新時(shí)期高校預(yù)算管理的特點(diǎn)與機(jī)制創(chuàng)新

1、新時(shí)期高校預(yù)算管理的特點(diǎn)與機(jī)制創(chuàng)新 【摘要】 隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，政府財(cái)政一系列改革措施的強(qiáng)力推進(jìn)，高校的理財(cái)環(huán)境發(fā)生了較大的變化。作為高校財(cái)務(wù)管理重要方面的預(yù)算管理出現(xiàn)了許多新情況和新特點(diǎn)，也面臨新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。在新形勢下，高校預(yù)算管理必須樹立科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制，提高預(yù)算管理水平，促進(jìn)高校事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。 【關(guān)鍵詞】 高校；預(yù)算管理；特點(diǎn)；機(jī)制創(chuàng)新 高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理對(duì)高校事業(yè)發(fā)展有著直接的、重大的影響，也是實(shí)施財(cái)務(wù)管理的依據(jù)和手段。隨著國家經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的不斷深化，高校呈現(xiàn)出“超常規(guī)、跨越式”發(fā)展態(tài)勢，擴(kuò)招、合并、多校區(qū)辦學(xué)，多渠道籌措辦學(xué)資金，利用銀行

2、貸款建設(shè)等一系列改革的新形勢，使高校財(cái)務(wù)管理工作面臨新任務(wù)與新挑戰(zhàn)，對(duì)作為高校財(cái)務(wù)管理核心和基礎(chǔ)的預(yù)算管理提出了更高的要求。因此，分析研究高校預(yù)算管理的新特點(diǎn)，提出有針對(duì)性的創(chuàng)新解決方案，對(duì)于高校事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。 一、高校預(yù)算管理面臨的問題及原因分析 預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)。近年來，高等教育進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，在高校辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大，教育經(jīng)費(fèi)供需矛盾更加突出，政府財(cái)政投入機(jī)制改革力度不斷增強(qiáng)，高校負(fù)債發(fā)展帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年增大的新情況下，高校預(yù)算管理面臨許多問題和難點(diǎn)。 （一）預(yù)算編制不完整，缺乏全面性和科學(xué)性 根據(jù)預(yù)算編制要求，綜合預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括高校的全部收支

3、，但是由于資金來源日趨多元化和多種利益主體的影響，目前高校預(yù)算編制范圍不全面，有些游離于高校綜合預(yù)算之外。例如，科研經(jīng)費(fèi)，由于編制年度預(yù)算時(shí)無法確定科研經(jīng)費(fèi)來源，也無法編入預(yù)算管理；有的高校財(cái)務(wù)預(yù)算中不包括基本建設(shè)資金收支，基建財(cái)政撥款專項(xiàng)亦未納入預(yù)算；有的規(guī)模較大的高校，學(xué)校作為一級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算主體，其收入均已納入預(yù)算管理，而學(xué)校下屬的后勤、產(chǎn)業(yè)等部門作為二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，其收支經(jīng)費(fèi)并沒有納入學(xué)校預(yù)算管理范圍，資金收支缺乏統(tǒng)一的管理和控制，資金流向失控或脫節(jié)，甚至?xí)斐少Y金體外循環(huán)的現(xiàn)象。預(yù)算編制不完整,使預(yù)算無法真實(shí)地反映高校資金的全貌，不利于預(yù)算管理和有效監(jiān)督。 （二）預(yù)算管理體制不健全，存在剛

4、性不強(qiáng)和監(jiān)管不力現(xiàn)象 高校預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)管一直是許多高校的薄弱環(huán)節(jié)。由于高校預(yù)算管理體制不健全，高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)到各部門、院系后，使用權(quán)就在各單位負(fù)責(zé)人手里，在執(zhí)行上財(cái)務(wù)難以控制。有的高校在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整，追加現(xiàn)象嚴(yán)重，年初多預(yù)算，年中加預(yù)算，年末超預(yù)算的現(xiàn)象連年發(fā)生。一些高校尚未建立健全預(yù)算管理制度，有的高校雖然有但卻有章不循，隨意更改，預(yù)算的控制力度不夠，預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng)，監(jiān)管也流于形式，資金收支缺乏統(tǒng)一的計(jì)劃和控制，存在盲目性和監(jiān)管真空現(xiàn)象。 （三）預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理，資金使用效益不高 長期以來，大部分高校一般都沿用“增量預(yù)算法”，以上年度收支為基數(shù)，結(jié)合多年收支影響因素來

5、確定當(dāng)年收支計(jì)劃，沒有按“零基預(yù)算法”來編制。這種方法過于依賴上年度的收支基數(shù)，不夠科學(xué)合理，容易使某些不合理的支出繼續(xù)存在，而高校規(guī)劃發(fā)展的新項(xiàng)目往往難以得到安排，這樣會(huì)導(dǎo)致多部門橫向攀比，形成“重要錢，輕效益”的現(xiàn)象。此外，學(xué)校下達(dá)給部門的專項(xiàng)資金普遍缺乏跟蹤管理和必要的績效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致部分專項(xiàng)資金使用效率和效益不高。 （四）編制赤字預(yù)算，存在較大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 由于政府對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)投入不足，而高校擴(kuò)大招生規(guī)模后，辦學(xué)條件、基本建設(shè)和自身發(fā)展對(duì)資金需求旺盛，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的供需矛盾十分突出，加上教育形勢發(fā)展所迫，金融市場的開放與競爭，政府管理部門的默許，利用銀行貸款發(fā)展已成為高校新的資金來源。因此，大

6、多數(shù)高校的基本建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的投資只能用貸款來解決，從而編制赤字預(yù)算。高校舉債發(fā)展可能帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒有在預(yù)算編制中得到很好的體現(xiàn)，事業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算收支平衡的原則被打破。 二、高校預(yù)算管理的新特點(diǎn) 高校預(yù)算管理的過程，就是高校戰(zhàn)略目標(biāo)分解、實(shí)施、控制和實(shí)現(xiàn)的過程，對(duì)高校的建設(shè)和發(fā)展有著重要的作用。隨著高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展，高校理財(cái)?shù)暮暧^環(huán)境發(fā)生了較大變化，高校預(yù)算管理也呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。 （一）高校資金來源呈現(xiàn)多元化的趨勢 長期以來，高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本靠國家財(cái)政撥款，高校只能按照上級(jí)批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算，高校部門只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算，也就是高校有什么錢就辦什么事，有多少錢就辦多少事

7、。在新的管理模式下，高校經(jīng)費(fèi)來源由原來的單一政府撥款向以政府撥款為主，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的多元化轉(zhuǎn)變。目前，高校的資金來源除了政府撥款外，還有按國家規(guī)定收取學(xué)生的學(xué)費(fèi)，培養(yǎng)費(fèi)、住宿費(fèi)；非學(xué)歷教育辦班及技術(shù)培訓(xùn)收入；社會(huì)和個(gè)人捐贈(zèng)，科技成果開發(fā)與轉(zhuǎn)讓收入；校辦企業(yè)和技術(shù)服務(wù)收入；合作辦學(xué)與獨(dú)立學(xué)院收入；融資貸款等。高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從來源和數(shù)量上都有大幅度增加，一些高校這部分事業(yè)收入已超過財(cái)政撥款數(shù)額。因此，高校財(cái)務(wù)管理的地位和作用顯得越加重要，預(yù)算管理的責(zé)任和難度進(jìn)一步加大。 （二）財(cái)政投入機(jī)制改革力度加大，高校資金調(diào)動(dòng)自主權(quán)受到限制 近年來，政府為了逐步建立公共財(cái)政體系，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行了一系列

8、的財(cái)政制度改革，先后推行了部門預(yù)算、政府采購、收支兩條線管理和國庫集中收付、非稅收入管理等政策制度，逐步將高校資金管理權(quán)限上移到上級(jí)財(cái)政部門。財(cái)政撥款直接劃入國庫，高校收取的學(xué)費(fèi)等事業(yè)收入全額上繳財(cái)政專戶管理，高校按預(yù)算使用計(jì)劃，直接從國庫集中支付，這對(duì)高校的預(yù)算管理產(chǎn)生較大的影響。不利于高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮，使資金調(diào)動(dòng)困難，貸款成本增加，這些現(xiàn)象對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)部控制等方面產(chǎn)生了較大的沖擊，對(duì)預(yù)算管理的要求更加嚴(yán)格，對(duì)編制預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性更強(qiáng)。 （三）投資主體更加注重高校教育成本核算和辦學(xué)績效 高校作為非營利組織，不以盈利為目的，資金財(cái)產(chǎn)的耗費(fèi)通過國家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入

9、得到補(bǔ)償，沒有核算教育成本的內(nèi)在要求，高校普遍不重視成本核算。隨著現(xiàn)代高等教育自身發(fā)展規(guī)律的不斷完善，政府或投資者將更重視教育投資效益，高校也更加重視自身的經(jīng)濟(jì)效益，追求教育成本的回報(bào)率。因此，辦學(xué)成本核算是今后預(yù)算管理的必然要求。高校的辦學(xué)績效評(píng)價(jià)是對(duì)學(xué)校資金投入的效果、效率、效益等多種產(chǎn)出形式的綜合考核。長期以來，高校對(duì)投入責(zé)任和支出績效不夠重視，未能將績效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算管理的整個(gè)過程，更沒有明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任和績效考核制度，造成資金使用效率不高，甚至出現(xiàn)盲目投資造成浪費(fèi)。因此，改革現(xiàn)行高校撥款體制，實(shí)行績效預(yù)算制度，提高教育投資效益，將成為今后財(cái)政改革的必然選擇。 （四）超前發(fā)展負(fù)債運(yùn)行，財(cái)

10、務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大 大眾化的高等教育給高校的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。高校招生規(guī)模的擴(kuò)大，急需擴(kuò)大辦學(xué)空間，征用土地、擴(kuò)建校舍、增添儀器設(shè)備、改善辦學(xué)條件，在國家對(duì)高等教育投入不可能大幅度提高的情況下，高校抓住機(jī)遇，選擇利用銀行貸款籌集資金，走負(fù)債發(fā)展的道路。實(shí)踐證明，高校通過銀行貸款建設(shè)給高校帶來了巨大效益，但與此同時(shí)，高額貸款也增加了潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前多數(shù)高校都是采取“借新貸還舊貸”的運(yùn)作模式，而每年的利息支出就是一批數(shù)量可觀的支出。隨著國家金融市場的宏觀調(diào)控,有些規(guī)模較小、辦學(xué)效益不高、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)較重的高校，銀行將會(huì)對(duì)其限制貸款,甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂,財(cái)務(wù)運(yùn)行困難的局面。而學(xué)校有限的辦學(xué)資金結(jié)余彌

11、補(bǔ)不了高額的貸款利息支出，只能負(fù)債發(fā)展，長期積累的巨額貸款和利息支出給學(xué)校背上沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年加大。 三、高校預(yù)算管理的目標(biāo)與機(jī)制創(chuàng)新 高校預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)，是高校實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效運(yùn)行的依據(jù)和保證，預(yù)算管理的水平將直接關(guān)系到學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的順利實(shí)施，也涉及到學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，因此，學(xué)校財(cái)務(wù)部門應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，更新觀念，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理體系，創(chuàng)新預(yù)算管理新機(jī)制，推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。 （一）構(gòu)建科學(xué)全面的預(yù)算管理體系，防止財(cái)力資源流失 學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是學(xué)校實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)，高校內(nèi)部應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)制

12、度，建立和完善各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的原則，明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，校級(jí)財(cái)務(wù)部門和二級(jí)財(cái)務(wù)部門及有關(guān)管理人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，把有效組織和管理財(cái)務(wù)預(yù)算工作作為綜合考核的內(nèi)容。學(xué)校的預(yù)算管理歸口學(xué)校財(cái)務(wù)部門，不能在學(xué)校財(cái)務(wù)部門之外設(shè)立同級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。除獨(dú)立法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體外，學(xué)校所有收支必須納入預(yù)算管理，嚴(yán)禁學(xué)校收入“體外循環(huán)”，防止學(xué)校財(cái)力分散和流失。 在編制預(yù)算過程中，樹立預(yù)算管理的創(chuàng)新意識(shí)，打破傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”的預(yù)算基數(shù)和預(yù)算支出只增不減的現(xiàn)象，運(yùn)用“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”的預(yù)算管理方法，克服校內(nèi)各部門之間存在的“討價(jià)還價(jià)”的博弈關(guān)系，涉及學(xué)校重大發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先安排，取消不

13、必要或效益不高的項(xiàng)目，避免造成財(cái)力資源浪費(fèi)。 （二）建立預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)算執(zhí)行的剛性 預(yù)算執(zhí)行的剛性直接關(guān)系到高校預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，有效性和權(quán)威性。但是從實(shí)際執(zhí)行情況看，普遍存在執(zhí)行不力，追加預(yù)算頻繁等情況，制度的約束力不強(qiáng)，剛性不夠。因此，必須建立預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。學(xué)校要根據(jù)上級(jí)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際，制定出適合本學(xué)校預(yù)算管理的執(zhí)行監(jiān)督制度，如審核權(quán)限管理，國有資產(chǎn)管理，內(nèi)部收費(fèi)和大額資金使用等管理制度，建立健全內(nèi)部控制制度，做到有法可依，有章可循，嚴(yán)格執(zhí)行。重大的財(cái)經(jīng)決策和大批資金使用，必須組織科學(xué)論證，并經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體討論，不能個(gè)人專斷。應(yīng)增加預(yù)算管理的透明度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開

14、制度，學(xué)校財(cái)力狀況定期向教代會(huì)通報(bào)，接受群眾監(jiān)督。 （三）建立預(yù)算執(zhí)行績效考評(píng)制度，提高資金使用效益 由于高校預(yù)算管理的激勵(lì)與約束機(jī)制還沒形成，超支沒有控制和懲罰，節(jié)約沒有獎(jiǎng)勵(lì)。為此必須建立預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系來確定各個(gè)責(zé)任主體的工作績效，在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，全面引入績效管理的理念，優(yōu)化預(yù)算資金分配，增加績效考核內(nèi)容，將預(yù)算管理工作與各部門的考核和獎(jiǎng)懲結(jié)合起來。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況好，績效顯著的部門，給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，作為評(píng)優(yōu)晉級(jí)的依據(jù)之一；對(duì)違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報(bào)批評(píng)，限期整改。通過考核與獎(jiǎng)懲結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面參與預(yù)算管理的積極性，逐步建立起管理規(guī)范，約束力強(qiáng)，講

15、求績效，適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的預(yù)算管理新機(jī)制，使預(yù)算管理產(chǎn)生更大的效益。 （四）優(yōu)化配置財(cái)力資源，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展 財(cái)力資源是高校各項(xiàng)資源貨幣化的集中表現(xiàn)，高校預(yù)算管理的過程就是優(yōu)化配置學(xué)校財(cái)力資源，實(shí)現(xiàn)成本的最優(yōu)化和效益最大化的過程。由于高校辦學(xué)規(guī)模超常規(guī)的快速發(fā)展，教育資源緊缺的矛盾也日益顯現(xiàn)出來，學(xué)校資源的配置和利用不合理的現(xiàn)象也暴露出來。有的高校多校區(qū)辦學(xué)，校區(qū)規(guī)劃功能沒有得到充分發(fā)揮，辦學(xué)成本加大，教學(xué)設(shè)施設(shè)備利用率低；有的教學(xué)單位追求小而全，重復(fù)建設(shè)，資源閑置和浪費(fèi)。因此，優(yōu)化配置財(cái)力資源顯得尤為重要。高校應(yīng)科學(xué)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化配置財(cái)力資源。多校區(qū)辦學(xué)的高校應(yīng)科學(xué)劃分各校區(qū)的功能定位，整合各種資源，在預(yù)算中優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建節(jié)約型校園，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展。 （五）依法籌資理財(cái)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 隨著高?；窘ㄔO(shè)貸款逐年增多，學(xué)校財(cái)務(wù)承受較大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此，依法籌資理財(cái)，科學(xué)調(diào)度資金，控制貸款規(guī)模，減少財(cái)務(wù)支出將是今后高校預(yù)算管理的重點(diǎn)工作。高校要從根本上控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立科學(xué)有效的債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制和科學(xué)的決策、預(yù)警、報(bào)告制度，將高校債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍內(nèi)，在預(yù)算中體現(xiàn)債務(wù)預(yù)算的內(nèi)容，明確負(fù)債的壓力以及學(xué)校能承受的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)準(zhǔn)確全面地掌握債務(wù)資金的使用情況，科學(xué)合理調(diào)度資金，防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 【參考文獻(xiàn)】 1 陳少婷.論高校預(yù)算管