shí)的有關(guān)立法資料，但可以推測(cè)，八十年代初期的經(jīng)濟(jì)體制及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)實(shí)中，立法者對(duì)于單位食堂的基本認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)是：?jiǎn)挝槐旧韺?duì)于其

21、內(nèi)部食堂有著足夠的控制力，而且主要是服務(wù)于內(nèi)部人員的需要，從整體性質(zhì)上更接近于家庭的食品加工，雖然將其定位于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，但其衛(wèi)生管理與控制主要依靠單位自身，因此無需通過頒布衛(wèi)生許可證的方式進(jìn)行外部管理。由于1982年的法律規(guī)定全部被繼承，則此種認(rèn)識(shí)與立法精神也同樣應(yīng)當(dāng)被1995年的食品衛(wèi)生法全部繼受。但是，進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、健全，經(jīng)營(yíng)觀念與市場(chǎng)理念的全面滲透，單位食堂的管理模式、運(yùn)營(yíng)理念與運(yùn)作實(shí)際逐漸發(fā)生了根本性的變化：?jiǎn)挝皇程酶嗟貙?shí)行內(nèi)部承包制，承包經(jīng)營(yíng)者在完成承包任務(wù)時(shí)更關(guān)注利潤(rùn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；內(nèi)部食堂逐漸地具有了開放性，向不特定的公眾提供食品經(jīng)營(yíng)的服務(wù)。因此，

22、單位食堂已經(jīng)從早期的更接近家庭而轉(zhuǎn)變?yōu)楦咏?jīng)營(yíng)者。而食品衛(wèi)生法仍然未作修改，從而使單位食堂既具有經(jīng)營(yíng)者的特征，又不接受衛(wèi)生許可證制度的管理，于是法律漏洞出現(xiàn)。所謂法律漏洞，是指“法律體系上之違反計(jì)劃的不圓滿狀態(tài)。如果一個(gè)生活類型并未受法律的規(guī)范，那么為在該生活類型所發(fā)生的問題，人們即不能找到法律上的答案。這種情形便是在法律補(bǔ)充的討論上，被提到之法律對(duì)該問題的不圓滿性。”6也就是說，當(dāng)某一生活事實(shí)被確定為法律應(yīng)規(guī)范事項(xiàng)范圍而現(xiàn)行法對(duì)該生活事實(shí)根本未作規(guī)定或雖有規(guī)定但不完全或作了不妥的規(guī)定，或有兩個(gè)以上相互矛盾的規(guī)定，這時(shí)可以得出結(jié)論：對(duì)該生活事實(shí)，存在法律漏洞。7關(guān)于單位內(nèi)部食堂申領(lǐng)衛(wèi)生許可證

23、的法律漏洞，在性質(zhì)上屬于嗣后的漏洞：“因技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的演變而發(fā)生新的屬于規(guī)整的目的范圍，屬于法律基本意向的規(guī)整范圍，質(zhì)言之，屬于須被規(guī)整范圍內(nèi)的問題，其系立法者立法當(dāng)時(shí)尚未見及的問題，如是即發(fā)生嗣后的漏洞。”8在這個(gè)意義上，審理本案的上海市兩級(jí)法院的法官關(guān)于目的解釋法的理解，實(shí)際上正是對(duì)食品衛(wèi)生法存在法律漏洞的論證：對(duì)法律條文的理解，不應(yīng)拘泥于文字，應(yīng)當(dāng)從法律制定的宗旨和立法目的出發(fā)。本案原告開辦食堂涉及眾多職工，其食品衛(wèi)生事關(guān)公共安全，應(yīng)屬公共食品衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域，原告提出其開辦食堂不受該法限制的意見，顯然缺乏法律依據(jù)。另外，食品衛(wèi)生法第54條對(duì)“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”作出解釋，“指一切從事食品的生產(chǎn)、采

24、集、收購、加工、貯存、運(yùn)輸、陳列、供應(yīng)、銷售等活動(dòng)?！憋@然，法律所指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)亦未特別指出為營(yíng)利性活動(dòng)。9雖然食堂涉及眾多職工，但從1982年的食品衛(wèi)生法（試行）到1995年的食品衛(wèi)生法，均已經(jīng)明確規(guī)定了食堂的主體地位后，卻仍然明確排除了其申領(lǐng)衛(wèi)生許可證的義務(wù)主體，只能說明立法者的真實(shí)意圖是將食堂交由單位內(nèi)部管理與控制。但是，時(shí)代變遷后，食堂的食品衛(wèi)生需要納入公共食品衛(wèi)生的監(jiān)管領(lǐng)域，于是出現(xiàn)了法律漏洞。3、漏洞能否補(bǔ)充（1）漏洞補(bǔ)充的實(shí)踐食品衛(wèi)生法的上述法律漏洞，在實(shí)踐中是由行政規(guī)章加以補(bǔ)充的。2004年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定，規(guī)定了若干重要措施，以恢復(fù)我國(guó)的食品聲譽(yù)，

25、確保人民身體健康和生命安全。其中提出了“推進(jìn)餐飲業(yè)、食堂全面實(shí)施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級(jí)管理制度”的要求，將食堂納入了公共衛(wèi)生監(jiān)督的范圍。2005年8月，上海市食品藥品監(jiān)督局發(fā)布了上海市食品經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法，將包括食堂在內(nèi)的8種主體納入了衛(wèi)生許可證申領(lǐng)義務(wù)主體的范圍，從而在地方部門規(guī)范性文件的層面上填補(bǔ)了食品衛(wèi)生法的漏洞。該管理辦法還具體解釋了食堂的概念：指設(shè)于機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)、工地等地點(diǎn)（場(chǎng)所），為供應(yīng)內(nèi)部職工、學(xué)生等就餐的單位，包括醫(yī)療、幼托等機(jī)構(gòu)營(yíng)養(yǎng)室。（第29條）2005年12月衛(wèi)生部制定發(fā)布了食品衛(wèi)生許可證管理辦法，明確擴(kuò)大了衛(wèi)生許可證的申領(lǐng)義務(wù)主體。其第2條規(guī)定：“任何單位

26、和個(gè)人從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向衛(wèi)生行政部門申報(bào)，并按照規(guī)定辦理衛(wèi)生許可證申請(qǐng)手續(xù);經(jīng)衛(wèi)生行政部門審查批準(zhǔn)后方可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！贝藯l規(guī)定與食品衛(wèi)生法第27條第1款規(guī)定相比，已經(jīng)將“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販”擴(kuò)大為從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“一切單位和個(gè)人”，當(dāng)然也就包括了單位食堂。其第14條、第20條分別規(guī)定了餐飲業(yè)、食堂經(jīng)營(yíng)的申請(qǐng)條件和審查內(nèi)容，第23條特別強(qiáng)調(diào)了學(xué)校食堂、建筑工地食堂的問題，（2）漏洞補(bǔ)充的合法性食品衛(wèi)生法在對(duì)食堂實(shí)行衛(wèi)生許可證制度問題上存在的法律漏洞，其實(shí)質(zhì)是有關(guān)行政許可的漏洞。于是，該漏洞補(bǔ)充的合法性問題在于：行政規(guī)章以及地方部門規(guī)范性文件對(duì)法律未設(shè)定許可的主體

27、規(guī)定接受行政許可的義務(wù)，是否合法？根據(jù)我國(guó)2003年行政許可法的規(guī)定，對(duì)需要設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，由法律設(shè)定；尚未制定法律的，可由行政法規(guī)設(shè)定；尚未制定行政法規(guī)的，可由地方性法規(guī)設(shè)定；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。其第16條第4款更是明確規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可?！闭缜拔乃治龅?，由于食品衛(wèi)生法第27條第1款僅為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販設(shè)定了

28、行政許可，并未為單位食堂設(shè)定行政許可，因此行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章均不得增設(shè)行政許可。而將單位食堂納入申領(lǐng)衛(wèi)生許可證義務(wù)主體范圍，就屬于增設(shè)行政許可。盡管衛(wèi)生部食品衛(wèi)生許可證管理辦法第1條強(qiáng)調(diào)其制定的依據(jù)是“食品衛(wèi)生法和行政許可法等有關(guān)法律法規(guī)”，但顯然是違背此兩法的基本規(guī)定與精神的。因此，由于本案中的法律漏洞，性質(zhì)上屬于行政許可的增設(shè)問題，只能由食品衛(wèi)生法本身或者其他法律予以彌補(bǔ)，無論是國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部還是地方立法機(jī)關(guān)，均不具有補(bǔ)充漏洞的合法權(quán)限。而審理個(gè)案的人民法院，更不具有補(bǔ)充此漏洞的權(quán)限。4、結(jié)論本案的法律適用，盡管存在著法律漏洞，但該漏洞只能有法律修訂或制定加以解決，因此既不是狹義

29、的法律解釋、更不是漏洞補(bǔ)充技術(shù)所能解決。本案中法院對(duì)該個(gè)案的判決以及有關(guān)行政部門整體的解決，均存在著合法性的挑戰(zhàn)與拷問。四、立法論視野中的解決方案前文的分析表明，隨著時(shí)代變遷和單位食堂的外部化與經(jīng)營(yíng)化，基于關(guān)注食品安全與公共衛(wèi)生的理念，有必要將單位食堂納入公共衛(wèi)生監(jiān)管的范圍。這就需要也只能依靠食品衛(wèi)生法的修訂甚至是重新立法。早在2004年9月，國(guó)務(wù)院就在關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定中明確提出了要求：“國(guó)務(wù)院法制辦要抓緊組織修訂食品衛(wèi)生法?！苯陙碛捎谖覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中陸續(xù)出現(xiàn)了劣質(zhì)奶粉、紅心鴨蛋、有毒咖啡等惡性食品事件，全社會(huì)對(duì)食品衛(wèi)生問題的關(guān)注十分重視。自第十屆全國(guó)人大以來，累計(jì)有3千多

30、人次的全國(guó)人大代表提出食品安全衛(wèi)生方面的議案、意見和建議；10第十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，要求制定食品安全法或修改食品衛(wèi)生法的議案達(dá)26件、建議15件，894名代表參與。11在第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間，又有陳慧珠、姜德明等202名代表提出關(guān)于修訂食品衛(wèi)生法的議案共有6件。12國(guó)務(wù)院法制辦在修訂食品衛(wèi)生法的過程中，根據(jù)修訂內(nèi)容將該法改名為食品安全法。2007年10月國(guó)務(wù)院第195次常務(wù)會(huì)議討論通過了食品安全法（草案）（以下簡(jiǎn)稱草案），并于2007年12月提交第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議進(jìn)行了第一次審議。為了吸取以往立法的教訓(xùn)，吸收法學(xué)界特別是經(jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)界近年來的研究成果，筆者認(rèn)為在食

31、品安全法的制定過程中，應(yīng)當(dāng)全面清理原有的主體體系，以建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称沸l(wèi)生與安全的主體制度。1、理論基礎(chǔ)（1）食品安全法的部門法屬性盡管在當(dāng)代法律發(fā)展與實(shí)務(wù)中，過于強(qiáng)調(diào)或區(qū)分某一法律的部門法屬性，并不為法律實(shí)務(wù)部門和學(xué)者們注重。但是，由于不同部門法有著不同的主體制度技術(shù)與類型劃分，因此為了科學(xué)界定食品安全法的主體類型，仍有必要界定其部門法屬性。食品安全與食品衛(wèi)生，之所以需要納入法律調(diào)整的領(lǐng)域，是由于在現(xiàn)代規(guī)模化、專業(yè)化的食品生產(chǎn)與服務(wù)活動(dòng)中，事關(guān)不特定人的健康與生命安全，涉及社會(huì)公共利益，而食品的接受者與食品的提供者存在著信息不對(duì)稱，不能依靠自身的力量解決，無法實(shí)行意思自治，需要政府運(yùn)用公共權(quán)

32、力加以監(jiān)管。這就需要制定法律，為相關(guān)主體確立基本的權(quán)利與義務(wù)，特別是為監(jiān)管者政府確立監(jiān)管的基本規(guī)則。因此，其以社會(huì)整體利益為基本出發(fā)點(diǎn)、以監(jiān)管市場(chǎng)為基本目標(biāo)的特質(zhì)，屬于典型的經(jīng)濟(jì)法，是市場(chǎng)規(guī)制法的重要組成部分。（2）食品安全法的主體類型依據(jù)部分經(jīng)濟(jì)法學(xué)者的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)法的主體可以劃分為政府（或稱管理者）、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者三種基本類型，或者再加上以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)團(tuán)體這一類別。作為經(jīng)濟(jì)法組成部分的食品安全法，也應(yīng)當(dāng)遵循這一主體類別?，F(xiàn)行的食品衛(wèi)生法中，由于具有強(qiáng)烈的行政管理法色彩，因此其主體類別基本上僅局限于兩類，即行政管理主體與行政管理相對(duì)人：第一類是政府，具體包括各級(jí)人民政府、各級(jí)衛(wèi)生行政部

33、門及其他政府部門（如標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理部門、工商行政管理部門等）；第二類是經(jīng)營(yíng)者，具體表現(xiàn)為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、食品攤販、食品經(jīng)營(yíng)者、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員等。草案則體現(xiàn)出其經(jīng)濟(jì)法的屬性，全面規(guī)定了四種經(jīng)濟(jì)法的主體類型：第一類是政府，具體包括各級(jí)地方人民政府、各級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門、相關(guān)的有關(guān)政府部門、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審委員會(huì)等；第二類是經(jīng)營(yíng)者，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，具體包括食品生產(chǎn)者、食品經(jīng)營(yíng)者、餐飲服務(wù)提供者、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、農(nóng)民、食品攤販等；第三類是消費(fèi)者，具體表述為食品消費(fèi)者；第四類是有關(guān)社會(huì)團(tuán)體與中介機(jī)構(gòu)，具體包括有關(guān)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等。值得

34、注意的是，草案對(duì)經(jīng)營(yíng)者的規(guī)定仍然存在著一定程度的混亂，需要予以修正與完善。2、建議之一：經(jīng)營(yíng)者的概念與主體類型草案在第95條的概念解釋中，去掉了現(xiàn)行食品衛(wèi)生法對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的解釋，增加了對(duì)食品攤販的概念解釋。對(duì)此，筆者提出下列建議。（1）明確規(guī)定“食品經(jīng)營(yíng)者”的上位概念。以“食品經(jīng)營(yíng)者”取代草案中的“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”概念，在第95條增加“食品經(jīng)營(yíng)者”的概念解釋，表述為：食品經(jīng)營(yíng)者是指從事食品生產(chǎn)和加工、食品流通或餐館服務(wù)的法人、其他組織或者個(gè)人。這一建議的理由是：第一，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法律體系中，無論是反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法還是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、價(jià)格法，其主體類型中均包含著經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者。而經(jīng)

35、營(yíng)者是一個(gè)高度抽象的主體概念，是指從事商品經(jīng)營(yíng)或者服務(wù)的法人、其他組織或者個(gè)人，無論其從事的是食品的生產(chǎn)還是銷售、食品加工還是運(yùn)輸。當(dāng)然，食品安全法與上述各種經(jīng)濟(jì)法不同，由于限定在食品這一特定的行業(yè)，因此可以特定化為“食品經(jīng)營(yíng)者”。第二，規(guī)定“食品經(jīng)營(yíng)者”，既可以與草案中的“食品消費(fèi)者”概念相對(duì)應(yīng)，又可以涵攝草案中所分列的食品生產(chǎn)和加工、食品流通、餐飲服務(wù)三種具體的食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與行業(yè)，避免法律規(guī)定中表述的拖沓與繁雜，并相應(yīng)地以“食品經(jīng)營(yíng)”取代草案中頻繁出現(xiàn)的“食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)”等字樣。（2）取消“食品攤販”的概念及相關(guān)規(guī)定由于“食品經(jīng)營(yíng)者”概念中已經(jīng)包括了所有從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織與個(gè)

36、人，因此“食品攤販概念”沒有存在的必要，應(yīng)予取消。其理由是：第一，食品攤販?zhǔn)乾F(xiàn)實(shí)生活中人們對(duì)于從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人或者個(gè)體工商戶的通俗稱呼，并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿乙欢ǔ潭壬线€存在著一種不太中性的意味。在立法文件中應(yīng)當(dāng)盡可能避免此類概念的運(yùn)用。第二，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體類型相適應(yīng)。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法主體中，經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)涵已經(jīng)包括了從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人，并且主要表現(xiàn)為個(gè)體工商戶。在已有相應(yīng)的法律概念的情況下，食品安全法不應(yīng)摒棄普遍采用的法律主體名稱而另立不規(guī)范的概念。第三，草案中的解釋也存在嚴(yán)重的問題。草案第95條指出：“食品攤販，指在街頭或者其他公共場(chǎng)所不定點(diǎn)銷售食品或者提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營(yíng)

37、者。”該條款既然將攤販定位于不定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者，則其規(guī)范的重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)食品經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的定點(diǎn)化，因此重點(diǎn)在于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所，而非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，因此無需以此種方式加以規(guī)定。（3）取消“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)”等類似概念正如本案所反映的，大量存在的具有外部化經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的單位內(nèi)部食堂，并非食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，但其實(shí)際活動(dòng)效果與要求應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)無異。草案中眾多義務(wù)性的規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)僅局限于企業(yè)，而應(yīng)統(tǒng)一適用于所有的食品經(jīng)營(yíng)者。這也是規(guī)定“食品經(jīng)營(yíng)者”上位概念的重要意義，以避免可能出現(xiàn)的法律漏洞。3、建議之二：關(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度（1）將“單位”改為“組織”草案第27條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可

38、制度；未經(jīng)許可，任何單位或者個(gè)人不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”建議將其中的“任何單位”改為“任何組織”，理由是：第一，由于食品經(jīng)營(yíng)者的概念是指法人、其他組織或者個(gè)人，因此在規(guī)定衛(wèi)生許可的義務(wù)主體時(shí)也宜相應(yīng)地表述為組織與個(gè)人；第二，在我國(guó)的法律體系中，逐漸摒棄了“單位”概念，而代之“組織”這一更具精確性的法律概念，食品安全法也應(yīng)不例外；（2）使用“食品經(jīng)營(yíng)許可證”的統(tǒng)一名稱草案對(duì)于許可證的概念使用的是“食品生產(chǎn)、流通或餐飲服務(wù)許可證”的概念，既復(fù)雜又容易引起誤解。建議統(tǒng)一使用“食品經(jīng)營(yíng)許可證”的名稱，理由是：第一，現(xiàn)行的表述方式容易引起誤解。例如，草案第30條第2款規(guī)定：“對(duì)符合規(guī)定條件的，決定準(zhǔn)予許可并頒發(fā)食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務(wù)許可證。”則其含義是指該許可證的名稱就是“食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務(wù)許可證”，還是可能包括三種許可證即食品生產(chǎn)許可證、食品流通許可證及餐飲服務(wù)許可證？第二，統(tǒng)一使用“食品經(jīng)營(yíng)許可證”并不影響分類管理。草案