土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

1、一、兩規(guī)的定義 土地利用總體規(guī)劃： 在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對 土地的開發(fā)、禾U用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國家實(shí)行土地 用途管制的基礎(chǔ)。 城市總體規(guī)劃： 指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情 況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社 會發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體 安排。 二、兩規(guī)的關(guān)系 相互包含相互制約 從規(guī)劃范圍和內(nèi)容來看，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃部分屬于土地利用總體規(guī)劃的一部分，

2、但城鎮(zhèn)規(guī)劃還包括城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等，而土地利用總體規(guī)劃未 包含這些內(nèi)容。兩者都屬于區(qū)域規(guī)劃中最低層次的規(guī)劃，其關(guān)系應(yīng)當(dāng)是相互包含和制約的關(guān) 系。 1土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心 2、城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù) 3、兩者相互協(xié)調(diào)和銜接 三、兩規(guī)的相同與不同 (1) 共同目標(biāo)：為了合理使用土地資源， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。 (2) 兩者關(guān)系： 土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心 土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)土地資源(特別是耕地)為主要目標(biāo)，在比較宏觀的層面上對 土地資源及其使用功能進(jìn)行劃分和控制，而城市規(guī)劃側(cè)重于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地和空間資源的 合

3、理利用。 城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù) 城市總體規(guī)劃除了土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括城市區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)社 會發(fā)展戰(zhàn)略以及空間布局等內(nèi)容，這些都為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)。 兩者相互協(xié)調(diào)和銜接 土地利用總體規(guī)劃不僅要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社 會的發(fā)展，而且還應(yīng)為合理選擇城市建設(shè)用地、優(yōu)化城市空間布局提供靈活性；城市規(guī)劃范 圍內(nèi)的用地布局應(yīng)主要根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行安排。城市總體規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步樹立合 理和集約用地、保護(hù)耕地的概念。城市規(guī)劃中的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、總量，應(yīng)和土地利用規(guī)劃充 分協(xié)商一致。 城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)在區(qū)域

4、規(guī)劃的指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)和制約，共同遵 循合理用地、節(jié)約用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和空間協(xié)調(diào)發(fā)展的原則 規(guī)劃思路不同 土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈 增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo) J，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總 體規(guī)劃編制時(shí)，沒有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對城市 的社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照 市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展。 人口統(tǒng)計(jì)口徑不同 因此，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵不一致，前者明顯大于后者， 直接影

5、響根據(jù) 人口規(guī)模計(jì)算的城市用地面積。 土地分類體制不同 在地類劃分上，“兩規(guī)”存在較大差異。土地利用總體規(guī)劃中，各類用地面積統(tǒng)計(jì)采用 全國土地分類（2002年），分3個(gè)一級地類、10個(gè)二級地類和52個(gè)三級地類。而城 鎮(zhèn)總體規(guī)劃采用的是城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ139-90）,其用地類型分 為10個(gè)大類、46個(gè)中類和73個(gè)小類。這種土地分類的不同直接導(dǎo)致同一地類有不同的內(nèi) 涵，使相同區(qū)域可以統(tǒng)計(jì)出不同的地類面積，相同地類無法進(jìn)行比較、計(jì)算等。 土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中將城鎮(zhèn)村及工礦用地分為城市用地（建成區(qū)）、建制鎮(zhèn)用 地、村莊用地、獨(dú)立工礦用地、 鹽田及特殊用地。 土地利用規(guī)劃中的

6、城市用地面積要小于城 市規(guī)劃中的城市用地面積。 法律地位不一樣 土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)。土地管理法及實(shí)施條例都簡 單地講各級政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對哪些土地利用進(jìn)行宏觀控制，如何保 證規(guī)劃的實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相 形之下，城市規(guī)劃有城市規(guī)劃法作為法律保障，規(guī)劃的制定、實(shí)施和違反規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法 律責(zé)任等城市規(guī)劃法均作了明確的規(guī)定。 政府的行政態(tài)度 城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、 地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往熱衷于建設(shè)大城市，迎合各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目 的用

7、地要求，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向；城市規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀 念的驅(qū)使（按規(guī)劃面積計(jì)酬），也喜好做大規(guī)劃。加上我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng) 濟(jì)的快速增長，加劇了新一輪的圈地?zé)?，弱化土地利用總體規(guī)劃對用地規(guī)?？刂频淖饔?。 南京市兩規(guī)出現(xiàn)的問題 根據(jù)1996年10月31日土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，南京市規(guī)劃基期耕地面積達(dá)464 萬畝，而近期經(jīng)驗(yàn)收通過的更新調(diào)查數(shù)據(jù)卻為370多萬畝，相差94萬畝。若按下達(dá)的基本 農(nóng)田保護(hù)率83.38%計(jì)，規(guī)劃保護(hù)面積為 386.9萬畝； 由于規(guī)劃編制時(shí)國家尚處于宏觀調(diào)控階段，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的用地量預(yù)測不足；同時(shí)， 土地利用總體規(guī)劃是以指標(biāo)分解控制為核心。南京市在編制規(guī)劃時(shí)， 不能突破江蘇省下達(dá)的 三項(xiàng)控制指標(biāo)（建設(shè)占用耕地指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)、凈增耕地指標(biāo)），因而，各地都存在建 設(shè)預(yù)留地指標(biāo)較少的矛盾。南京市1997-2010年規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不能超過8880公頃 （13.32萬畝），而規(guī)劃實(shí)施中的 2000年為1