強(qiáng)化合同管理

1、強(qiáng)化合同管理促進(jìn)依法行政XX區(qū)政府積極開展行政機(jī)關(guān)合同備案管理工作隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政管理方式的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)在行 政管理和對外經(jīng)濟(jì)活動屮簽訂合同的行為日益增多，實踐中，由 于行政機(jī)關(guān)對合同的內(nèi)容審查不慎、對合同的簽訂把關(guān)不嚴(yán)等原 因，損害行政機(jī)關(guān)利益或侵犯相對人合法權(quán)益的事件也時有發(fā)生。 例如2009年，XX人何某因轉(zhuǎn)包XX鎮(zhèn)XX水庫與XX鎮(zhèn)政府產(chǎn)生 糾紛，分別于9月14日、26 0兩次進(jìn)京非訪，給區(qū)委、區(qū)政府 工作帶來較大的影響。對此，XX區(qū)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)十分重視， 把加強(qiáng)對行政合同管理的制度建設(shè)作為區(qū)依法行政工作的重要 舉措來抓，在經(jīng)過充分研究、分析和征求意見的基礎(chǔ)上，2010 年

2、7月1日正式出臺了XX市XX區(qū)行政機(jī)關(guān)合同備案管理辦法 （以下簡稱合同備案管理辦法），在全市范圍內(nèi)率先規(guī)范了區(qū) 行政機(jī)關(guān)對外簽訂合同審查備案制度，對區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府及其部 門的合同簽訂、履行、管理工作進(jìn)行了規(guī)范。一、合同備案審査的積極作用合同備案管理辦法施行近兩年以來，區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府的 合同管理工作取得了預(yù)期效果，合同管理意識進(jìn)一步強(qiáng)化，合同 管理能力進(jìn)一步提高，檔案管理工作進(jìn)一步規(guī)范，基本形成了事 前法律風(fēng)險防范、事屮法律過程控制、事后法律監(jiān)督補(bǔ)救的合同 管理機(jī)制，合同的規(guī)范性、抗風(fēng)險性得到全面提升，取得了較好 成效。（一）有效預(yù)防行政合同風(fēng)險，促進(jìn)依法行政合同備案管理辦法針對合同起草、審核、

3、簽訂、管理等 各個環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的制度規(guī)范，有效防止了行政機(jī)關(guān)在簽訂合 同的過程屮出現(xiàn)法律風(fēng)險。例如承包人主體資格是否真實合法、 有無相應(yīng)的支付承包款能力、資金來源是否可靠是訂立工程承包 合同的前提，通過對承包人的資信審查，有效控制了風(fēng)險事件的 發(fā)生。XX區(qū)備案審查制度實施以來，合同糾紛大大減少，2010 年至2011年期間未發(fā)生合同糾紛，2012年截至目前為止，報備 的合同中共出現(xiàn)兩例糾紛，糾紛發(fā)生率僅為1.2%。，大大降低了 行政合同的法律風(fēng)險，有效促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。（二）有效規(guī)范行政合同內(nèi)容，化解合同糾紛通過對備案合同的審查發(fā)現(xiàn)，部分行政合同在內(nèi)容上缺乏有 效規(guī)范，主要表現(xiàn)在：1.合

4、同簽訂主體不適當(dāng)。有的無法定代表 人簽字，僅蓋單位公章了事；有的僅有代表簽訂，無單位公章; 有的僅有單位分管領(lǐng)導(dǎo)簽訂，無授權(quán)委托書。2.合同內(nèi)容不明確、 約定模糊，特別是對合同雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、違約處理方 式方法、法律救濟(jì)途徑的約定不明確或未予約定，發(fā)生糾紛難以 得到及時處理。為了使備案制度達(dá)到預(yù)期的效果，避免行政合同重復(fù)出現(xiàn)上 述問題。XX區(qū)法制辦及部門法制機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對備案合同內(nèi)容的 審查，尤其是對承包合同中涉及承包范圍、工期、合同價款以及 支付等重要條款進(jìn)行重點審查，確保合同內(nèi)容規(guī)范、合法。（三）有效加強(qiáng)行政合同審查，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面對合同備案過程中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，XX區(qū)行

5、政機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)并總結(jié)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善合同備案制度。 同時在合同備案過程屮充分體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理作用，按照 合同備案管理辦法的要求將合同的形式審查落到實處，通過 合同備案審查，有效防范了因合同條款不完善帶來的法律風(fēng)險, 加強(qiáng)了全區(qū)行政機(jī)關(guān)合同行為的規(guī)范性，減少合同糾紛發(fā)生，從 而促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。二、多項舉措強(qiáng)化合同備案管理（一）圍繞合同規(guī)范意識，拓寬宣傳學(xué)習(xí)平臺區(qū)政府合同備案管理辦法出臺后，區(qū)政府法制辦及時召 開會議進(jìn)行內(nèi)容解讀、宣傳，使全區(qū)各行政機(jī)關(guān)的法制工作人員 明確合同審查備案管理要求。并通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等宣傳載體 對典型案例進(jìn)行宣傳。通過宣傳、學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高各機(jī)關(guān)單位

6、 對合同審查、備案、管理的認(rèn)識，有效推動了合同管理工作。（二）圍繞合同履行效果，加強(qiáng)組織考核力度自2009年9月XX鎮(zhèn)何某進(jìn)京非訪事件發(fā)生以來，區(qū)委區(qū)政 府主要領(lǐng)導(dǎo)十分重視合同管理工作，多次批示，要求切實加強(qiáng)合 同審查備案管理工作。全區(qū)各行政機(jī)關(guān)根據(jù)要求，明確分管領(lǐng)導(dǎo)， 確定專人管理，并要求單位負(fù)責(zé)人密切關(guān)注合同談判、審查情況， 必要時親自參與合同重要條款的審核把關(guān)，切實負(fù)起“一把手” 責(zé)任。對在合同簽訂或履行屮與對方或第三人惡意串通或收受賄 賂、應(yīng)當(dāng)追究合同相對方違約責(zé)任而擅自放棄、在合同簽訂或履 行中有重大失職行為等情形的，啟動行政問責(zé)機(jī)制。并將各單位 合同管理情況納入依法行政考核內(nèi)容，因

7、合同管理不善造成問題, 影響區(qū)委區(qū)政府工作的，取消依法行政先進(jìn)單位評優(yōu)資格。現(xiàn)全 區(qū)上下已形成合同管理工作有領(lǐng)導(dǎo)牽頭抓、專職人員具體抓的良 好工作格局。（三）圍繞合同管理程序，細(xì)化相關(guān)配套機(jī)制各單位根據(jù)區(qū)政府合同備案管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化合同 審查、簽訂、履行、糾紛處理等程序要求，強(qiáng)化合同檔案管理， 規(guī)范操作流程，完善合同管理制度，配備專職合同管理員，做到 合同專人管理、歸檔及時。如開發(fā)區(qū)管委會、XX鄉(xiāng)等6家單位 均結(jié)合各自實際，制定相應(yīng)的合同管理制度；建設(shè)局的工程類合 同均做到一工程一案卷，年底統(tǒng)一裝訂歸檔，管理規(guī)范嚴(yán)格。此 外，為強(qiáng)化事前審查，確保合同合法有效，各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛建 立法律顧問

8、聘用制度，如XX鄉(xiāng)、交通局及時聘請法律顧問，在 合同簽訂前予以把關(guān)，在日常事務(wù)屮提供法律建議。根據(jù)報備的 資料統(tǒng)計，目前，XX區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）及107家單位已聘 請法律顧問。（四）圍繞合同監(jiān)管要求，夯實審查監(jiān)督工作按照合同備案管理辦法的要求，全區(qū)上下初步構(gòu)建合同 審查備案監(jiān)管體系，即區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)全區(qū)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單 位對外簽訂合同的備案管理工作，各單位的法制工作機(jī)構(gòu)和法律 顧問負(fù)責(zé)本單位對外簽訂合同的資信調(diào)查、法律審查工作，合同 承辦人負(fù)責(zé)合同履行過程屮的動態(tài)監(jiān)管工作，專職合同管理員負(fù) 責(zé)本單位合同及相關(guān)資料的收集、保管、歸檔工作。明確單位分 管領(lǐng)導(dǎo)專門負(fù)責(zé)，指定內(nèi)設(shè)法制部門人員具體負(fù)

9、責(zé)，形成一級抓 一級，一級促一級的三級監(jiān)管機(jī)制。并細(xì)化監(jiān)管環(huán)節(jié)，形成嚴(yán)密 的監(jiān)督鏈，在合同規(guī)范管理屮做到“嚴(yán)把五關(guān)”，即嚴(yán)把招標(biāo)投 標(biāo)關(guān)、嚴(yán)把內(nèi)容審查關(guān)、嚴(yán)把歸檔管理關(guān)、嚴(yán)把合同追溯關(guān)，從 而把合同的風(fēng)險降到最低程度。三、存在的問題行政合同與普通合同不同，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)包括兩個 方面，一是雙方當(dāng)事人約定的權(quán)利義務(wù)；二是法律法規(guī)規(guī)定的權(quán) 利義務(wù)，因此行政合同的內(nèi)容也包括兩個方面，即合法性和合理 性。行政機(jī)關(guān)在審查合同時，既要審查行政合同的簽訂、行政合 同的內(nèi)容、行政權(quán)利的行使是否合法，也要審查行政合同內(nèi)容、 履行方式等是否合理。但目前，XX區(qū)行政合同備案管理制度仍 集屮在備案層面，對合同的

10、審查往往流于形式，合同備案管理 辦法對于審查的內(nèi)容以及程序也沒有明確規(guī)定，合同備案審查 的重要性及在司法實踐屮的重要作用沒有充分體現(xiàn)。四、下一步工作（一）進(jìn)一步完善合同備案管理辦法，深化合同審查規(guī) 則為進(jìn)一步做好行政合同的合法性、適當(dāng)性備案審查工作，依 法明確雙方的權(quán)利、義務(wù)及違約責(zé)任，合同備案管理辦法可 從以下方面加以完善。1. 規(guī)定應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)審查的合同類型：（1）區(qū) 政府對外簽訂的合同；（2）機(jī)關(guān)單位簽訂的標(biāo)的額100萬以上的 合同；（3）根據(jù)工作需要其他應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府法制辦審查的合同。2. 明確行政機(jī)關(guān)簽訂合同具體承辦人的職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)調(diào) 查合同相對方的主體資格、資信、履約能

11、力等；（2）負(fù)責(zé)合同文 本的擬定、送審、對接、修改、備案；（3）負(fù)責(zé)在授權(quán)范圍內(nèi)參 加合同談判；（4）負(fù)責(zé)跟蹤合同履行過程；（5）負(fù)責(zé)合同資料整 理存檔。3. 規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)具備的基本條款?？蓞⒖己贤ǖ谑?二條相關(guān)規(guī)定。4. 規(guī)定行政機(jī)關(guān)簽訂合同時不得具有的情形：（1）超越行 政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的承諾或義務(wù)性規(guī)定；（2）違法法律規(guī)定以行政 機(jī)關(guān)作為合同保證人：（3）超越職權(quán)和使用范圍，將國有、集體 資金轉(zhuǎn)借給其他單位或個人；（4）在土地征用、房屋租賃和拆遷 過程屮，損害國家、集體和群眾利益的；（5）其他違法法律、法 規(guī)、規(guī)章或者損害國家、集體和社會公共利益的約定。5. 明確合同審查的具體內(nèi)容：合同

12、是否合法、條款是否完 整、內(nèi)容是否合法合理、合同主體是否合法、相對方是否符合締 約條件、訂立合同的程序和形式是否合法等內(nèi)容。6. 對不規(guī)范合同的不同處理方式。審查機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情形 可以作出不予簽訂合同的建議；作出不予簽訂合同或變更簽訂主 體的建議；或建議修改，拒不修改的，不得簽訂合同。（二）進(jìn)一步加大合同審查力度，有效預(yù)防問題合同發(fā)生首先，應(yīng)加強(qiáng)對備案合同內(nèi)容的形式審查，如對格式合同條 款完整性的審查；完善備案所需遞交的資料，如隨備案合同副本 遞交的文明、安全施工協(xié)議，治安防火協(xié)議等；備案合同需滿足 的具體要求。其次，要審查備案合同中關(guān)聯(lián)條款的一致性，對重 點條款、專用條款、補(bǔ)充條款需重點審查

13、，避免條款前后矛盾, 有效預(yù)防問題合同。（三）進(jìn)一步增強(qiáng)行政法律意識，切實加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè) 各單位在擬定對外簽訂合同時，要盡可能使用法律專業(yè)背景、資格或者法律經(jīng)驗相對豐富的工作人員，充分發(fā)揮法律顧 問建言獻(xiàn)策作用，讓法律審查工作在合同的談判過程屮先期介入, 從源頭避免不合法合同的簽訂，提高本單位管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力。 并切實加強(qiáng)對相對人履約能力的調(diào)查，積極開展對外簽訂合同的 法律分析和論證，參照格式合同范本，合理設(shè)置權(quán)利和義務(wù)，確 保對外簽訂合同合法有效。另外，對外簽訂合同，原則上由法定 代表人簽署，其他負(fù)責(zé)人簽署的，應(yīng)出具授權(quán)委托書。要不斷健全基層法制工作機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)專業(yè)法律人才，保 障經(jīng)費，爭取在行政機(jī)關(guān)合同審查管理方面有新突破，最大限度 地預(yù)防和減少合同糾紛。（四）進(jìn)一步建立健全網(wǎng)上審查平臺，提高行政審查效率為提高工作效率，今后合同的審查備案可以采取網(wǎng)上登記的形式進(jìn)行，為此可以開發(fā)“合同審查和備案系統(tǒng)”。區(qū)政府各部 門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）需要上報審查備案的合同， 按照網(wǎng)上系統(tǒng)顯示