建設(shè)規(guī)劃變更與售房合同履行

1、我國城市建設(shè)實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃管理制度。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn) 后，建設(shè)單位變更原定規(guī)劃必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。但是，城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的商品化，使建設(shè)規(guī)劃變更不僅涉及行政機(jī)關(guān)審批，而且還影響到售房合同的履行。從商品房建設(shè)規(guī)劃變更與售房合同履行兩個(gè)方面來看，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在開發(fā)建設(shè)過 程中變更建設(shè)規(guī)劃有以下四種情況：1、開發(fā)商既未經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)又未與購房人協(xié)商變更售房合同擅自變更規(guī)劃。這種情 況下，開發(fā)商的行為既違反了行政法律又違反了民事法律的規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)行政和民事兩種 法律責(zé)任。2、開發(fā)商經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并與購房人協(xié)商變更售房合同后變更規(guī)劃。這種情況下，開 發(fā)商的行為符合行政和民事法

2、律規(guī)定，不產(chǎn)生法律責(zé)任問題。3、開發(fā)商未經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)但與購房人協(xié)商一致后變更規(guī)劃。這種情況下，開發(fā)商與 購房人協(xié)商變更規(guī)劃的行為無效，開發(fā)商仍需承擔(dān)行政法律責(zé)任。4、開發(fā)商經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)但未告知購房人而變更規(guī)劃。這種情況下，開發(fā)商的行為符 合行政法律規(guī)定，不需承擔(dān)行政法律責(zé)任，但其行為是否構(gòu)成民法上的合同違約，應(yīng)否承 擔(dān)違約責(zé)任以及如果構(gòu)成違約如何賠償購房人損失，目前存在著較大的分歧和爭議。本文僅就第 4 種情況，從房地產(chǎn)與周邊環(huán)境的關(guān)系出發(fā)，分析建設(shè)規(guī)劃與售房合同的 關(guān)系，探討開發(fā)商應(yīng)否承擔(dān)以及如何承擔(dān)違約責(zé)任的問題。一、關(guān)于房地產(chǎn)與其周邊環(huán)境的關(guān)系房地產(chǎn)作為商品，與其他商品一樣具有使用價(jià)

3、值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是，房地產(chǎn)不同于一 般商品，其作為不動(dòng)產(chǎn)所獨(dú)有的位置固定性和環(huán)境制約性，是商品房區(qū)別于其他動(dòng)產(chǎn)商品 的本質(zhì)屬性。房地產(chǎn)的位置固定性，是指房地產(chǎn)固定于一定的土地上，其空間位置不可移動(dòng)。房地 產(chǎn)的這一屬性包含兩層含義：一是其自身所處的地理空間的位置固定不變 ; 二是其與周邊的 環(huán)境 （ 即山川、河流、湖泊、海洋等不可移動(dòng)的自然事物和城市政治、文化、娛樂、購物、 交通等不可移動(dòng)的城市設(shè)施 ） 之間的空間關(guān)系固定不變。房地產(chǎn)的位置固定性說明，現(xiàn)實(shí)中 的任何一處房地產(chǎn)都是處于特定地理位置、具有特定周邊環(huán)境、并與其環(huán)境具有特定空間 關(guān)系的特定物。房地產(chǎn)的環(huán)境制約性，是指其自身的使用功能發(fā)揮

4、和經(jīng)濟(jì)價(jià)值衡量對(duì)其周邊環(huán)境優(yōu)劣 的依賴關(guān)系。房地產(chǎn)的這一屬性也包含兩層含義：一是其某些特定功能能否發(fā)揮作用，取 決于是否具備該項(xiàng)功能所需的環(huán)境條件，并進(jìn)而決定其是否具有與該項(xiàng)功能相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì) 價(jià)值 ;二是其某項(xiàng)功能發(fā)揮程度受制于其相應(yīng)環(huán)境條件的優(yōu)劣，并進(jìn)而影響其相應(yīng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值 的高低。房地產(chǎn)的環(huán)境制約性說明，某處房地產(chǎn)的周邊環(huán)境對(duì)其使用功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有 內(nèi)在的、必然的、直接的影響作用。周邊環(huán)境對(duì)房地產(chǎn)使用功能的影響，是由房地產(chǎn)與其特定環(huán)境的密不可分性所決定 的。任何房屋只能在其特定的周邊環(huán)境中使用，其使用功能只能借助于周邊環(huán)境發(fā)揮作 用，房屋使用價(jià)值高低在很大程度上取決于周邊環(huán)境的優(yōu)劣。隨著社

5、會(huì)發(fā)展和生活水平的 提高，為滿足人們在基本居住要求之上不斷增長的改善居住條件的需求（ 其中主要是追求優(yōu) 雅、舒適等精神享受需求增長 ） ，我們一方面選擇和利用特殊環(huán)境為依托，設(shè)計(jì)、建造以滿 足特別需求為目的新型居住區(qū)，另一方面又不斷改造城市文化、娛樂、購物、交通等公用 設(shè)施，改善環(huán)境，以充分發(fā)揮現(xiàn)有住房的使用功能，提高其使用價(jià)值。這不僅體現(xiàn)出周邊 環(huán)境對(duì)發(fā)揮房屋使用功能的支持作用，也更加強(qiáng)化了房屋使用功能對(duì)周邊環(huán)境的依賴性。影響房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的因素多而復(fù)雜，但在諸多因素中，有用性、稀缺性和有效需求 是決定因素。其中尤以其有用性最為重要，它是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值賴以產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。 有用性的核心是具

6、備滿足某種消費(fèi)需要的使用功能，因而，周邊環(huán)境對(duì)房地產(chǎn)使用功能的 影響必然在其經(jīng)濟(jì)價(jià)值中得到反映。環(huán)境對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作用，最直接最集中地反映在城市土地價(jià)格中。房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì) 學(xué)區(qū)位論把自然地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和交通條件環(huán)境共同作用下的地域空間稱為土地 區(qū)位，并通過對(duì)城市土地區(qū)位地租的分析和市場價(jià)格的比較研究，揭示出土地價(jià)格的空間 差異。研究結(jié)果表明，在城市土地價(jià)格的決定因素中，區(qū)位處于核心因素的地位，從而從 理論上說明了周邊環(huán)境對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的決定性制約作用。房地產(chǎn)的位置固定性和環(huán)境制約性表明，每處房地產(chǎn)都有是處在特定環(huán)境中的特定位 置上的特定物，其使用功能需借助于周邊環(huán)境的輔助而發(fā)揮作用，

7、其經(jīng)濟(jì)價(jià)值包含了周邊 環(huán)境的價(jià)值因素。土地、房屋、環(huán)境三位一體，是房地產(chǎn)概念的固有含義。改變其周邊環(huán) 境即改變其本身，其原有的使用功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值亦均隨之發(fā)生變動(dòng)。二、關(guān)于建設(shè)規(guī)劃與售房合同的關(guān)系。已購房業(yè)主因開發(fā)商中途變更規(guī)劃改變了原規(guī)劃所設(shè)定的環(huán)境而蒙受損失的事實(shí)，已 得到人們的普遍承認(rèn)，但多數(shù)人認(rèn)為，由于售房合同對(duì)變更規(guī)劃或周邊環(huán)境變化均未特別 約定，因此，只要變更規(guī)劃已經(jīng)政府批準(zhǔn)且規(guī)劃變更未改變已出售房屋的位置、空間形態(tài) 和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，讓開發(fā)商賠償業(yè)主損失就缺少法律依據(jù)。本文認(rèn)為，這種觀點(diǎn)忽視了房地產(chǎn)與一般商品的本質(zhì)區(qū)別及規(guī)劃文件與售房合同的內(nèi) 在聯(lián)系。1、經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃文件是售房合同當(dāng)然的

8、組成部分。商品房不同于一般商品，它是特定環(huán)境中特定位置上的特定物。其特定性不僅是指自 身空間形態(tài)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、地理位置的特定，還包括周邊環(huán)境及其與周邊環(huán)境的空間關(guān)系的 特定。售房合同中對(duì)所購房地產(chǎn)的自身技術(shù)性特征 （ 如房屋結(jié)構(gòu)布局、所用建筑材料及其在 區(qū)內(nèi)的位置、與區(qū)內(nèi)其他建筑物、構(gòu)筑物和其他公用設(shè)施的空間關(guān)系等 ） 一般均無明確約 定，但是這些未定內(nèi)容均由施工圖和規(guī)劃圖詳細(xì)規(guī)定。描述房屋自身特征的施工圖紙是售 房合同的組成部分，這一點(diǎn)無人提出異議，那么，規(guī)定房屋所在小區(qū)環(huán)境特征的規(guī)劃圖為 什么不是合同的組成部分呢 ?事實(shí)上，根據(jù)一般合同規(guī)則，合同書之外說明商品特征和性能 的文件都是合同的一部

9、分，只不過一般商品特性與其環(huán)境無關(guān)，因而不存在對(duì)其環(huán)境說明 的文件。人們由此而產(chǎn)生偏見，誤認(rèn)為有關(guān)商品環(huán)境特性的說明不是對(duì)商品特性的說明。 這顯然是對(duì)商品房特殊屬性和一般合同規(guī)則的雙重誤解所產(chǎn)生的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。房地產(chǎn)由不動(dòng)的土地、固定的房屋和特定的周邊環(huán)境共同組成?，F(xiàn)代城市建設(shè)實(shí)行嚴(yán) 格的規(guī)劃管理制度，任何一處房地產(chǎn)的自身形態(tài)和周邊環(huán)境均由政府批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃預(yù)先 確定。開發(fā)商生產(chǎn)經(jīng)營、購房人選購使用這一特殊商品，必須以政府批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃行為 依據(jù)進(jìn)行，因此，經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃文件作為售房合同的重要組成部分，是理所當(dāng)然的事情。2、雙方當(dāng)事人對(duì)所購房屋的特定環(huán)境有共同一致的認(rèn)識(shí)，形成了對(duì)環(huán)境的口頭約定。開發(fā)

10、商選擇某地進(jìn)行開發(fā)，是基于對(duì)其周邊外部環(huán)境的充分認(rèn)識(shí)，開發(fā)商對(duì)小區(qū)內(nèi)部 進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)其中每一建筑設(shè)施及其相互關(guān)系都進(jìn)行了精心布置安排。購房者選擇在 該小區(qū)購房以及選購其中的此房而非彼房，同樣是基于對(duì)小區(qū)內(nèi)外環(huán)境及其所購房屋在該 環(huán)境系統(tǒng)中的特定位置和空間關(guān)系的了解和掌握。在實(shí)際購房過程中，一般都是購銷雙方 依據(jù)開發(fā)商按批準(zhǔn)規(guī)劃繪制的小區(qū)平面圖、立體效果圖或者沙盤模型，經(jīng)反復(fù)比較才最終 敲定的。購銷雙方對(duì)所購房屋的特定內(nèi)外環(huán)境的充分一致認(rèn)識(shí)，是訂立售房合同的基礎(chǔ)。 盡管這一共同認(rèn)識(shí)沒有寫進(jìn)書面合同，但協(xié)商一致即成立合同，而并非必須以書面形式為 要件。3、售樓廣告中的小區(qū)圖形，是雙方合同約定的

11、特定未來環(huán)境。開發(fā)商為吸引購房者而印制設(shè)計(jì)精美的廣告畫冊。這類畫冊中一般均配有根據(jù)批準(zhǔn)規(guī) 劃繪制的小區(qū)平面圖和立體效果圖。圖中全面反映出各建筑物、構(gòu)筑物及公用設(shè)施的平面 形狀、立體造型及其相互之間的空間關(guān)系。商業(yè)廣告是要約邀請(qǐng)，但合同法規(guī)定： “商業(yè)廣告的內(nèi)容符合要約規(guī)定的，視為要約?！痹摲▽?duì)要約的規(guī)定是：“ （ 一 ） 內(nèi)容具體 確定 ;（ 二）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束?！睆V告冊中的小區(qū)平面圖對(duì) 該區(qū)內(nèi)特定環(huán)境的反映無疑是具體而確定的，開發(fā)商對(duì)嚴(yán)格按照平面圖布置環(huán)境的意思表 示也是確定無疑的，因?yàn)樗墙?jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃圖的翻版。由此可見，小區(qū)平面圖是設(shè)定居住 環(huán)境的要約。購房人

12、經(jīng)對(duì)小區(qū)內(nèi)外環(huán)境反復(fù)比較后，最終決定購買該小區(qū)中的某處房屋， 表示出這樣的承諾：“我同意該小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，決定購買按此規(guī)劃建成的小區(qū)中的某號(hào) 別墅”。于是，雙方對(duì)所購房屋周邊特定環(huán)境的合同成立，廣告冊中的小區(qū)平面圖即為合 同的形式，小區(qū)平面圖所反映的特定環(huán)境即為合同內(nèi)容。聰明的開發(fā)商在廣告冊中印有特別提示：“本售樓書有關(guān)的內(nèi)容及圖片只供參考之 用，所有細(xì)節(jié)均以政府批準(zhǔn)圖冊及法律文件為準(zhǔn)。”企圖以此提示規(guī)避廣告冊的約束。但 這種提示并不影響購房雙方對(duì)周邊環(huán)境特別約定的合同成立，只不過這時(shí)的合同形式是政 府批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，合同的內(nèi)容是規(guī)劃圖所確定的特定環(huán)境而已。4、售房合同的合同價(jià)款中包含對(duì)特定環(huán)

13、境和容積率的約定。別墅區(qū)房屋價(jià)格與一般住宅區(qū)房屋價(jià)格相差甚大，該價(jià)差主要由環(huán)境價(jià)值和土地資本 構(gòu)成。選擇優(yōu)美的自然環(huán)境建造別墅的基本目的，就是充分利用自然環(huán)境資源滿足人們享 受自然美景的精神需求。自然環(huán)境資源賦予別墅區(qū)的這一特殊使用功能必然在其經(jīng)濟(jì)價(jià)值 中得到反映并以高額價(jià)差形式予以表現(xiàn)。價(jià)差中的高額土地資本則由三個(gè)部分組成：一是 別墅小區(qū)外部自然環(huán)境所決定的較高的土地價(jià)格 ; 二是為營造區(qū)內(nèi)環(huán)境所投入的土地資本 三是由低容積率所決定的完成每平方米建筑面積所需要的較大土地面積投入。購銷雙方對(duì)價(jià)差的成因十分清楚并最終成交，表明雙方不僅對(duì)特定周邊環(huán)境和容積率 有同一認(rèn)識(shí)，并且對(duì)其作出了經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，最

14、終以價(jià)格形式作出了合同約定。我們認(rèn)為，售房合同雙方對(duì)建設(shè)規(guī)劃所確定的特定環(huán)境有著共同一致的明確認(rèn)識(shí)和約 定，這一基本事實(shí)已經(jīng)以各種形式表現(xiàn)出來，只是由于人們尚未充分認(rèn)識(shí)到商品房概念中 必然包含房屋、土地和環(huán)境，不習(xí)慣將環(huán)境看作商品的固有組成部分，從而對(duì)客觀存在的 基本事實(shí)和相關(guān)證據(jù)視而不見而已。事實(shí)上，雙方不僅對(duì)環(huán)境自身的約定十分清楚，而且 約定了相應(yīng)的對(duì)價(jià)，因此，開發(fā)商變更購房時(shí)的原批準(zhǔn)規(guī)劃，改變了所購房屋原定的周邊 環(huán)境，應(yīng)當(dāng)向購房業(yè)主承擔(dān)違約責(zé)任。盡管其行為已經(jīng)政府批準(zhǔn)，但不影響其對(duì)售房合同 違約的成立。三、關(guān)于建設(shè)規(guī)劃與開發(fā)企業(yè)、購房業(yè)主利益的關(guān)系。城市居住區(qū)規(guī)劃選址不僅是尋找能夠進(jìn)行

15、建設(shè)的土地空間，更重要的是選擇與其功能 相適應(yīng)的外部環(huán)境 ; 小區(qū)內(nèi)部規(guī)劃設(shè)計(jì)不僅確定了各建筑物自身的位置、形態(tài)和功能，更重 要的是同時(shí)確定了發(fā)揮其使用功能所需的內(nèi)部環(huán)境。因此，小區(qū)建設(shè)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，其內(nèi) 外環(huán)境即已確定。容積率是建設(shè)用地范圍內(nèi)的總房屋建筑面積除以該塊土地總面積所得到的比率。它既 是評(píng)價(jià)土地利用程度和土地資本效益的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又是控制建筑物數(shù)量和高度的綜合 技術(shù)指標(biāo)。在一定幅度內(nèi)適當(dāng)提高容積率會(huì)大幅度提高投資效益，因而房地產(chǎn)開發(fā)商一般 會(huì)最大限度地追求高容積率。容積率的提高可以通過提高建筑密度或增加建筑物層數(shù)兩種 途徑實(shí)現(xiàn)。但是，提高建筑密度必然減少小區(qū)內(nèi)的美化環(huán)境用地和道路

16、用地，增加建筑物 層數(shù)往往屏蔽小區(qū)與周邊環(huán)境的空間聯(lián)系，阻礙小區(qū)對(duì)周圍景觀的利用，因此，提高容積 率往往以犧牲居住小區(qū)內(nèi)外的優(yōu)美環(huán)境為代價(jià)。所以，以提高容積率為目的變更規(guī)劃，必 然侵害變更前已購房業(yè)主的環(huán)境利益。以某城市依山傍海順坡而建的某別墅小區(qū)為例：原規(guī)劃區(qū)內(nèi)建筑均為二層別墅，建筑 密度 20%，容積率 0.35 ，綠地率 45%。開發(fā)商由北向南分期分批開發(fā)建設(shè)。因該市自然環(huán) 境優(yōu)美，別墅園區(qū)多但有效需求不足，該開發(fā)商遂申請(qǐng)變更南部規(guī)劃，改建四至六層的高 檔公寓式住宅，并獲政府批準(zhǔn)。規(guī)劃變更后小區(qū)的建筑密度25%，容積率 0.8 ，綠地率40%。提高建筑密度改變了小區(qū)內(nèi)部環(huán)境，道路變窄，綠

17、地減少，其區(qū)別于善通居住區(qū)的花 園般內(nèi)部居住環(huán)境已被破壞，增加建筑物層數(shù)則切斷了北部別墅與南部海洋景觀的空間聯(lián) 系。該小區(qū)規(guī)劃變更后，“住花園小區(qū)，看碧海蘭天，清新自然，心曠神怡”的別墅區(qū)悅 目賞心的精神享受功能因環(huán)境的破壞而不復(fù)存在，以此特殊功能為基礎(chǔ)的環(huán)境價(jià)值亦隨之 消失，北部別墅的經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)生功能性貶值。同時(shí)，由于容積率的提高降低了別墅所分?jǐn)?的土地使用權(quán)數(shù)量，造成別墅自身所含有的無形資產(chǎn)損失。開發(fā)商因規(guī)劃變更提高了容積率而獲得巨額利潤，購房業(yè)主則因規(guī)劃變更改變了原有 環(huán)境而遭受房屋使用功能障礙和經(jīng)濟(jì)價(jià)值貶低的雙重?fù)p失。四、關(guān)于開發(fā)商違約賠償?shù)姆秶?。?jīng)政府批準(zhǔn)的規(guī)劃變更，對(duì)原定環(huán)境的改變

18、是不可逆轉(zhuǎn)的和永久性的。因此，如果環(huán) 境有重大改變，致使購房人的原購房目的不能實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)根據(jù)合同法第九十四條的規(guī) 定，允許購房人解除合同或退房，并由開發(fā)商賠償購房人損失。實(shí)踐中對(duì)賠償額的確定有較大分岐：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，購房人退房時(shí)，開發(fā)商應(yīng)退還購 房人購房款并承擔(dān)其利息，購房人已裝修入住的，還應(yīng)賠償購房人裝修費(fèi)和二次搬家費(fèi)。 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，購房人退房時(shí)，開發(fā)商不僅應(yīng)按合同原價(jià)退還購房款，還應(yīng)按原規(guī)劃條 件下該房在退房時(shí)的市場價(jià)格，賠償購房人的增值損失。我們贊成第二種觀點(diǎn)。房地產(chǎn)的 保值增值功能是其固有的經(jīng)濟(jì)屬性，投資房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)投資增值是購房人購房的經(jīng)濟(jì)目的， 原規(guī)劃條件下的房屋在退房時(shí)的市場價(jià)格與合同價(jià)款的差額，是購房人應(yīng)得和可得的增值 利益。按照合同法第一百一十三條的規(guī)定，該增值利益損失應(yīng)由開發(fā)商給予賠償。如果購房人不要求解除合同或退房，則應(yīng)由開發(fā)商賠償購房人房屋貶值損失和分?jǐn)偼?地面積減少的無形資產(chǎn)損失。房屋貶值額應(yīng)為所購房屋按原規(guī)劃環(huán)境條件和