我國城市社區(qū)建設(shè)的路徑選擇doc 16頁

1、我國城市社區(qū)建設(shè)的路徑選擇 內(nèi)容提要： 社區(qū)建設(shè)有行政推動(dòng)模式與自治模式之爭，本文認(rèn)為我國城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)該遵循責(zé)名求實(shí)這一簡單的路徑，先將社區(qū)定位于居委會所轄區(qū)域，然后再求居委會自治組織角色之復(fù)位，這一定位與復(fù)位的過程便是中國城市社區(qū)建設(shè)的過程。而定位與復(fù)位又是在既有法律框架內(nèi)的高效低耗的理性抉擇。 關(guān)鍵詞：定位，復(fù)位，社區(qū)建設(shè)，社區(qū)組織，街區(qū)，居委會 1986年國家民政部首次提出開展社區(qū)服務(wù)工作，滿足人民生活需求的策略。1991年國家民政部又提出在城市開展社區(qū)建設(shè)的思路。1995年中共十四屆五中全會通過的關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃的建議進(jìn)一步對社區(qū)服務(wù)作了統(tǒng)一

2、的倡導(dǎo)和規(guī)劃。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的日益推進(jìn)，中國社會結(jié)構(gòu)急劇變革，單位制解體，老齡化社會到來，城市流動(dòng)人口的增加，城市人民的生活需求使城市社區(qū)建設(shè)日益迫切。理論與實(shí)際工作者都對社區(qū)建設(shè)予以了諸多的關(guān)注。 一、我國城市社區(qū)的定位 那么我們所說的“社區(qū)”在我國城市中到底是指什么？有人認(rèn)為“一個(gè)街道辦事處所轄的范圍大致就是社區(qū)的地域空間，為了淡化其行政區(qū)劃的色彩而突出社區(qū)特征，許多學(xué)者稱之為街區(qū)”1；有人認(rèn)為就是以街道和居委會為單元的基層社區(qū)2；還有人指出，在很大程度上社區(qū)已成為街道辦事處以及居委會這些基層管理機(jī)構(gòu)的代名詞3；還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區(qū)指涉的是街道辦事處所轄的范圍”4

3、；而國家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長張明亮曾撰文指出“要按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)自治的原則和地域性認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素，對原有的街道、居委會規(guī)模作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以調(diào)整后的居委會轄區(qū)作為城市社區(qū)的主導(dǎo)形式，形成社區(qū)地域”5。 可見目前對城市社區(qū)的在我國的具體所指還沒有統(tǒng)一的意見，大多數(shù)人認(rèn)為城市社區(qū)就是指街道辦事處所轄區(qū)域，只有少數(shù)人認(rèn)為城市社區(qū)應(yīng)該指居委會所轄區(qū)域。在我們思考社區(qū)的定位時(shí)，我們必須搞清楚為什么要提出社區(qū)的概念，為什么要倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，顯然社區(qū)概念在我國的提出是有明確的背景和用意的，那就是我國的經(jīng)濟(jì)體制由由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，政府不再擁有支配所有社會資源

4、的能力了，但政府承擔(dān)的職能仍然是全能式的，在此狀況下，政府不堪重負(fù)，社區(qū)概念的提出與社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)就是政府想將自己擔(dān)負(fù)的過多的職能還給社會，以減輕自己的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會”的改革目標(biāo)。明白了這樣的背景與用意，我們再來定位社區(qū)就明晰多了。我認(rèn)為在我國開展社區(qū)建設(shè)的過程中應(yīng)該將城市社區(qū)定位于居委會所轄區(qū)域而非定位于“街區(qū)”。城市社區(qū)的具體定位問題不僅涉及社區(qū)的性質(zhì)問題，更牽涉到社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)的主體問題，從而影響甚至決定我國城市社區(qū)建設(shè)的路徑選擇乃至最終的成敗。 “社區(qū)”這一概念幾經(jīng)轉(zhuǎn)譯，至1955年就達(dá)94中之多6，人們難以對其達(dá)成一致意見，但其核心所指還是明白無誤的大家基本公認(rèn)的：具

5、有高度認(rèn)同感的相互依存的自發(fā)性的地域共同體。其主要特征有：民間性、普遍參與、自治、高度認(rèn)同、情感依賴等。居委會所轄區(qū)域剛好在理論上符合社區(qū)的性質(zhì)：居委會在理論上是居民普遍參與的自治組織，非官方組織，居民由于日常生活聚居的原因，對所生活的居民區(qū)有某種自發(fā)的認(rèn)同感，居民間也有一種相互的情感依賴。將城市社區(qū)定位為居委會所轄區(qū)域就使居委會成為理所當(dāng)然的社區(qū)建設(shè)主體，而居委會本來就是法定的自治組織，剛好契合。 而如果將城市社區(qū)定位于“街區(qū)”，則街道辦事處必然成為城市社區(qū)建設(shè)的直接的最主要的主體，但街道辦事處是區(qū)政府（或不設(shè)區(qū)的市政府）的派出機(jī)關(guān)，它是代表政府來實(shí)現(xiàn)國家對社會的監(jiān)管與制控職能的（當(dāng)然也還有

6、服務(wù)職能），以它為主要主體的城市社區(qū)建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的普遍參與、自治、高度認(rèn)同、情感依賴、民間性等目標(biāo)和特征實(shí)在不容樂觀。有人認(rèn)為將城市社區(qū)定位于街區(qū)可以充分發(fā)揮基層政府的作用，發(fā)揮行政推動(dòng)作用加速社區(qū)建設(shè)。行政推動(dòng)歷來為我們崇拜，行政推動(dòng)在城市社區(qū)建設(shè)中必不可少，尤其是在社區(qū)建設(shè)剛起步時(shí)更是如此，但這種建設(shè)社區(qū)的方式極有可能會建設(shè)出“行政社區(qū)”即行政推動(dòng)主導(dǎo)的模式因帶有傳統(tǒng)操作方式的色彩而極可能在實(shí)際工作中把社區(qū)重新變成一個(gè)行政化了的“大單位”從而影響政府的職能轉(zhuǎn)換，使政府負(fù)擔(dān)非但沒有減少反而重新增加。而我們的城市社區(qū)建設(shè)本意就是要推動(dòng)社會自治減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，建設(shè)“行政社區(qū)”的思路與

7、社區(qū)建設(shè)的邏輯背向而馳。也就是說以行政推動(dòng)作為城市社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)模式必須要解決的一個(gè)問題就是社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再來推動(dòng)城市社區(qū)的建設(shè)繼續(xù)進(jìn)行，又用什么力量推動(dòng)行政力量在城市社區(qū)自治領(lǐng)域的退出？而這樣的退出又必將是一個(gè)漫長的歷程，同時(shí)這種退出過程才是真正意義上的社區(qū)建設(shè)過程，因此前此階段的行政推動(dòng)并未能真正開啟實(shí)質(zhì)意義上社區(qū)建設(shè)之路。因此將社區(qū)定位于街區(qū)，即使社區(qū)建設(shè)能夠進(jìn)行，但其在過程中又不得不解決如何走出“行政社區(qū)”的困境，這就與政府提出社區(qū)建設(shè)的本意相悖。而將社區(qū)定位于居委會（或者是適當(dāng)調(diào)整后的居委會）所轄的區(qū)域相對而言就不會遇到此類困境。 二、社區(qū)組織的

8、復(fù)位 解決了城市社區(qū)的定位后還必須解決社區(qū)組織的復(fù)位問題。這里所說的社區(qū)組織主要是指以居民委員會為主導(dǎo)的社區(qū)自治組織也就是非盈利成員組織，其區(qū)別于政府組織、市場組織和非盈利公益組織7。所謂復(fù)位也就是讓其回復(fù)其原來的位置，扮演其本來應(yīng)該扮演的角色。 目前應(yīng)該著力加以解決的就是居委會的行政化問題。居委會這一社區(qū)的主導(dǎo)自治機(jī)構(gòu)變成了基層政府的腿，在實(shí)際上成了政府的一部分，甚至全然喪失了自治的特征。（在調(diào)查中大部分居委會成員認(rèn)為街道辦事處與居委會在實(shí)際上是上下級的行政隸屬關(guān)系，居委會日常工作中的70%左右來自街道辦事處）當(dāng)然居委會的行政化在中國傳統(tǒng)政治文化中和當(dāng)前體制下有其必然性和合理性，但承認(rèn)其必然

9、性與合理性決不能推演出容忍之、縱容之甚或發(fā)展之的結(jié)論，如果這樣的話我們的基層社會永遠(yuǎn)只會處于國家的強(qiáng)行政控制之中，何談社區(qū)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)的本意就是要使基層社會擺脫國家的強(qiáng)控制走向自治之路。 居委會的行政化首先表現(xiàn)于居委會組成人員的行政化。居委會組成人員的產(chǎn)生、待遇都由街道辦事處控制或決定。雖然目前有些居委會實(shí)行了直選的試點(diǎn)，但選舉之前有各種各樣的反復(fù)做工作及各種組織保障措施，選中的也皆是原來的居委會成員也就是在選舉前反復(fù)給居民做工作的街道辦事處審定認(rèn)可的候選人。居委會成員的身份是“民選街聘”還有相當(dāng)比例的人員屬全民事業(yè)單位編制的專職干部。既然居委會成員都是政府的雇員當(dāng)然都有了干部的身份和替政府

10、做事的義務(wù)了。 居委會的工作經(jīng)費(fèi)依賴街道辦事處，居委會開展各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來。居委會的固定辦公費(fèi)用由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會用任何一筆經(jīng)費(fèi)都必須向街道辦事處寫報(bào)告申請報(bào)銷。居委會開展公益事業(yè)或公共服務(wù)的費(fèi)用也經(jīng)常向街道辦事處求救，或由街道辦事處協(xié)調(diào)由居委會轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)單位捐助，甚或以街道辦事處的名義向本居委會轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位或居民攤派集資。 街道辦事處還通過頻繁的評比、檢查來控制影響居委會的工作。居委會的工作也實(shí)行坐班制，已經(jīng)和政府機(jī)關(guān)一樣實(shí)行機(jī)關(guān)工作的各項(xiàng)制度了。行政化后的居委會推行之工作便成了行政任務(wù)、硬性規(guī)定（例如硬

11、性規(guī)定讓居委會完成多少份若干種報(bào)紙、雜志等的征定任務(wù)），不得不去完成，而這些工作中很多屬于政府的本職工作。 在現(xiàn)實(shí)中社區(qū)居民也都將居委會認(rèn)作政府的一部分，居委會工作人員也被認(rèn)為是政府干部，是基層政府在社區(qū)的代言人，認(rèn)為找居委會干部反映了意見就是向政府反映了意見。 居委會本來應(yīng)該代表社區(qū)與政府進(jìn)行互動(dòng)，作為社區(qū)的發(fā)言人向政府表達(dá)社區(qū)的利益和需求，并在一定程度上監(jiān)督制約基層政府的行為，從而達(dá)致國家與社會的良性互動(dòng)，而在實(shí)際中其角色完全顛倒了，它反而成了基層政府在社區(qū)的發(fā)言人，要協(xié)助政府對社區(qū)進(jìn)行管制與控制了。居委會既經(jīng)行政化社區(qū)居民必然對其認(rèn)同感不高，工作很難開展，很多居民“不給面子”。 于是，在

12、現(xiàn)實(shí)中就形成了這樣的局面：一方面“街道辦事處的任何事情都需要通過居委會去落實(shí)”，而另一方面居委會的工作也需要街道辦事處為其撐腰，街道辦事處與居委會在現(xiàn)實(shí)中形成了一種互相依賴的行政隸屬關(guān)系。 因此社區(qū)建設(shè)首先就要讓社區(qū)的主導(dǎo)組織復(fù)位，讓社區(qū)建設(shè)的主體就位。社區(qū)組織的復(fù)位的過程也就是行政權(quán)力退出社區(qū)自治事務(wù)領(lǐng)域的過程，也就是社區(qū)自治的成長過程，本身就是社區(qū)建設(shè)的表現(xiàn)。 強(qiáng)調(diào)居委會的角色復(fù)位，強(qiáng)調(diào)其擺脫街道辦事處的行政強(qiáng)控制，并不必然導(dǎo)致居委會與政府的對立，那種認(rèn)為只要脫離了政府行政強(qiáng)控制就會導(dǎo)致自治組織失控的觀念實(shí)在是應(yīng)該拋棄的未經(jīng)證明的假設(shè)。 居委會如何復(fù)位呢？其實(shí)要作到居委會的復(fù)位在理論上說起

13、來也很容易，只要嚴(yán)格遵循中華人民共和國城市居委會組織法的規(guī)定即可，那上面對居委會的性質(zhì)、職能、與政府的關(guān)系，居委會組成人員的產(chǎn)生、任免、待遇、身份，居委會的辦公費(fèi)用、舉辦公益事業(yè)、提供公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)的來源等都做了相應(yīng)的規(guī)定，當(dāng)然有些規(guī)定過于籠統(tǒng)缺乏可執(zhí)行性，但其基本精神確是明確無誤的，其有些規(guī)定有待依其基本精神制定實(shí)施細(xì)則。當(dāng)然居委會的復(fù)位過程需要支持資源，這種支持資源不是政府部門組建什么“社區(qū)管理委員會”來“支持”之，（事實(shí)證明這樣的“支持”遲早會演變?yōu)橹笓]與控制），而是政府部門（尤其是街道的黨政部門）養(yǎng)成嚴(yán)格遵守城市居民委員會組織法的意識，并切實(shí)將行政權(quán)力退出社區(qū)自治領(lǐng)域。 但在實(shí)踐中這種

14、復(fù)位面臨諸多的困難，否則城市居委會組織法早就落到實(shí)處了，根本就不會有在此討論居委會的復(fù)位問題了。實(shí)踐中遇到的最大的困難就是居委會的行政化及其帶來的居民對之的認(rèn)同感不高的問題，行政化的問題如前所述主要表現(xiàn)為人員與經(jīng)費(fèi)的行政化。對于目前這種居委會普遍行政化的現(xiàn)狀，是努力嘗試去改變以遵循城市居委會組織法呢？還是應(yīng)該修改法律來因應(yīng)現(xiàn)實(shí)呢？我認(rèn)為如果我們承認(rèn)居委會組織法立法的用意和精神沒有問題的話，我們還是應(yīng)當(dāng)努力去改變現(xiàn)實(shí)以遵循法律，當(dāng)然在這過程中也不可回避對居委會組織法的某些細(xì)節(jié)的修改。要改變目前居委會普遍行政化的問題我們首先探求居委會行政化的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因。居委會的第一個(gè)發(fā)展階段（1949年到1

15、954年）中52年以前主要是作為穩(wěn)定社會秩序，改造舊社會城市基層的一種工具，其主要的任務(wù)就是傳達(dá)政府的方針政策和法規(guī)，防空、防特、防火、防盜等，并兼辦一些居民的公益事務(wù)。52年到54年各都市都開展了一場民主建政運(yùn)動(dòng)，基層居民組織開始作為基層群眾自治組織的身份出現(xiàn)。居委會發(fā)展的第二個(gè)階段（1954年到1958年），1954年城市居民委員會組織條例規(guī)定居委會是“群眾自治性居民組織”，至1958年，城市居民自治順利發(fā)展，群眾滿意的稱居委會為“自己的組織”。8但從第三個(gè)階段（1958年到1978年）開始由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)五年計(jì)劃，政府的職能突然增多了，基層政府由于任務(wù)繁重，自身行政力

16、量又不足，無法應(yīng)付，在這種困境下他們發(fā)現(xiàn)可以利用居委會這樣的自治組織來代理行政，因此他們就為了讓居委會推行政府的有關(guān)職能任務(wù)，就出資支持居委會的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，由此居委會行政化的現(xiàn)象就造成了，在后來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府的職能一直沒有減少，居委會的行政化的狀況就一直無從改變。在我國確立市場經(jīng)濟(jì)取向的改革目標(biāo)后，我國政府的職能才開始有所轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變是從上層開始的，基層的政府的職能至今還沒有多大的轉(zhuǎn)變，基層政府仍然承擔(dān)了大量的職能，這些職能仍然超越了基層政府的實(shí)際行政能力，基層政府仍然還不得不借助居委會這樣的自治組織來行政。由此看來要解決居委會行政化的問題首要的問題還是要轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是轉(zhuǎn)變基層政府（

17、尤其時(shí)作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)的一級準(zhǔn)政府街道辦事處）的職能，規(guī)范街道辦事處的財(cái)政收支。在現(xiàn)實(shí)中街道辦事處之所以行政能力不足不得不依賴居委會代理行政是因?yàn)槠渥陨淼呢?cái)政資源不足，區(qū)或市政府撥付的款項(xiàng)僅僅發(fā)放人頭費(fèi)還不夠，在這種短缺“財(cái)政”壓力下，街道辦事處的公共管理機(jī)構(gòu)的職能被削弱和淡化，而蛻變得更象一個(gè)在市場中牟利的贏利組織，這個(gè)組織面臨的最大壓力就是資金的籌集，這種資金的籌集與汲取又都取決于其所屬的企業(yè)的贏利狀況，因此街道辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)的主要工作就是為所屬的企業(yè)做決策、跑業(yè)務(wù)等，上海某區(qū)的一個(gè)街道辦事處的主任親口對筆者說他更象一個(gè)集體企業(yè)或國企的老總而不象一個(gè)街道辦事處主任。要解決街道辦事處行

18、政能力不足的問題必須合理的規(guī)范街道辦事處的財(cái)政獲取，使其有足夠的財(cái)政資源來專心于公共管理，當(dāng)然要提高街道辦事處的行政能力還必須充實(shí)街道辦事處的行政人員力量，提高其素質(zhì)。有學(xué)者提出的大城市管理進(jìn)行“虛區(qū)實(shí)街”的模式（即虛化區(qū)政府而充實(shí)街道辦事處）是加強(qiáng)城市基層行政力量的好思路。只要切實(shí)轉(zhuǎn)變了基層政府的職能，提高了其行政能力，那么街道辦事處對居委會代理行政的需求就會降低。 在街道辦事處轉(zhuǎn)變了職能，提高了行政能力，降低了對居委會代理行政的需求后，就應(yīng)該解決居委會的資金來源規(guī)范化合理化的問題。目前居委會這種“財(cái)政”來源直接決定了居委會的性質(zhì)。如果經(jīng)費(fèi)及工資不是從街道直接獲得，不是從政府（全部）獲得，那

19、么通過哪種方式籌集呢？顯然應(yīng)該從社區(qū)籌集，怎樣籌集呢，是否是要居委會再設(shè)立一個(gè)專門收取費(fèi)用的機(jī)構(gòu)呢？經(jīng)費(fèi)和工資水平如何確定呢？我的一種不成熟的想法是經(jīng)費(fèi)可以分兩部分，一部分是居委會協(xié)助有關(guān)政府部門辦理相關(guān)政府部門的有關(guān)事務(wù)的費(fèi)用，這部分費(fèi)用應(yīng)該由政府撥付，另一部分是居委會辦理社區(qū)自治事務(wù)的有關(guān)費(fèi)用，這部分費(fèi)用由社區(qū)居民（代表）大會決定籌集。相應(yīng)的居委會的工作人員的工資也分兩部分分別由政府撥付和由社區(qū)居民（代表）大會決定籌集。當(dāng)然這兩部分費(fèi)用具體如何分配要經(jīng)過認(rèn)真的研究和不斷的調(diào)整。居民（代表）大會決定籌集費(fèi)用的數(shù)額后，如何保證征收又是一個(gè)問題，這個(gè)問題可以通過在居民（代表）大會下設(shè)一專門收取費(fèi)

20、用的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，當(dāng)然這個(gè)問題需要通過立法來規(guī)定，這種經(jīng)費(fèi)或者說一種新的規(guī)費(fèi)或稅種的征收還需要相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)的協(xié)助與支持。我認(rèn)為這樣一種設(shè)計(jì)能夠體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的結(jié)合，并且通過“強(qiáng)制性的利益關(guān)聯(lián)”解決了部分居民對居委會的冷漠與不關(guān)心，使社區(qū)成為了一個(gè)真正意義上的利益共同體?？疾煲幌挛覈鞘泻娃r(nóng)村基層自治組織的不同我們就可以看到，在農(nóng)村，普通的村民與村委會有著較強(qiáng)的利益關(guān)聯(lián)度，具體表現(xiàn)為村委會擁有“代理收稅人”的角色，掌握著可重新分配的承包田、宅基地等集體資源，因此這幾年我們可以看到農(nóng)村“海選”的出現(xiàn)，這就說明利益相關(guān)度可以決定社區(qū)事務(wù)的參與度。而在城市，居委會沒有掌握象村委會那樣的集體資源

21、，居委會的行為對普通的居民也幾乎沒有什么影響，所以居民對居委會的事務(wù)不予太多關(guān)注。如果能夠通過合理的設(shè)計(jì)一種適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)建設(shè)和社區(qū)組織運(yùn)營的的資金籌措機(jī)制，使廣大居民與居委會建立起“強(qiáng)制性的利益關(guān)聯(lián)”，就能使社區(qū)真正成為一個(gè)利益共同體，而在這種情況下，即使個(gè)別居委會成員再想行政化，也沒有了什么支撐。這樣就可以通過居委會“財(cái)政”的規(guī)范化同時(shí)解決人員的行政化問題。 居委會的社區(qū)自治組織的角色復(fù)位后，就可以通過自身的運(yùn)作來動(dòng)員起社區(qū)內(nèi)各種資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。 三、定位與復(fù)位后目前爭議問題之解決 解決了城市社區(qū)的定位與社區(qū)組織的復(fù)位問題后，城市社區(qū)就會走向良性發(fā)展軌道，而當(dāng)前困擾街道辦事處與居委會的基層行

22、政問題也會迎刃而解。 1、居委會組成人員的專職化與社會化問題 既然居委會作為社區(qū)的主導(dǎo)組織是居民的的自治組織，是社區(qū)的代言人，那么居委會的成員必須嚴(yán)格按照城市居民委員會組織法的規(guī)定選舉產(chǎn)生，并且必須是本社區(qū)的居民。目前的“街聘”居委會“干部”和事業(yè)單位編制干部及由非本社區(qū)居民擔(dān)任居委會成員都是不適宜的。關(guān)鍵是居委會組成人員的“干部”身份的改變就會提高社區(qū)居民對社區(qū)組織的認(rèn)同感，提高社區(qū)組織的“合法性”。 2、關(guān)于社區(qū)建設(shè)中的“議行分立”問題 城市居民委員會組織法明確規(guī)定：居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定?？梢娫谏鐓^(qū)中居民會議是議

23、事和決策的機(jī)構(gòu)，而居民委員會即是居民會議的常設(shè)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此沒有必要再設(shè)什么社區(qū)議事會來作為社區(qū)的議事和決策機(jī)構(gòu)。社區(qū)議事會作為由社區(qū)內(nèi)有影響力的人士和社區(qū)活躍分子構(gòu)成的組織只能對居委會起建議、咨詢和監(jiān)督的作用，而決不能讓其代替居民會議的最終決策權(quán)。但是目前很多地方的居民議事會儼然代替了居民會議，同時(shí)居委會人員還常有這樣的抱怨：“議事會也不敢多開，多開怕鬧麻煩”。之所以實(shí)踐中居民議事會權(quán)力越來越大，居民越來越對之認(rèn)同，正是因?yàn)榫用駥游瘯恼J(rèn)同度不夠，認(rèn)為他們不能代表自己的利益，所以他們另外選擇居民代表參加議事會制約監(jiān)督居委會，一旦居委會復(fù)位后，居民對之認(rèn)同度會迅速提高，那時(shí)居民就會認(rèn)為進(jìn)入

24、居委會的人員都是代表自己利益的居民，因此就沒有必要再設(shè)立一個(gè)議事機(jī)構(gòu)了，因?yàn)榫游瘯旧砭褪且粋€(gè)委員會，是居民會議的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)。雖然居委會作為居民會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，相對于居民會議屬于執(zhí)行層，但這并不意味著居委會對于社區(qū)建設(shè)的諸多事項(xiàng)必須親力親為。在居委會的工作中還可以有個(gè)組織管理與具體操作的分離，居委會囿于人力、精力、知識的有限，可以將社區(qū)建設(shè)中具體操作性的工作通過市場化的方法或通過招募志愿者的方法將其分離出去，或者考慮在居委會下設(shè)一社區(qū)工作委員會專門承接居委會分離出來的具體操作性工作，這個(gè)委員會中的成員稱作社區(qū)工作者或社會工作者，他們可以而且應(yīng)該專職化和社會化，但他們一定要由居委會來聘用和

25、管理，再不能來個(gè)什么“街聘”或事業(yè)干部編制了。經(jīng)費(fèi)由居民會議討論決定向居民籌集。3、關(guān)于街道辦事處與居委會的關(guān)系問題 目前街道辦事處與居委會實(shí)際上形成了雙向依賴的行政隸屬關(guān)系，一旦我們將社區(qū)定位于居委會所轄區(qū)域，將居委會復(fù)位于其自治地位，行政隸屬關(guān)系必將予以沖破。 社區(qū)定位與社區(qū)組織復(fù)位后，街道辦事處就不用再承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的直接主體組織的角色重任了，它就可以專心履行其政府職責(zé)而將組織開展社區(qū)服務(wù)、進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的任務(wù)交給居委會為主導(dǎo)的社區(qū)組織，但街道辦事處仍是社區(qū)建設(shè)的一個(gè)主體，它社區(qū)建設(shè)上負(fù)有的職責(zé)主要是監(jiān)管、支持和催化社區(qū)自治組織開展社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)，它要為社區(qū)內(nèi)居民提供政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)

26、品和公共服務(wù)。而居委會回復(fù)了自己的角色地位后就可以從政府行政事務(wù)中撤離出來，專注于組織開展社區(qū)建設(shè)。 當(dāng)然社區(qū)建設(shè)的進(jìn)行離不開街道辦事處的支持，但這種支持是一種法定的不能附帶任何法外條件的支持，例如對居委會的經(jīng)費(fèi)支持，當(dāng)然這種經(jīng)費(fèi)的支持不能再象以往那樣，而應(yīng)該法制化，由法律或法規(guī)規(guī)定政府對社區(qū)建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的比例額度；另外還要支持居委會依照居民會議的決議向社區(qū)內(nèi)居民收取有關(guān)費(fèi)用的行為等。街道辦事處的工作也需要居委會的配合與支持，但這種配合與支持基于一種平等地位的協(xié)商和法定的義務(wù)，這其中再沒有硬性的攤派。 如此一來有人擔(dān)心街道辦事處的工作會無從開展，而居委會的工作也會一塌糊涂，其實(shí)這種擔(dān)心是沒必要

27、的。政府行政本來就應(yīng)該是政府公職人員去具體推行的，目前街道辦事處這種任何工作都依靠居委會來推行，甚至用居委會人員代替了國家公職人員的狀況，是一種非常態(tài)的表現(xiàn)，居委會復(fù)位后會逐步使之恢復(fù)常態(tài)。當(dāng)然由于當(dāng)前單位體制解體、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，街道辦事處面臨很大的壓力，是有點(diǎn)忙不過來。但居委會的復(fù)位與社區(qū)的定位著實(shí)又為街道辦事處轉(zhuǎn)變職能提供了新的契機(jī)，街道辦事處正好可以趁機(jī)理清一下其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，改變其無所不管的“全能”狀態(tài)，將政府不應(yīng)管也管不好的事讓社會讓市場去管。同時(shí)可以適當(dāng)改變區(qū)政府與街道辦事處的關(guān)系，如果區(qū)政府的工作都通過街道辦事處分解了，那么區(qū)政府就可以適當(dāng)精簡而街道辦事處就可以適當(dāng)充

28、實(shí)機(jī)構(gòu)。同時(shí)還應(yīng)注意在街道辦事處的層面要嚴(yán)格政企分開，目前的街道辦事處由于不是一級政府沒有自己的一級財(cái)政，其所需經(jīng)費(fèi)由區(qū)政府（或市政府）劃撥，而下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)往往是街道辦事處所需經(jīng)費(fèi)的九牛之一毛，因此每個(gè)街道辦事處基本都有自己用于創(chuàng)收的企事業(yè)實(shí)體。政府（街道辦事處是準(zhǔn)政府）應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但一定要政企分開，不要搞得街道辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)整天象企業(yè)家一樣為街道集體企業(yè)拉業(yè)務(wù)做決策，好象創(chuàng)收成了街道辦事處的主要事務(wù)。如果真正做到了政企分開，街道辦事處會減輕很多壓力。正因?yàn)樵诮值肋@一級政企不分現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重，致使街道辦事處干部忙于創(chuàng)收，才造成基層行政不力，進(jìn)而向下攤派工作。要真正解決這一問題可能還要

29、增加區(qū)政府或市政府對街道辦事處的財(cái)政撥款保障，因?yàn)樵趯?shí)踐中區(qū)政府對街道辦事處的撥款往往僅僅夠發(fā)人頭費(fèi)，迫使街道去創(chuàng)收。在街道辦事處與居委會的關(guān)系上一定要突破這樣的一個(gè)觀念，就是以為一旦讓居委會真正自治了，一旦讓居委會人員脫離了政府的直接控制，好象居委會必然要與政府作對似的。好象必然要天下大亂。其實(shí)居委會作為社區(qū)組織就是應(yīng)該代表社區(qū)與政府進(jìn)行互動(dòng)，與政府相對而存在，“相對”并不必定是相對立，從另一種意義上說這種“相對”，甚至某種程度上的“相對立”才是正常的，因?yàn)榫游瘯鳛榛鶎由鐣慕M織就應(yīng)該代表基層社會對政府對國家機(jī)關(guān)起到一定的監(jiān)督與制約作用，當(dāng)然這種“相對”也有相互支持的一面。其實(shí)兩者的關(guān)系由法律寫的清清楚楚明明白白，根本不會出現(xiàn)居委會成心要與政府對立的可