剖析稅收管理權(quán)和立法權(quán)的差異

1、剖析稅收管理權(quán)和立法權(quán)的差異 摘要：合理劃分稅收立法權(quán)限，在統(tǒng)一稅政的前提下適當下放稅收管理權(quán)是貫徹黨的十六屆三中全會決定精神的一項重要任務(wù)，是我國當前制定稅收基本法（或稱稅法通則）亟需解決的重要課題。賦予地方適當?shù)亩愂樟⒎?quán)符合中央、地方立法權(quán)限適當劃分的憲法原則，應(yīng)統(tǒng)一認識，以法律的形式明確規(guī)范并有效實施稅收立法權(quán)與稅收管理權(quán)的適當下放。 關(guān)鍵詞：稅收立法權(quán)稅收管理權(quán)合理劃分 十六屆三中全會通過的中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定規(guī)劃了關(guān)于分步實施稅制改革的戰(zhàn)略，提出了“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當?shù)亩愂展芾頇?quán)”的重要任務(wù)。合理劃分稅收立法權(quán)限，適當下放稅收管理權(quán)，完善稅

2、收管理體制也是我國當前制定稅收基本法（或稱稅法通則）過程中不可回避的重大問題。國家稅務(wù)總局許善達副局長指出，只有合理劃分稅收立法權(quán)限，才能創(chuàng)制出科學、嚴密的稅收法律規(guī)范，為稅收執(zhí)法、司法等活動提供明確、充分的法律依據(jù)，確保稅收組織收入和宏觀調(diào)控職能的有效發(fā)揮，確保稅收行政法律關(guān)系始終處于良性的互動狀態(tài)。 為了完善社會主義市場經(jīng)濟體制，適應(yīng)分稅制財稅管理體制的要求，適當下放稅收立法權(quán)限，適當下放稅收管理權(quán)限已成為目前大多數(shù)學者的共識。但問題是，第一，如何真正統(tǒng)一認識，以法律的形式明確中央與地方的稅收權(quán)限劃分；第二，稅收立法權(quán)限與稅收管理權(quán)限下放的范圍和程度應(yīng)如何確定；第三，如何協(xié)調(diào)中央與地方的稅

3、收立法關(guān)系和管理權(quán)限；第四，如何對地方的稅收立法權(quán)限、管理權(quán)限實施必要的監(jiān)督和控制。 一、稅權(quán)的含義與稅權(quán)劃分 由于公共產(chǎn)品所具有的層次性，稅收也相應(yīng)具有層次性，這就涉及到了中央政府與地方政府之間的稅權(quán)劃分問題。 稅權(quán)是整個稅收法律研究的核心問題，也是分稅制體制的核心內(nèi)容，劃分財權(quán)的關(guān)鍵就是劃分稅權(quán)。所謂稅權(quán)，是指稅收的管轄權(quán)，其內(nèi)容包括兩個方面，一是國家與居民間的稅權(quán)關(guān)系；二是國家機構(gòu)與國家機構(gòu)間的稅權(quán)關(guān)系，即稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在國家機構(gòu)間的配置。所謂合理分權(quán)，主要是指這些權(quán)力在國家機構(gòu)間的合理劃分問題。稅權(quán)的具體內(nèi)容應(yīng)包括稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是基本的、

4、原創(chuàng)性的權(quán)力；稅收行政權(quán)是最大量、最經(jīng)常行使的權(quán)力；稅收司法權(quán)是必不可少的，是為稅法有效實施和稅務(wù)部門依法行政提供有力保障的權(quán)力。 （一）稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)是國家立法權(quán)的重要組成部分，是國家立法機關(guān)或者國家政權(quán)機關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。它是國家的一項專有權(quán)力，是國家權(quán)力體系中的最高權(quán)力之一，它的行使在于對整個社會成員制定有關(guān)稅收方面的行為準則和規(guī)范。 （二）稅收行政權(quán)。稅收行政權(quán)是執(zhí)行稅收法律、進行稅收征收和管理的行政權(quán)，是政府的政權(quán)機關(guān)擁有的稅收征收管理方面的權(quán)限，包括稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)。這些權(quán)力對于有效地保障稅款的實現(xiàn)，保障社會

5、資源從私人部門向公共部門的移轉(zhuǎn)，有著十分重要的作用。 （三）稅收司法權(quán)。稅收司法權(quán)是國家專門的法律機構(gòu)根據(jù)國家意志，按照固定的法律程序擁有的專門審理、判決稅務(wù)糾紛案件、稅務(wù)犯罪案件的權(quán)限。稅收司法權(quán)的正確行使和司法保障制度的建立完善，可為稅法實施和稅務(wù)部門依法行政提供有力保證。 從世界各國的制度建設(shè)來看，稅權(quán)的劃分，主要包括縱向和橫向劃分兩個方面。 稅權(quán)的縱向劃分，是指不同級次的同類國家機關(guān)之間在稅權(quán)方面的分割與配置。如稅收立法權(quán)在中央立法機關(guān)和地方立法機關(guān)之間的劃分?？v向劃分存在兩種模式，即集權(quán)模式和分權(quán)模式，主要涉及的是中央與地方的關(guān)系問題。集權(quán)模式強調(diào)稅收立法權(quán)要高度集中于中央政權(quán)，而分

6、權(quán)模式則強調(diào)將稅收立法權(quán)在各級政權(quán)之間分配。集權(quán)與分權(quán)的程度，以法律秩序里中央規(guī)范與地方規(guī)范的多少與輕重的相對比例而定?？v觀世界各國，無論是強調(diào)集權(quán)的國家，還是強調(diào)分權(quán)的國家，其集權(quán)與分權(quán)都是相對的。 稅權(quán)的橫向劃分，是指稅權(quán)在相同級次的不同國家機關(guān)之間的分割與配置。如在中央級次，稅權(quán)至少要在國會與中央政府（在我國是全國人大與國務(wù)院）之間進行劃分。 我們通常所說的稅收管理體制應(yīng)涵蓋稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)、收入分配權(quán)等重要內(nèi)容，涉及的是中央與地方之間職責和財力的劃分。 二、稅權(quán)劃分的前提條件和一般原則 從實踐看，各國都是根據(jù)各自不同的政治體制、法制水平、經(jīng)濟情況及歷史文化等具體國情來確定本國的稅

7、權(quán)劃分模式，因而不可能完全相同。因此，在確定稅權(quán)劃分內(nèi)容時，既要緊跟世界各國制度建設(shè)的趨向，看到某些國家稅權(quán)劃分的成功一面，也要具體分析其稅權(quán)劃分的背景，以綜合考慮影響稅權(quán)劃分的各種因素。 稅權(quán)劃分應(yīng)當以下列條件為前提： （一）政治與經(jīng)濟條件。稅收對國力的盛衰、社會的安定、政權(quán)的安危，都有重要意義。劃分稅權(quán)必須以維護中央政府在宏觀調(diào)控中的主導地位為前提，以有利于強調(diào)國民收入分配格局為條件。在經(jīng)濟上，稅權(quán)劃分應(yīng)有利于促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。每一個商品生產(chǎn)者都有自己獨立的利益，各個大小不同的區(qū)域，也有各自獨立的活動要求，獨立地決定自身的事務(wù)，這就要求有相應(yīng)的稅收權(quán)限，稅收劃分必須有利于市場對資源配

8、置的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。 （二）各級政府間事權(quán)與財權(quán)合理劃分的條件。中央與各級政府為實現(xiàn)各自的職能，都負有一定的責任，這就是事責。有了事責，就須履行，就需權(quán)力保證，這就是事權(quán)。一級政府負有的事責大，事權(quán)也相應(yīng)擴大。相應(yīng)地，政府為了履行事責，在擁有的各種事權(quán)中包含了十分重要的財政權(quán)。財權(quán)隨事權(quán)而生，是事權(quán)的一個組成部分。當然，稅權(quán)是財權(quán)的一項主要內(nèi)容，財權(quán)的內(nèi)容也同樣不只是稅權(quán)，還應(yīng)包括其他獲取財政收入的權(quán)力，它們同樣要在不同級次政府之間進行劃分。 （三）法制條件。代表國家的中央政府和既代表國家又代表地方的地方政府之間的各種關(guān)系，都需要法律界定，稅權(quán)劃分也不例外。稅權(quán)劃分必須有法可依、有章可循，通

9、過法律形式界定從中央到地方各級的立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)的稅權(quán)權(quán)限，各級政府各盡其職，各行其事，在一定程度上可以減少稅收征管上的隨意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越權(quán)行為，有利于依法征稅和依法行政。 由于地方政府相對中央政府而言更了解當?shù)氐那闆r，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品或地方公共產(chǎn)品更有針對性，因而可以避免由于中央政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品需統(tǒng)籌全局而造成的效率損失。鑒于各國的國情不同，其稅收管理權(quán)限的集權(quán)和分權(quán)程度也各不相同，但一國總應(yīng)結(jié)合自身的具體狀況，合理分權(quán)，使得地方能夠在不違背中央宏觀調(diào)控意圖的條件下，擁有完成自身職能所應(yīng)具備的稅收管理權(quán)限。 稅權(quán)劃分的一般原則如下：第一，財權(quán)、稅權(quán)與事權(quán)相一致，

10、政策目標與政策手段之間大致平衡的原則。第二，課稅權(quán)宜劃歸中央政府的若干原則，具體包括以下課稅權(quán)：與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定密切相關(guān)的稅種的課稅權(quán)；與公平收入分配密切相關(guān)的稅種的課稅權(quán)；與資源流動性密切相關(guān)的稅種的課稅權(quán)；轄區(qū)間稅基分布不均勻的稅種和容易導致轄區(qū)間稅負輸出的稅種。第三，課稅權(quán)宜劃歸地方政府的原則。地方政府要完成其職能，必須有相應(yīng)的財力保證。將某些稅種的課稅權(quán)賦予地方政府，是保證地方政府財力的必要條件。 地方稅是以地方稅收收入的歸屬為標準來劃分的，遵循的是居住地原則。對于居民個人來說，公共服務(wù)提供的利益是一種最終受益。按照受益原則，要求人們在其受益地付費，受益地指服務(wù)消費的發(fā)生地，也即居住地。

11、基于受益原則，某些稅種的征收對象獲得收益大小與當?shù)卣峁┕卜?wù)的優(yōu)劣息息相關(guān)，因此，此類稅種若稅負較重則意味著享受了較好的公共服務(wù)，不會出現(xiàn)稅基向稅負較低的地方轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，適合地方征收。 從理論上講，應(yīng)將稅基比較固定的稅種劃給地方政府，地方稅一般只能是以居住地為基礎(chǔ)的稅，這些稅只對本轄區(qū)居民征收，并且稅負最終歸屬于本轄區(qū)居民。從這個角度講，財產(chǎn)稅宜劃歸地方。 另外，從征管角度講，某些稅種由于自身特點，如稅源分散、計稅依據(jù)或稅率的確定較復雜等，地方政府及其部門的協(xié)助對稅收的征管尤為重要。這類稅種由地方征收較為適當，因為這樣做可以調(diào)動地方政府的積極性，降低稅收征管成本，提高征管效率。 三、賦予

12、地方一定的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán) 從公共物品或公共產(chǎn)品理論來說，由于政府最主要的職能是提供公共物品，而公共物品是分層次的，從效率的角度說，不同層次的公共物品應(yīng)當由中央政府和地方政府分別提供。因此，對稅權(quán)進行有效配置，合理界定各級政府稅權(quán)范圍，有利于政府為社會、為國民提供更好的公共物品，實現(xiàn)國家職能。同時，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的不均衡，對不同層次的公共物品也存在著不同的偏好，特別是由于目前我國各級預(yù)算主體不能得到足額的財政收入，因而才會通過其他途徑來參與社會財富的分配。以上情況說明，稅權(quán)適當下放的確是必要的。 我國是世界上最大的發(fā)展中國家，迫切需要中央政府集中財力進行有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控，以實現(xiàn)政治

13、經(jīng)濟的穩(wěn)定；另一方面，我國幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地情況差別很大，也需要進行適當?shù)姆謾?quán)，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，我國稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)建立起以中央立法為主、省級立法為輔，兩級立法相輔相成的立法格局。稅權(quán)縱向劃分的核心問題，是對地方稅種的立法權(quán)應(yīng)否下放。筆者認為答案應(yīng)是肯定的。理由在于：一是賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促使地方因地制宜地積極采取某些稅收措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，也有助于中央主管部門集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權(quán)是有效實現(xiàn)地方政府職能的必要條件。三是適度分權(quán)有利于增強稅收法律的適應(yīng)性，如有些小稅種適當下放給地方有

14、利于地方因地制宜地開辟新稅源，而且也解決了這些稅種全國統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實際情況的矛盾。 地方享有稅收立法權(quán)符合中央、地方立法權(quán)限適當劃分的憲法原則。憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院批準的較大市的人大及其常委會和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。地方享有一定的稅收立法權(quán)也符合立法法的具體規(guī)定。 為此，我們認為，除了應(yīng)將那些為保證全國政令和稅收政策統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權(quán)限作如下劃分： （1）對稅源流動性、外溢性較小，不易引起經(jīng)濟波動，適宜由地方獨立征收的地方稅，允許省、自治

15、區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨立開征，如財產(chǎn)稅。（2）稅源較為普遍、稅基不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移、對宏觀經(jīng)濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅等，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免征收管理等權(quán)限可賦予地方。（3）對全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟影響較小、但對地方經(jīng)濟影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實施辦法外，稅目、稅率調(diào)整、征收管理等權(quán)限可下放給地方。（4）對全國統(tǒng)一開征且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方主體稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅，由中央制定基本法律法規(guī)及實施辦法，可將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，由地

16、方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及其他情況自行確定，如對稅率、扣除標準等可規(guī)定一定的浮動幅度。（5）地方稅收管理權(quán)原則上宜掌握在省級政府，不能層層下放，屬于地方立法的必須經(jīng)過立法程序的批準，不得由有關(guān)部門自行決定處理。按照立法法第8條第8款的規(guī)定，有關(guān)稅收基本制度方面的事項屬于法律保留的范圍，只能制定法律，而法律的制定權(quán)限是全國人大及其常委會，地方權(quán)力機關(guān)只能按照立法法第63條、第64條的規(guī)定，由省、自治區(qū)、自轄市的人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)。因此，稅收立法權(quán)下放的范圍應(yīng)該只能是省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機構(gòu)以及較大的市的人大及其常委會。（6）建議建立地方稅收立法、中央審查備案制度。省、自治區(qū)和直轄市根據(jù)有關(guān)原則，通過稅收立法在本行政區(qū)域內(nèi)開征新的地方稅種，須經(jīng)過全國人大常委會審查同意，并于事后報中央備案。;合理劃分稅收立法權(quán)限，在統(tǒng)一稅政的前提下，適當下放稅收管理權(quán)事關(guān)重大，應(yīng)當建立健全相關(guān)的稅收法律制度對其進行規(guī)范，以保證其規(guī)范有序地得以實施。為此應(yīng)加快制定稅收