對當(dāng)前我國稅收立法問題的思考(一)

1、對當(dāng)前我國稅收立法問題的思考 （一）摘要 :在現(xiàn)代國家 ,人民與國家的基本關(guān)系之一是稅收關(guān)系 ?稅收牽涉到 人民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)與自由權(quán) ,不得不加以法律的約束 ?所以說 ,稅收立法 是建設(shè)法治國家的重要一環(huán) ?而我國目前在稅收立法過程中 ,依然存在 著立法權(quán)限不清、法律級次偏低 ,可操作性差等諸多問題 ? 關(guān)鍵詞:稅收立法 ;立法權(quán)限劃分 ;稅收基本法 Abstract:Thebasicrelationthatisatthemodernnation，peopleandnationistherevenuefromtaxrelation.Therevenuefromtaxconcerns thepe

2、ople sbasicpropertyrightandfreepowers，havetotakeintothestipulationofthelaw.Sosay，therevenuefromtaxlawmakingisonewreathofimportancethatconstuctsthec ountryundertheruleoflaw.Buttheourcountryisintherevenuefromtaxlawmak ingprocesscurrently ， butexistthelawmakinglegalpowerstillnotpure ， thelawclasstimeis

3、low，themaneuverabilitydifferstowaitmanyproblems. Keywords:revenuelawmaking;compartmentalizationoflegislativeright;reve nuebasiclaw 稅收法制化建設(shè)的首要環(huán)節(jié)是稅收立法 ?缺乏完備的立法機(jī)制和完善 的稅收法律體系 ,稅收法制化就失去了其賴以存在的前提和基礎(chǔ),更談不上稅法的執(zhí)行和遵守 ?近年來 ,我國稅收法制建設(shè)取得了很大成果 ,稅 收立法進(jìn)程有所加快 ,然而 ,在稅收立法問題上 ,依然存在一些難以解決的問題?、立法權(quán)限問題 稅收立法按立法權(quán)可以在同級立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)

4、之間進(jìn)行橫向劃分 , 也可以在中央政府和地方政府之間進(jìn)行縱向劃分 ?按照橫向劃分的模式 ,稅收立法權(quán)限的劃分可以分為單一式、復(fù)合式和 制衡式 ?所謂單一式是指立法權(quán)僅由一個具有立法機(jī)關(guān)性質(zhì)的政權(quán)機(jī) 關(guān)來行使 ;復(fù)合式是指稅收立法權(quán)由立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同行使;制衡式指在立法、行政、司法三權(quán)分立的基礎(chǔ)上 ,稅收立法權(quán)由議會、總 統(tǒng)、最高法院三方共同行使 ,三方既相互獨(dú)立 ,又相互制約 ?從三種不同 立法權(quán)限橫向劃分形式來看 ,單一式立法權(quán)統(tǒng)一集中 ,立法效率高 ,避免 了不同部門之間相互糾纏而產(chǎn)生的不必要的時間拖延,但其決策集中 ,如果缺乏行政立法的參與 ,可能產(chǎn)生一定的偏差 ?復(fù)合式和制衡式由

5、兩 方或三方共同參與立法 ,有利于防止決策偏差 ,但由于各方相互制約 ,在 立法的靈活性和彈性上存在一定問題 ?按照縱向劃分的模式 ,稅收立法按立法權(quán)的劃分可分為集權(quán)式、分權(quán)式 和諸侯國式三種 ?集權(quán)式指稅收立法權(quán)集中于中央 ,中央與地方稅收制 度統(tǒng)一由中央制定和推行實(shí)施 ;分權(quán)式可進(jìn)一步劃分為徹底分權(quán)和混合 式分權(quán)兩種 ,徹底分權(quán)制即中央和地方各自規(guī)定稅法基本原則,按不同稅種劃分相應(yīng)的立法權(quán) ,二者互不干預(yù) ;混合分權(quán)是指中央與地方政府 以專有立法與共同立法而共存的分權(quán)形式 ,但中央政府具有立法上的優(yōu) 先權(quán) ?諸侯國式稅收立法權(quán)劃分指地方政府在地方稅收立法權(quán)上擁有 無限權(quán)力 ,不受中央政府限

6、制 ?由于不同稅收立法權(quán)限劃分模式特點(diǎn)不同 ,不能簡單地得出結(jié)論孰優(yōu)孰 劣,因此 ,不同國家在選擇稅收立法權(quán)限劃分模式時 ,必須根據(jù)本國具體 情況決定 ?但無論選擇哪種分權(quán)模式 ,都必須以立法權(quán)限劃分明確且易 于操作為基本原則 ? 我國的稅收立法權(quán)限基本上屬于中央集權(quán)的單一式立法權(quán)劃分,本質(zhì)符合我們國家的政治體制 ,然而 ,由于在實(shí)踐中 ,由人大授權(quán)給國務(wù)院執(zhí)行 的稅收立法權(quán)限過大 ,使我國稅收立法權(quán)又具有復(fù)合式的特點(diǎn) ? 具體立法權(quán)限劃分為 :全國性稅種的立法權(quán)屬于全國人民代表大會及其 常務(wù)委員會 ;經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán) ,全國性稅種可 以先由國務(wù)院以條例或暫行條例的形式發(fā)布

7、實(shí)行 ,經(jīng)過一段時間再由全 國人大及其常委會正式立法 ;經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán) 國務(wù)院有制定稅法實(shí)施細(xì)則、增減稅目和調(diào)整稅率的權(quán)力 ;經(jīng)全國人民 代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán) ,國務(wù)院有稅法的解釋權(quán) ,經(jīng)國務(wù)院授權(quán) 財(cái)政部和國家稅務(wù)總局有稅收條例的解釋權(quán)和制定稅收條例實(shí)施細(xì)則 的權(quán)力;省級人民代表大會及其常務(wù)委員會有根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具 體情況和實(shí)際需要 ,在不違背國家統(tǒng)一稅收、 不影響中央財(cái)政收入 ,不妨 礙我國統(tǒng)一市場的前提下 , 開征全國性稅種以外的地方稅種的立法權(quán) ; 經(jīng)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán) ,省級人民政府有本地區(qū)地方 稅法的解釋權(quán)和制定稅法實(shí)施細(xì)則、調(diào)整稅

8、目稅率的權(quán)力 ,也可以在上 述規(guī)定的前提下 ,制定一些稅收征收辦法 ,還可以在全國性地方稅條例 規(guī)定的幅度內(nèi) ,確定本地區(qū)適用的稅率或稅額 ?根據(jù)我國目前的稅收立法權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)情況 ,我國稅收立法權(quán)主要集中 于由人大及其常委會授權(quán)下的國家最高行政機(jī)關(guān),即國務(wù)院 ?這種稅收立法格局的形成依據(jù)是 1984年 9月 18日全國人大常委會通過的關(guān) 于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定 ?該決 定 “授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關(guān)稅收條例 ,以草案形式發(fā)布試行 ,再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn) ,加以修訂 ,提請 全國人民代表大會常務(wù)委員會審議 ?國務(wù)院發(fā)布試行的以上

9、稅收條例 , 不適用中外合資經(jīng)營企業(yè)和外國企業(yè) ?”其實(shí) ,授權(quán)立法并沒有錯 ,但這 種授權(quán)的范圍太大 ,沒有任何限制 ,并且國務(wù)院又授權(quán)給財(cái)政部和國家 稅務(wù)總局 ,層層授權(quán) ,實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)完全代替了立法部門 ,使稅收立 法權(quán)錯綜復(fù)雜 ,出現(xiàn)立法權(quán)限難以劃分清楚 ,事實(shí)上也的確出現(xiàn)了屬于 財(cái)政部的權(quán)限 ,稅務(wù)總局卻越權(quán)代勞 ,財(cái)務(wù)制度和稅收制度相抵觸等等 類似問題 ?這些問題的出現(xiàn)無疑給我國稅收立法權(quán)限問題敲響了警鐘,立法權(quán)的規(guī)范已成了迫在眉睫的問題 ?二、法律級次問題 由于立法權(quán)限的劃分問題 ,我國稅收立法的權(quán)力實(shí)際上由作為立法部門 的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會變成了作為最高行政部門

10、的國務(wù) 院 ?而實(shí)際上由于國務(wù)院又可以向下授權(quán) ,財(cái)政部和國家稅務(wù)總局也有 相當(dāng)大的稅收立法權(quán)限 ?這種不規(guī)范的稅收立法體制直接導(dǎo)致了我國 稅收法律法規(guī)的不規(guī)范 ?目前 ,我國稅收法律法規(guī)存在兩個嚴(yán)重問題 :一是法律的級次普遍較低 ;二是政出多門 ,稅收立法權(quán)分散、模糊 ?我國目前的稅法體系中包括 24 個稅收實(shí)體法 ,其中只有中華人民共和國個人所得稅法與中華人 民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法以法律的形式頒布,其他稅收實(shí)體法法律都是由人大授權(quán)下的國務(wù)院以暫行條例的形式發(fā)布,如中華人民共和國增值稅暫行條例 、中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條 例和中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例 等等 ?在法律級次上 ,暫行條 例的級次遠(yuǎn)小于法律的級次 ,法律的權(quán)威性不強(qiáng) ?誠然 ,由于各種原因 ,授 權(quán)國務(wù)院立法具有立法上的靈活性 ,但這種授權(quán)不應(yīng)該是無期限的 ,也 不應(yīng)該是全面的、 無界限的 ?我國目前的稅法體系中 ,授權(quán)立法的比例占 了絕大部分 ,而真正具有絕對法律地位的稅收法律只有寥寥幾個,這是一種立法上的不正?，F(xiàn)象 ?除了法律級次低 ,立法權(quán)分散也是一個不容 忽視的問題 ?實(shí)踐中 ,除了國務(wù)院頒布稅收暫行條例以外 ,國務(wù)院、國家 稅務(wù)總局、各地方人民政府、各省稅務(wù)局事實(shí)上都有一定的稅法權(quán)限 ? 這就形成了我國目前稅收法律規(guī)范、規(guī)章、制度紛繁復(fù)雜、數(shù)量龐大 的局面?