戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑

1、戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化和市民化發(fā)展進(jìn)入了新階段、新時(shí)期。合理有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷促進(jìn)人口市民化，不僅是當(dāng)前我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是全面建成小康社會(huì)的一個(gè)基本條件。而這其中，自然離不開戶籍制度改革的推動(dòng)。黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！?戶籍制度作為一項(xiàng)基本的人口管理制度，應(yīng)當(dāng)說是一切社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)。不僅中國存在戶籍管理制度，國外同樣也有類似的政策和方法， 而且功能也都基本相似，大致包括兩個(gè)方面：一是人口信息登記，二是人口遷移管理。在國外，戶籍制度多稱“民事登記”、“

2、生命登記”或“人事登記”，其功能主要在于人口信息的登記和管理，登記內(nèi)容十分詳細(xì)，管理特別嚴(yán)格;而在人口遷移管理方面相對(duì)寬松，遷移基本自由，一般很少進(jìn)行限制。我國的戶籍制度在人口遷移的管理方面十分嚴(yán)格。居民必須達(dá)到遷入地的一些準(zhǔn)入條件后，憑遷出地有關(guān)部門核發(fā)的準(zhǔn)遷證，方能予以遷移;在此之前，居民的各項(xiàng)社會(huì)福利和權(quán)利難以得到保障。也正因?yàn)槿绱?，戶籍制度在我國城?zhèn)化和市民化的過程中一種有著核心的地位，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了直接而又深遠(yuǎn)影響。一、我國戶籍制度的形成與問題在中國，戶籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。史記中記載，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查統(tǒng)計(jì)人口的意思。后來，雖然形式不

3、斷變化，但戶籍制度一直以來都是歷代王朝的一項(xiàng)基本社會(huì)管理制度。其功能主要在于加強(qiáng)人口管理，進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，作為分配土地、征收賦稅徭役的重要依據(jù)，所謂“人戶以籍為定”。我國現(xiàn)行的戶籍制度主要是在新中國成立后才逐步建立的。建國以后，伴隨社會(huì)公共秩序的恢復(fù)重建，戶籍制度也開始逐漸形成。戶籍制度的建立，最初是從城市開始的。1951年7月公安部頒布城市戶口管理暫行條例，即開始對(duì)城市居民進(jìn)行戶口登記。到了1955年，國務(wù)院頒布的關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示，才正式將戶口登記和遷移管理擴(kuò)展到農(nóng)村。1958年1月中華人民共和國戶口登記條例頒布，第一次明確提出“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，確定了我國城鄉(xiāng)二

4、元的戶籍劃分。該條例中還規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷移手續(xù)?！边@一規(guī)定不僅明確了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動(dòng)的程序，而且限制了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動(dòng)的可能。但是，該條例在限制人口向城市流動(dòng)方面的功能，應(yīng)當(dāng)說是在“三年困難時(shí)期”以后才得以真正執(zhí)行。“三年困難時(shí)期”造成糧食嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了大范圍的饑荒，使得大量農(nóng)村人口開始向城市流動(dòng);與此同時(shí)，城市的商品糧供應(yīng)也出現(xiàn)了全面緊張。于是，國家開始全面控制和壓縮城市人口，一度出現(xiàn)了“逆城市化”階段。為了控制城市人口，1963 年公安部開始以是否吃國家計(jì)劃供

5、給的商品糧依據(jù)，將戶口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，第一次使城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分有了真正的可操作性依據(jù)。緊接著，1964年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)，進(jìn)一步明確了要強(qiáng)化人口遷移管理，控制城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這一政策對(duì)人口遷移的限制和管控在1977年達(dá)到頂峰。1977年11月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定強(qiáng)調(diào)：“由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，應(yīng)適當(dāng)控制?！睆闹锌梢钥闯觯粌H城鄉(xiāng)之間戶口遷移存在嚴(yán)格限制，而且不同城市之間戶口遷移也開始有了嚴(yán)格地控制。于是，戶口的價(jià)值差異開始在城市之間出現(xiàn)，城市戶口的價(jià)

6、值逐漸與城市規(guī)模、發(fā)展程度等因素聯(lián)系在一起。譬如，北京曾流行著這樣的一句話：“寧要北京一張床，不要外地一棟房”，就集中體現(xiàn)了城市之間戶口的等級(jí)差異。戶口的價(jià)值化或等級(jí)化，可以說是當(dāng)前我國戶籍制度存在的一個(gè)最基本的問題。這種等級(jí)化不僅存在于城鄉(xiāng)之間，也存在于不同城市之間。有學(xué)者認(rèn)為，戶口已在整個(gè)社會(huì)中造成了嚴(yán)重的“社會(huì)空間等級(jí)(social spatial hierarchy)”。 造成這一現(xiàn)象的一個(gè)核心原因就是，戶口中附著了太多的利益?，F(xiàn)行的戶籍制度是以人口登記與遷移管理為基礎(chǔ)一套基本的人口管理制度，同時(shí)也是一項(xiàng)基本的社會(huì)管理制度，它不僅包括常規(guī)人口登記和上報(bào)、人口遷移和管理等人口管理功能，也

7、涉及就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”的問題。戶籍制度的“功能超載”，直接導(dǎo)致了戶口中“嵌入”太多的社會(huì)福利和利益，如就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)福利無不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”?？梢哉f，戶口在社會(huì)福利和利益分配中擁有著基礎(chǔ)性的地位，這也正是為何戶籍制度改革總是舉步維艱的根本原因所在。此外，戶口價(jià)值化或等級(jí)化也與戶籍制度對(duì)人口遷移的嚴(yán)格管控有直接關(guān)系。因?yàn)椋绻藗兛梢宰杂蛇w移的話，那么完全可以通過遷移來改變自身的社會(huì)身份和地位，來消解的戶口價(jià)值。這樣，城鄉(xiāng)之間、城市之間區(qū)域發(fā)展的不均衡就不至于轉(zhuǎn)化為社會(huì)空間的等級(jí)化。正是由于戶

8、籍制度對(duì)于人口遷移的嚴(yán)格管控，導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)不僅在地域空間上，而且在社會(huì)空間上被嚴(yán)格地“區(qū)隔(Segment)”開來。城鄉(xiāng)之間、城市之間就像有一道道看不見的“隔離墻”，將大量有落戶需求的農(nóng)村人口、外來人口阻擋在城市之外，區(qū)隔在城市之間，因而嚴(yán)重地影響了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，以及市民化的可能和路徑。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明：如果說工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，那么人口遷移則是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必要手段，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。二、戶籍制度改革與推進(jìn)模式戶籍制度管理的嚴(yán)格，實(shí)際上是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了一定的積極作用。從某種意義上說，沒有戶口，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必定難以為繼。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，眾多社會(huì)

9、資源的分配都是憑戶口發(fā)放和領(lǐng)取的。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，戶籍制度的各種弊端日益明顯。特別是戶籍制度對(duì)人口遷移的嚴(yán)格管控，已對(duì)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，迫切需要改革。所以，改革開放以后，我國戶籍制度在許多方面都做出了一些重大的調(diào)整和改革的嘗試，表明現(xiàn)行戶籍制度開始逐漸由“緊”向“松”轉(zhuǎn)變。比如，1984年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知，開始允許有經(jīng)營能力和有技術(shù)專長的農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。1985年公安部頒布了關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定，開始對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行“暫住證”制度，從而真正賦予了農(nóng)民在城市就業(yè)的權(quán)利。1997年國務(wù)

10、院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案，提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見，提出對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。這也標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進(jìn)。特別是進(jìn)入2003年以后，全國部分地區(qū)相繼開展了一系列開創(chuàng)性的戶籍制度改革的試驗(yàn)，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口二元?jiǎng)澐?，逐步推行“城鄉(xiāng)戶口一體化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口登記制度。期間，雖然改革中遇到了一些

11、困難和問題，但畢竟已邁出了最艱難的一步，即城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)出現(xiàn)松動(dòng)?？梢哉f，目前戶籍制度改革正朝著更加合理的方向發(fā)展。只是，因?yàn)槿珖煌瑓^(qū)域之間、不同城市之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在巨大差異，所以在現(xiàn)有的條件下，各地戶籍制度改革難以實(shí)行一種模式，進(jìn)行“一刀切”。各地一般都是根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，因時(shí)制宜，推進(jìn)戶籍制度改革，制定戶籍改革措施，從而出現(xiàn)了多種推進(jìn)模式并存的局面。清華大學(xué)“人口遷移與市民化”課題組通過對(duì)全國部分城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)戶口開放程度不同，我國各地戶籍制度改革的推進(jìn)模式大體可概括為三種類型：第一，嚴(yán)格控制型。這一類型的戶籍制度改革模式主要出現(xiàn)在一些“一線城市”，

12、比如北京、上海、廣州等地。這些城市因其存在龐大的人口壓力，考慮到城市的承載能力，所以在戶籍制度改革方面一般比較謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥，改革步伐也相對(duì)緩慢。目前，這些城市依然對(duì)外來人口和農(nóng)村人口遷戶實(shí)行嚴(yán)格控制，大多設(shè)有相當(dāng)嚴(yán)格的落戶條件和準(zhǔn)入門檻。比如，北京在戶籍管理上依然堅(jiān)持嚴(yán)格的指標(biāo)控制。由于龐大的人口壓力，北京從2011年開始，戶籍政策實(shí)際上不是放松了，而收緊了，進(jìn)京戶口指標(biāo)開始明顯減少。而這其中外來務(wù)工人員能獲得的指標(biāo)可以說微乎其微，絕大多數(shù)都是人才引進(jìn)、投資入戶、家屬遷入、學(xué)生進(jìn)京等戶口指標(biāo)。只有獲得全國勞模稱號(hào)，或取得高級(jí)工、高級(jí)技師職稱的農(nóng)民工，才有望在北京落戶。相比北京而言，廣州的戶籍政策

13、稍微寬松一些。2010年，廣州市在省政府出臺(tái)的關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上，開始實(shí)施“積分入戶”的戶籍政策，規(guī)定：外來務(wù)工人口只要積滿85分，即可申請(qǐng)入戶。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣州基于控制自身人口規(guī)模的考慮，每年積分落戶的指標(biāo)總數(shù)實(shí)際上只有3000個(gè)，并且能真正落戶下來的積分?jǐn)?shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)線85分，2010年落戶最低分132分，2011年落戶最低分122分。所以，能夠落戶下來的外來人員絕大部分都是高學(xué)歷、高技術(shù)人才，而對(duì)廣州700多萬外來農(nóng)民工來說基本上是望塵莫及。第二，有限放開型。這一戶籍改革的推進(jìn)模式多發(fā)生在部分“二線城市”。這些城市因其自身人口壓力沒有“一線”城市那

14、么大，同時(shí)又需要大量引進(jìn)人才和資本，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，所以大多情況下都實(shí)行的是一種有限放開的戶籍政策，即有條件的開放，如資金條件、人才條件等。比如2004年，成都就開始嘗試放開戶籍政策，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”;2010年11月，成都市出臺(tái)的關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見規(guī)定：農(nóng)民可以帶著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)城落戶，并且享有城市居民的各項(xiàng)社會(huì)保障。前提是，農(nóng)民要先購置一定居住面積的住房，亦即通常所說的“購房入戶”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一政策的確讓部分經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城的落戶愿望;但是，購房的經(jīng)濟(jì)“門檻”實(shí)際上也將很大部分農(nóng)民或農(nóng)民工

15、擋在門外，因?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)所能抵消的房款與房屋實(shí)際價(jià)格之間還有一個(gè)不小的“缺口”。而且，對(duì)于市外人員來說，條件還要更高。所以，成都的戶籍政策應(yīng)當(dāng)說是有限開放的。第三，全面放開型。所謂的“全面放開型”戶籍改革模式主要是在部分三線及以下中小城鎮(zhèn)。這些城市多因自身城市規(guī)模相對(duì)較小，但又迫切需要吸納大量人力和資本，參與城市建設(shè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，所以開始實(shí)行一種所謂基本開放的戶籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已經(jīng)在全市范圍內(nèi)打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，規(guī)定凡在鄂州市登記常住戶口的居民，可統(tǒng)一登記或改登為“湖北居民戶口”。2009年，鄂州又進(jìn)一步放寬戶口遷移落戶政策，取消購房入戶房屋面積限制

16、，憑房屋產(chǎn)權(quán)證即可申請(qǐng)入戶。這無疑給絕大多數(shù)農(nóng)民工落戶敞開了大門。從調(diào)研情況來看，四川德陽戶籍政策開放的尺度似乎還要更大一些。2012年7月27日，德陽市召開的“推進(jìn)戶籍制度改革動(dòng)員部署大會(huì)”，提出“零門檻”的戶籍制度，入戶條件將降到歷史最低點(diǎn)。規(guī)定：凡在德陽市城鎮(zhèn)合法經(jīng)營、依法納稅一年以上的經(jīng)商人員，或在德陽市城鎮(zhèn)連續(xù)務(wù)工一年以上的務(wù)工人員，或在城鎮(zhèn)有合法固定住所或租住穩(wěn)定住所且連續(xù)居住一年以上的人員，本人及其共同居住生活的直系親屬，都可依照相關(guān)規(guī)定辦理入戶手續(xù)。所以說，德陽的戶籍改革模式應(yīng)當(dāng)是全面開放型。也因?yàn)槿绱耍@次戶籍改革也被稱為四川省近年來戶籍政策最寬松的一次改革?？傊?，近些年來，

17、戶籍制度改革的“引擎”已經(jīng)啟動(dòng)，并在全國各地不斷推進(jìn)。雖然各個(gè)地方戶籍制度改革的模式和進(jìn)程不盡相同，但是改革方向整體上正朝著打破城鄉(xiāng)二元分割，促進(jìn)農(nóng)村人口自由流動(dòng)的方向發(fā)展。當(dāng)然，我們必須要看到現(xiàn)有戶籍制度改革過程中也存在著一些問題和不足，具體表現(xiàn)在：首先，戶籍制度改革對(duì)落戶人員的人口結(jié)構(gòu)具有明顯的選擇性取向，不具有普惠性。各地戶籍制度改革雖然總體上都已放寬了戶籍政策的限制，原則上為農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員落戶城市提供了可能，但是絕大多數(shù)城市尤其是一些大城市卻又設(shè)立了相對(duì)較高的資本條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，比如購房入戶、投資入戶、積分入戶等，目的在于更多地吸納資本和人才。而將絕大多數(shù)普通農(nóng)民工或農(nóng)民擋在了門外。

18、其次，現(xiàn)有戶籍制度改革更多地集中在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的形式劃分上，尚未從根本上觸及更深層次的鑲嵌在戶口中的各種社會(huì)福利。雖然很多地方取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，使城鄉(xiāng)戶口之間的等級(jí)差異有弱化的趨勢(shì)，但實(shí)際上并沒有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口中社會(huì)福利或公共服務(wù)的均等化，城鄉(xiāng)戶口的價(jià)值依然存在一定的等級(jí)分化?！敖y(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”雖是未來戶籍改革的趨勢(shì)，但并不是戶籍制度改革的全部。戶籍制度背后的社會(huì)福利制度才是改革的核心。如何剝離附著在戶口上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會(huì)福利，才是未來戶籍制度改革的重點(diǎn)。再次，由于各地戶籍制度改革的推進(jìn)模式不同，有的城市戶籍開放程度較高，有的城市戶籍開放較低，所以也進(jìn)一步加劇了城

19、市之間戶口的等級(jí)差別，即大城市與小城市、小城鎮(zhèn)之間的戶口等級(jí)化和價(jià)值化趨勢(shì)更加明顯?？傊?，隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)有所松動(dòng)，城鄉(xiāng)戶口的等級(jí)化或價(jià)值化有明顯弱化的趨勢(shì)。但是，由于各地戶籍制度改革推進(jìn)模式的差異性，以及改革的不徹底性，現(xiàn)行戶籍制度實(shí)際上并未從根本上實(shí)現(xiàn)戶口的“去等級(jí)化”或“去價(jià)值化”;而且，在不同城市之間，戶口的等級(jí)化觀念和價(jià)值化意識(shí)有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢(shì)。三、戶口等級(jí)差異與農(nóng)民工市民化的過程自1990年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期，也取得了顯著的成績。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國城鎮(zhèn)化率將近半，為49.7%，城鎮(zhèn)人口總規(guī)模為6.66

20、 億。但這其中包括了在城鎮(zhèn)(不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離)半年以上的流動(dòng)人口2.21億人，而農(nóng)民工規(guī)模則超過了1.6億。這部分人口從某種意義上講，還處于“半城市化”狀態(tài)。也就是說，我國的城鎮(zhèn)化水平實(shí)際上是有一定水分的。如果剔除了這部分人口后，我國的城鎮(zhèn)化率實(shí)際上尚不足40%?？梢姡谖磥硪欢螘r(shí)間，我國城鎮(zhèn)化的任務(wù)仍然十分艱巨。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題。城鎮(zhèn)化的核心在于市民化，就是讓一部分農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸成為市民的一種過程和狀態(tài)。這其中一個(gè)最基本的問題就是戶口問題。雖然戶口問題并不是市民化的全部，但是卻直接影響著市民化的可能和路

21、徑。因?yàn)?，在現(xiàn)有的戶籍制度條件下，戶口并不只是一個(gè)農(nóng)民抑或市民的身份問題，更注意的是它直接關(guān)系到人們的就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本生活和生存問題。如果沒有城市戶口，從長遠(yuǎn)來看在城市生存都將成為問題，更不用說融入城市社會(huì)，過上像市民一樣的生活了。然而，隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的逐漸松動(dòng)，以及不同城市之間戶口等級(jí)差異的不斷加劇，市民化對(duì)廣大普通農(nóng)民或農(nóng)民工來說似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。究其原因，主要在于：一方面，部分中小城鎮(zhèn)為了廣泛吸納人力和資本，參與城市建設(shè)和發(fā)展，所以在戶籍制度改革推進(jìn)過程中，不斷放開戶籍限制，降低戶籍門檻，鼓勵(lì)外來人員入戶，因此給廣大

22、農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)落戶、實(shí)現(xiàn)市民化帶來了希望。從這個(gè)意義上說，既往的戶籍制度改革無疑為農(nóng)民工市民化提供了可能。另一方面，絕大多數(shù)大城市尤其是一線城市，為了嚴(yán)格控制自身人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，所以在戶籍制度改革的過程中，一般都設(shè)立了較高的經(jīng)濟(jì)條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，在這些城市落戶實(shí)際上是可望而不可即的。也就是說，絕大多數(shù)普通農(nóng)民工要想在大中城市尤其是一線城市實(shí)現(xiàn)市民化，幾乎是一件不太可能的事情?？墒?，我們要知道，目前大城市仍然是吸納農(nóng)民工人數(shù)最多、也是最集中的地方。所以，大城市的這種戶籍限制也讓農(nóng)民工市民化及路徑選擇問題變得尤為突出，也引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。在市民化的“可能”與“不

23、可能”之間，農(nóng)民工經(jīng)常要做一道艱難的選擇題：堅(jiān)守還是返鄉(xiāng)?然而，實(shí)際上有很大一部分農(nóng)民工在面對(duì)市民化這一問題時(shí)，往往并不是選擇在大城市堅(jiān)守，也不是選擇直接返回農(nóng)村，而是另辟蹊徑，選擇了“第三條道路”，即在大城市掙到足夠的錢后，回到家鄉(xiāng)或離家鄉(xiāng)較近的小城鎮(zhèn)或縣城長期定居生活。因?yàn)?，雖然現(xiàn)行戶籍制度使農(nóng)民工在大城市實(shí)現(xiàn)市民化幾乎是不可能的，但這并沒會(huì)打消長期以來深深地刻在幾億農(nóng)民工腦海里的市民化夢(mèng)想，于是就自發(fā)地形成了一種農(nóng)民工市民化的特殊路徑，即“就地市民化”或“就近市民化”，所謂“離土不離鄉(xiāng)”。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從定居意愿上看，24.8%的農(nóng)民工希望定居在縣城或小城鎮(zhèn)，6.

24、9%的人希望定居在地級(jí)市，9.0%的人希望定居在省會(huì)或副省級(jí)城市，14.7%的農(nóng)民工希望定居在直轄市，另有35.7%的農(nóng)民工表示在哪里務(wù)工就住在哪里。但是，考慮到大中城市落戶的難度，農(nóng)民工實(shí)際上選擇在小城鎮(zhèn)定居或進(jìn)行市民化的比例顯然還要更高。也就是說，就地或就近市民化對(duì)很大一部分農(nóng)民工特別是老一代農(nóng)民工來說，似乎是一種可以接受的市民化路徑，也是一種相對(duì)合理的路徑選擇。其一，對(duì)農(nóng)民工而言，就地或就近市民化為農(nóng)民工市民化提供可能;其二，對(duì)大中城市而言，就地或就近市民化為大城市緩解了龐大的人口壓力;其三，對(duì)小城鎮(zhèn)而言，就地或就近市民化為小城鎮(zhèn)注入了強(qiáng)大的活力。然而，我們必須承認(rèn)，隨著老一代農(nóng)民工因年

25、齡原因漸漸退出歷史舞臺(tái)，新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工的主力軍，就地或就近市民化似乎遇到了挑戰(zhàn)，越來越不能滿足農(nóng)民工對(duì)市民化的更高期望和預(yù)期。首先，新生代農(nóng)民工與老一代農(nóng)民工不同，他們不僅有著自身獨(dú)有的群體特征，而且對(duì)市民化也有著更加強(qiáng)烈的向往和期盼。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2010年對(duì)新生代農(nóng)民工的一項(xiàng)調(diào)查顯示，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，其中打算在城市長期定居的占45.1%，而愿意回到農(nóng)村生活的只有33.4%。這主要與新生代農(nóng)民工的城市生活經(jīng)歷有關(guān)。較早而又長期的城市生活經(jīng)歷讓新生代農(nóng)民工對(duì)城市有了較高的認(rèn)同感，而對(duì)農(nóng)村明顯缺乏歸屬感。一方面，從對(duì)城市認(rèn)同感來看，新生代農(nóng)民

26、工對(duì)城市往往有更強(qiáng)的認(rèn)同感，在生活方式、價(jià)值觀念等方面都表現(xiàn)出明顯的城市特征。新生代農(nóng)民工一般進(jìn)城較早，有的甚至從小隨父母在城市長大，很多都接受中高等教育，所以很早就已經(jīng)養(yǎng)成了城市的生活方式，習(xí)慣了城市的生活。他們與城市的年輕人一樣，在休息時(shí)間喜歡上網(wǎng)，愛玩手機(jī)，喜歡與人交流，好友經(jīng)常聚會(huì)，喜歡娛樂場(chǎng)所，愛穿新潮服飾。城市生活方式的養(yǎng)成，使大多數(shù)新生代農(nóng)民工對(duì)城市有了更強(qiáng)的認(rèn)同感，也讓他們對(duì)城市生活有著更加強(qiáng)烈的向往和期盼。因此，他們渴望融入城市，希望能在自己早已熟悉的城市定居下來，實(shí)現(xiàn)市民化，享受市民一樣的福利待遇。另一方面，從對(duì)農(nóng)村歸屬感來看，新生代農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村生活較為陌生，也缺乏歸屬感。

27、由于長期在城市學(xué)習(xí)和工作，欠缺農(nóng)村生活經(jīng)歷，所以很多新生代農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村生活早已感到陌生和不適應(yīng)，未來一般都不愿意回到農(nóng)村生活，而且他們一般不懂、也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。清華大學(xué)課題組一項(xiàng)調(diào)查顯示，有44%的新生代農(nóng)民工完全沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，有48.7%的新生代農(nóng)民工認(rèn)為自己是工人，只有25.4%的人對(duì)自己的“農(nóng)民”表示認(rèn)可。并且，新生代農(nóng)民工與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也在不斷減弱。從工資結(jié)余和寄回農(nóng)村來看，老一代農(nóng)民工2010年平均結(jié)余15377.49元，其中有11063.25元寄回家，占結(jié)余的72%;而新生代農(nóng)民工2010年的平均結(jié)余僅9683.78元，其中寄回家的錢為5653

28、.73元，僅為58.4%。 可見，相比老一代農(nóng)民工而言，無論是在價(jià)值觀念上還是在經(jīng)濟(jì)支持上，新生代農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村的歸屬感都在弱化。其次，就地或就近市民化對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，畢竟只是一種迫于無奈的選擇，或者說是一種“被動(dòng)”的選擇，是在大城市的“大門”關(guān)閉之后，不得不做出的一種選擇。我們有理由相信，如果沒有戶籍的限制，人口可以自由流動(dòng)，絕大多數(shù)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，還是期望能在自己已經(jīng)熟悉和習(xí)慣了的大城市生活，在那里完成市民化，過上市民一樣的生活。也就是說，就地或就近市民化雖是農(nóng)民工市民化的一種路徑，但不應(yīng)成為唯一的路徑。未來應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造更多的市民化機(jī)會(huì)，有更多的市民化路徑，讓有不同需要的新生代農(nóng)

29、民工去選擇，實(shí)現(xiàn)市民化路徑的多元化。再次，盡管就地或就近市民化目前已成為一部分農(nóng)民工市民化的選擇，但要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)也并不是一件非常容易的事情。因?yàn)椋m然目前全國的小城鎮(zhèn)在戶籍政策上基本是放開的，但除了極少一部分小城鎮(zhèn)之外，絕大部分小城鎮(zhèn)仍然設(shè)有不同程度的戶籍門檻，需要一定的準(zhǔn)入條件，如穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入等。而這些準(zhǔn)入條件對(duì)絕大多數(shù)普通農(nóng)民工來說，實(shí)際上并不容易達(dá)到，也因此被擋在小城鎮(zhèn)門外。隨著時(shí)間的推移，新生代農(nóng)民工群體規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，他們對(duì)市民化的渴望和對(duì)城市生活的向往將會(huì)日益強(qiáng)烈，他們更加期望在城市有自己的一片天空，過上市民一樣的生活。市民化的實(shí)質(zhì)，實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的平

30、等，要讓農(nóng)民工能獲得平等的公民權(quán)利，享受社會(huì)發(fā)展帶來的社會(huì)福祉和實(shí)惠。農(nóng)民工是社會(huì)的建設(shè)者，他們?cè)跒閲业目焖侔l(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，理應(yīng)得到自身發(fā)展的機(jī)會(huì)和資源。市民化從根本上說就是給農(nóng)民工以機(jī)會(huì)和資源，讓他們?cè)诔鞘猩睿瑥亩鴮?shí)現(xiàn)自我發(fā)展。所以，如果市民化的問題得不到有效解決，勢(shì)必會(huì)引發(fā)這部分人的不滿，激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。因此，如何進(jìn)一步深化戶籍制度改革，解決農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的市民化問題，給他們以機(jī)會(huì)和資源，可以說是未來我國城鎮(zhèn)化過程中亟待解決的一個(gè)核心問題，也是我國城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵問題。四、對(duì)策建議戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)長期而又艱巨的系統(tǒng)工

31、程，需要進(jìn)行戰(zhàn)略思考，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃。針對(duì)現(xiàn)有戶籍制度和市民化的路徑問題，本文嘗試提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議：第一，促進(jìn)戶籍管理的功能轉(zhuǎn)換，逐步弱化人口遷移管理的功能，加強(qiáng)人口登記服務(wù)的功能。新中國成立初，為了維護(hù)社會(huì)公共秩序，戶籍制度逐漸建立。當(dāng)時(shí)的功能主要就是進(jìn)行人口信息登記，了解人口情況，進(jìn)行身份證明，維護(hù)社會(huì)治安。?后來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，戶籍開始逐漸與成為社會(huì)資源分配的重要基礎(chǔ)。為了保證社會(huì)利益分配格局的穩(wěn)定，戶籍管理開始逐漸地朝著加強(qiáng)控制人口遷移的方向發(fā)展。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)格管控的人口遷移制度或戶籍制度，已成為橫亙?cè)谖覈擎?zhèn)化和市民化道路上一道堅(jiān)硬的“制度壁壘”

32、。因此，為進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化和市民化更加健康有序發(fā)展，未來戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)換戶籍功能，把人口登記服務(wù)功能放在首位，不斷弱化將人口遷移管控功能，使戶籍制度向更加有利于促進(jìn)人口自由流動(dòng)、改善公共服務(wù)的方向發(fā)展。第二，逐步剝離戶口中附著的各種社會(huì)利益，淡化戶口的價(jià)值。正如前文所述，戶口價(jià)值化和等級(jí)化和之所以會(huì)形成，其中一個(gè)核心原因就是戶口附著了太多的社會(huì)利益。所以，戶籍制度改革最重要的就是要逐步剝離附著在戶籍上的各項(xiàng)福利制度?？梢哉f，未來戶籍制度改革的核心就是要將附著在戶口上的各種社會(huì)福利進(jìn)行分解，并以教育為核心使其逐步與戶口“脫鉤”，為戶口“減負(fù)”，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，形成統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)

33、的基本公共服務(wù)體系，從而逐步淡化戶口價(jià)值，消解戶口等級(jí)。這不僅有助于推進(jìn)我國戶籍制度改革從“注重形式”向“更關(guān)注內(nèi)容”的方向發(fā)展，也有助于推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從“注重?cái)?shù)量”向“更關(guān)注質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)型。當(dāng)戶口中附著的社會(huì)福利越來越少時(shí)，戶口價(jià)值意識(shí)就日益淡化，戶口的等級(jí)差異就會(huì)日漸縮小，那么市民化的阻力就會(huì)越來越小。以教育為例，教育無疑是當(dāng)前戶口中最為核心的利益。如果教育能逐漸從戶口中剝離，勢(shì)必為農(nóng)民工市民化掃除了最大的障礙。相反，如果教育還繼續(xù)“嵌入”在戶口中，并在城鄉(xiāng)之間、城市之間進(jìn)行不均衡分配，那么一切戶籍制度改革都只會(huì)進(jìn)一步固化戶口等級(jí)，加劇戶口的等級(jí)化和價(jià)值化，從而阻礙城鎮(zhèn)化和市民化健康有序地推進(jìn)。第三，分類指導(dǎo)進(jìn)行戶籍政策改革，創(chuàng)造更廣