但立直標(biāo) 終無曲影

1、但立直標(biāo) 終無曲影構(gòu)建工商行政管理部門廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制芻議王劍克一、引言近年來，我國在廉政制度建設(shè)方面取得突出成就。中共中央頒布建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要以來，各級政府部門陸續(xù)開展了廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作并作了很多探索和嘗試，試圖通過對目前尚不健全的各類經(jīng)濟(jì)、行政、社會制度運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制，從而化解風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防腐敗的發(fā)生。所謂廉政風(fēng)險(xiǎn)是指社會組織在權(quán)力配置和運(yùn)行過程中,由于權(quán)力人的行為和組織預(yù)期之間有一定的偏差而給組織造成經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)上的損失,這種由于權(quán)力運(yùn)用帶來的不確定性就是廉政風(fēng)險(xiǎn)。反腐敗根本的重點(diǎn)是改革和改變滋生腐敗的體制溫床，而不只是處置和懲罰個(gè)人。從這個(gè)意義

2、上說，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范是一項(xiàng)重要的機(jī)制創(chuàng)新。為了對工商部門可能發(fā)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)評定風(fēng)險(xiǎn)等級，采取有效的防范和監(jiān)控對策，轉(zhuǎn)移和降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為有必要就廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制問題加強(qiáng)研究，除此皆無關(guān)宏旨。二、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的內(nèi)涵、功能及價(jià)值取向1、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的內(nèi)涵“風(fēng)險(xiǎn)” 一詞源自遠(yuǎn)古時(shí)期，漁民們在長期的捕撈實(shí)踐中，深深的體會到“風(fēng)”給他們帶來的無法預(yù)測無法確定的危險(xiǎn)，他們認(rèn)識到，在出海捕撈打魚的生活中，“風(fēng)”即意味著“險(xiǎn)”，因此有了“風(fēng)險(xiǎn)”一詞的由來。原意是某一特定危險(xiǎn)情況發(fā)生的可能性和后果的組合。其基本的核心含義是“未來結(jié)果的不確定性或損失”，是由風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事故和損失三者構(gòu)成的

3、統(tǒng)一體，風(fēng)險(xiǎn)因素引起或增加風(fēng)險(xiǎn)事故；風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生可能造成損失。廉政風(fēng)險(xiǎn)防范，簡而言之，就是對社會組織在權(quán)力配置和運(yùn)行過程中,由于權(quán)力人的行為和組織預(yù)期之間可能會帶來損失這種不確定性的預(yù)先控制。其目的就是要廉潔從政。在筆者看來，構(gòu)建工商行政管理防范機(jī)制大體可以分為幾個(gè)層面，一是通過構(gòu)建組織內(nèi)部有效的治理結(jié)構(gòu)，對權(quán)利行為進(jìn)行有效監(jiān)督和控制；二是通過制定完善的規(guī)章制度和管理規(guī)范，如崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、管理規(guī)定等預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)中的各種違規(guī)行為，形成風(fēng)險(xiǎn)防線；三是通過倡導(dǎo)和弘揚(yáng)組織的使命和核心價(jià)值觀來將預(yù)防腐敗工作落實(shí)到具體的人和崗位，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為規(guī)范的行為模式，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理的目的。2、防范機(jī)制的基本功能

4、（1）人員自律控制功能。工商行政管理機(jī)關(guān)是市場監(jiān)管、行政執(zhí)法的重要部門。有公權(quán)就有廉政風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力運(yùn)行到哪里，風(fēng)險(xiǎn)防范就應(yīng)當(dāng)?shù)侥睦铮枷氲赖嘛L(fēng)險(xiǎn)是首當(dāng)其沖最難感測卻又作用明顯的。所以廉政思想是基礎(chǔ)，抓防范機(jī)制必然需要融入以廉政思想為靈魂的廉政文化，古人云自省、自警、自勵(lì)。人員自律控制應(yīng)當(dāng)是機(jī)制的一個(gè)功能。（2）、建立高效服務(wù)型機(jī)關(guān)保障功能 工商行政管理工作的成效需要在市場監(jiān)管中充分的體現(xiàn)，總的來說是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)。從公眾的角度，對工商部門的信任很大程度上體現(xiàn)在公眾對我們的滿意度評價(jià)。近年來，工商部門開展了述職述廉、民主評議等社會各界關(guān)注的活動，把我們的監(jiān)管服務(wù)行為直接面對社會進(jìn)行考量。工

5、商這支隊(duì)伍執(zhí)法服務(wù)能力的高低直接關(guān)系到政府部門在群眾中的威信和形象。因此，防范機(jī)制要有一種形成高效服務(wù)型機(jī)關(guān)的保障功能，通過對行政管理工作環(huán)節(jié)的有效控制和監(jiān)督，“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。打造為民，務(wù)實(shí)、高效、服務(wù)型機(jī)關(guān)。3、工商行政管理機(jī)關(guān)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的價(jià)值取向（1）社會環(huán)境對公務(wù)員道德水平、履職能力有著及其重大的影響，尤其是轉(zhuǎn)型期的中國，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、物質(zhì)與精神、固有文化與新興概念、倫理人常與悖論對立，形成多元價(jià)值觀的沖突，工商部門成立以來就從來沒有離開過與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的市場流通環(huán)節(jié)，消極的東西自然也會沖擊著我們的價(jià)值底線。而廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制則是要取公正棄邪惡、取高效去無為、

6、取廉潔去奢污、取民主棄專制。促進(jìn)合理運(yùn)用公共權(quán)力，公平分配公共支出，有效利用公共資源，增進(jìn)和擴(kuò)大公共福利。是這個(gè)機(jī)制存在的根本。（2）、堅(jiān)持內(nèi)外監(jiān)督的原則，一方面需要依靠來自權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督，另一方面還需要依靠社會公眾的監(jiān)督。兩個(gè)方面都應(yīng)當(dāng)是公開的，以使執(zhí)法人員對其能夠清楚的認(rèn)識；執(zhí)法人員是權(quán)力資源的行使者，客觀上與工商系統(tǒng)外社會公眾存在一定的信息不對稱，信息不對稱意味著公眾的知情權(quán)沒有得到充分的保障。進(jìn)一步導(dǎo)致道德失范。有必要對此通過持續(xù)長效的方式推動防控機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，保持防控體系的持續(xù)性。（3）、公正評價(jià)的原則，注重反饋。工作質(zhì)量、工作效能能通過量化指標(biāo)考察，并不完全體現(xiàn)一個(gè)人的德能勤績廉這五

7、個(gè)方面，忽視包括道德廉潔評價(jià)的方面，就不能處理好廉政操守與人員創(chuàng)造性、積極性之間的關(guān)系，就不會有效引導(dǎo)人員個(gè)體價(jià)值觀的改造，還應(yīng)當(dāng)注重反饋，可以是部門也可以是個(gè)人，防微杜漸，為其下一步改進(jìn)工作提供機(jī)會。三、工商行政管理機(jī)關(guān)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的實(shí)現(xiàn)途徑（一）廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算計(jì)劃既然這是一個(gè)來源于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的控制模式，筆者把對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的甄別用“預(yù)算”進(jìn)行稱呼亦無不當(dāng)。1、廉政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式。首先我們應(yīng)當(dāng)弄清楚風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪里。權(quán)力運(yùn)行到哪里，風(fēng)險(xiǎn)就到哪里只是一個(gè)粗陋的概念。（1）、思想道德風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)首先是從我們的主觀意識產(chǎn)生的。放松世界觀改造、政治素質(zhì)低；背離社會主義榮辱觀；漠視群眾，官僚主義；脫離實(shí)際，形

8、式主義；欺上瞞下，虛報(bào)浮夸；見利忘義，以權(quán)謀私；陽奉陰違，我行我素；獨(dú)斷專行，軟弱渙散；抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，抵制外部環(huán)境不良誘惑能力弱等。（2）、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。工商行政管理部門的主要職責(zé)涉及市場監(jiān)管、行政執(zhí)法，依法規(guī)范和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序等十五個(gè)方面。不履行一崗雙責(zé)，或履行不到位；違反廉潔自律相關(guān)規(guī)定；違反民主集中制，獨(dú)斷專行或軟弱渙散；失職瀆職，不履職或不能正確履職等。（3）、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。制度相對風(fēng)險(xiǎn)而言是靜態(tài)的，制度會因工作流程的發(fā)展，時(shí)間的更替等變化出現(xiàn)漏洞，會過時(shí)也會貫徹不到位。（4）業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)。不同業(yè)務(wù)對人員的條件限制和各方面的素質(zhì)要求不盡相同，因自身業(yè)務(wù)能力不足或不按業(yè)務(wù)流程操作。2、

9、廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算方法預(yù)算方法是應(yīng)對措施開始，采取自己找、群眾幫、領(lǐng)導(dǎo)提、組織審的形式，可以通過問卷調(diào)查法、重點(diǎn)訪談法、歷史統(tǒng)計(jì)法等合理設(shè)定調(diào)查事項(xiàng)、調(diào)查對象，在企業(yè)、個(gè)體戶、相關(guān)組織社會公眾中采集有代表性的樣本，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)的四種類型研究廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的設(shè)定，制定措施，責(zé)任到人、任務(wù)明確、機(jī)制健全。對單位業(yè)務(wù)、管理活動認(rèn)真進(jìn)行梳理，找準(zhǔn)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，分部門分崗位分人員分步驟形成防范流程圖、表、書。3、廉政風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃設(shè)定第一、執(zhí)行制度控制。通過執(zhí)行和落實(shí)共享規(guī)章制度保證風(fēng)險(xiǎn)防范運(yùn)作的程序化、規(guī)范化，防止管理工作的隨意性。有所為有所不為，師出有名，獎(jiǎng)罰有據(jù)。對勤政廉政典型給予激勵(lì)。堵塞制度漏洞，

10、及時(shí)廢止不合理、不適應(yīng)形式、不具操作性的制度條款。第二、獨(dú)立性控制。建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理小組，整合黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、群眾民主監(jiān)督。單位內(nèi)部在防范工作上并不一定都是思想統(tǒng)一、步調(diào)一致的，風(fēng)險(xiǎn)防范往往被看著是紀(jì)檢監(jiān)察部門的事情，在思想教育沒有跟上條件下，會受到人員的抵觸乃至領(lǐng)導(dǎo)層隨意性的干擾，因此防范機(jī)制應(yīng)當(dāng)以不損害獨(dú)立性為前提。第三、權(quán)力配置控制。擁有權(quán)力即意味著控制、支配、調(diào)用權(quán)力的能力。單位組織的活動一般有授權(quán)和執(zhí)行的步驟，如果兩個(gè)步驟均由一個(gè)部門或一個(gè)人來完成，那么就很可能弄虛作假且自身就可以掩蓋其作為，按照“切蛋糕”理論，可以分步割離由不同的部門或人員來完成各步驟的工作，增強(qiáng)工作環(huán)

11、節(jié)的透明度，對應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)予以公開、公示。第四、風(fēng)險(xiǎn)教育控制。教育、監(jiān)督、預(yù)防并重。思想根源得靠思想解決，要加強(qiáng)榮辱觀教育、反腐倡廉教育、警示教育、風(fēng)險(xiǎn)意識教育。貴州省工商局就提出了四個(gè)珍惜教育：“珍惜現(xiàn)在的崗位、珍惜手中的權(quán)力、珍惜個(gè)人的前途、珍惜家庭的幸福”。很好地詮釋了崗位人員應(yīng)當(dāng)誠信守法、勤勉履職、廉潔從政的思想基礎(chǔ)。（二）、廉政風(fēng)險(xiǎn)考核評估根據(jù)部門或崗位是否實(shí)施決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、許可權(quán)、資源調(diào)配權(quán)、干部人事權(quán)、財(cái)務(wù)處置權(quán)，首先確定廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)性質(zhì)與類別，是否屬于違法違紀(jì)案件高發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域；其次是查看該風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)涉及的部門規(guī)章、制度是否健全、完備，執(zhí)行是否到位，確定廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不確定性的

12、程度；再次是確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的社會影響社會后果，是否對公共利益、群眾利益構(gòu)成嚴(yán)重危害。從三個(gè)方面對廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評估，執(zhí)行計(jì)劃，按等級予以考核。工商部門的執(zhí)法權(quán)和行政許可權(quán)主要由經(jīng)檢部門和注冊指導(dǎo)部門（工商分局）執(zhí)行，前者側(cè)重于執(zhí)法監(jiān)督活動過程的風(fēng)險(xiǎn)防范，后者側(cè)重于行政許可風(fēng)險(xiǎn)防范，對象不同，形式上有差異，但是都是容易出現(xiàn)問題風(fēng)險(xiǎn)較高的崗位，從執(zhí)法檢查的角度，執(zhí)法人員開始調(diào)查案情直至結(jié)案之始終也就是風(fēng)險(xiǎn)鏈貫穿的全過程、需要對整個(gè)案件查辦程序合法性全過程監(jiān)控。一、從權(quán)力支配來考核評估，流程鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)分別包括了執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、處置權(quán)、自由裁量權(quán)等的使用，確定每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的性質(zhì)和類別，在風(fēng)險(xiǎn)流程圖

13、中對照風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃設(shè)定進(jìn)行審查，包括案件查辦部門、案件審核部門、案件主辦人員、協(xié)辦人員、工商所（分局）、有審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)層人員，需要細(xì)化各自的責(zé)任，在此過程中各自權(quán)力支配的情況，分析涉及案件自由裁量空間的權(quán)力支配，是否采取強(qiáng)制措施、適用法規(guī)是否得當(dāng)、暫扣或罰沒財(cái)物的處理是否規(guī)范等；二、制度考核評估，同樣在風(fēng)險(xiǎn)流程圖中對照風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃設(shè)定進(jìn)行審查，是否符合制度控制所設(shè)定的內(nèi)容，制度是否規(guī)范有效并具有制約性，是否因?yàn)橹贫却嬖诼┒磳?dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或風(fēng)險(xiǎn)隱患，得出結(jié)論；三、社會影響社會后果考核評估，國家局提出“只有切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，工商行政管理才有群眾支持的根基”，工商行政管理工作要踐行 “四個(gè)統(tǒng)一”思想。這

14、是我們履職到位的基本要求和根本目的。監(jiān)管是為了促進(jìn)社會的科學(xué)發(fā)展，所以必須置于社會影響社會后果的層面進(jìn)行考量。僅就食品安全這類容易發(fā)生突發(fā)事件的執(zhí)法監(jiān)管分析，考核評估涵蓋應(yīng)急處突制度是否全面有效、處突機(jī)制是否得到貫徹、處突措施是否得當(dāng)、處突能力是否勝任、突發(fā)事件的預(yù)防是否落實(shí)到位、突發(fā)事件產(chǎn)生的社會危害的消除等方面風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。事關(guān)廣大群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、社會公共利益。必須從社會的層面時(shí)刻牢記風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在，保持求真務(wù)實(shí)的工作態(tài)度。而行政許可關(guān)系到對相對人申請的批準(zhǔn)與不批準(zhǔn)，關(guān)系到相對人能否取得某種權(quán)利和資格，從事某種活動。工商部門行政許可范圍涉及市場主題申請準(zhǔn)入與退出、申請廣告經(jīng)營及其它方面行政許可

15、。市場主題申請準(zhǔn)入與退出包括不同法律責(zé)任主體，企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營的名稱預(yù)先登記、設(shè)立、變更、注銷、歇業(yè)、年檢等許可事項(xiàng)。與相對人的信息不對稱更為明顯，與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)力并存。工商部門還有很多職責(zé)權(quán)力不一列舉，只要是會給組織和人員造成重大損失的就是高級別的風(fēng)險(xiǎn)。我們的防范頻度力度都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注。按照這種方法進(jìn)行考核評估，在這個(gè)階段不斷完善考核體系，提升執(zhí)行力。（三）、廉政風(fēng)險(xiǎn)的修正通過對調(diào)查資料表格、檢查評價(jià)結(jié)果來分析各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在整個(gè)防范體系所處的位置，歸納反饋給對應(yīng)部門或個(gè)人，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級嚴(yán)重程度的不同加強(qiáng)督察督辦力度，對存在違紀(jì)違法的單位和個(gè)人，依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人員，對一些苗頭性的問題落實(shí)補(bǔ)救機(jī)制。落實(shí)整改措施，循環(huán)推進(jìn)，形成