學(xué)?；ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)與掌控

1、學(xué)?；ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)與掌控 一、當(dāng)前高?；媾R的風(fēng)險(xiǎn) 1.外部風(fēng)險(xiǎn)首先是教育政策的影響。一方面是國(guó)家政策變化如教育經(jīng)費(fèi)的投入、收費(fèi)的控制、招生規(guī)模的調(diào)整等對(duì)高等教育產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是各省對(duì)高等教育的支持、特別是對(duì)高?；ㄒ?guī)模擴(kuò)張的態(tài)度，都對(duì)高校的發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。比如浙江省由于高校數(shù)量較少（77所），單個(gè)高校支持的力度就很大，浙江工業(yè)大學(xué)一次性獲得新校區(qū)建設(shè)補(bǔ)助就達(dá)到7億元，而江蘇省盡管補(bǔ)助總盤子很大，但由于高校多達(dá)119所，分到每個(gè)高校就杯水車薪了。其次是法律方面的風(fēng)險(xiǎn)。高?；ǖ慕?jīng)濟(jì)犯罪案件呈上升趨勢(shì)。2004年底，江蘇省南京市檢察院公布了當(dāng)年該市檢察機(jī)關(guān)查處的10起重大職務(wù)犯罪案件，其中

2、有4起是高?；I(lǐng)域的腐敗案件，而且涉案金額全部超過100萬元。2005年廣東省高?；▽徲?jì)核減達(dá)3.09億元，中山大學(xué)基建處一下揪出五“蛀蟲”?？梢姡F(xiàn)在的高?；ú⒉皇且黄瑑敉?，這在一定程度上反映了高校的管理制度存在著安全隱患。同時(shí)，高?；ǔ霈F(xiàn)的法律訴訟案件也越來越多，法律方面的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，從發(fā)生的案例看，高校輸多贏少，是名副其實(shí)的“弱勢(shì)群體”。 2.資金風(fēng)險(xiǎn)高校基建財(cái)務(wù)活動(dòng)具有高度的綜合性，在目前的高校財(cái)務(wù)管理中居于重要位置。隨著高校的快速發(fā)展，資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)逐年增大，更應(yīng)引起重視。一是資本預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。新征土地、新建校舍、新添設(shè)備、超常規(guī)的發(fā)展速度使高校沒有時(shí)間做好規(guī)劃，結(jié)果導(dǎo)致專項(xiàng)

3、經(jīng)費(fèi)挪用、現(xiàn)金凈流量驟減等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，并容易導(dǎo)致資產(chǎn)的重復(fù)購(gòu)置、不良資產(chǎn)大量生成等資源的不良配置。二是資金來源的未來不確定性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段高校資金來源主要有財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)沉淀、校辦產(chǎn)業(yè)收益、資產(chǎn)置換收益、貸款等，基建投入以貸款為主導(dǎo)致高校在資金來源方面存在不確定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著我國(guó)高校財(cái)政體制改革的進(jìn)一步深化，今后的撥款機(jī)制將逐漸被以高等院校的教育數(shù)量、教育質(zhì)量和辦學(xué)效益的綜合指標(biāo)為依據(jù)的真正意義上的產(chǎn)出型撥款機(jī)制所取代，這樣高校要想獲得盡可能多的撥款，就必須“多快好省”地培養(yǎng)人才。三是貸款償還風(fēng)險(xiǎn)。受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，國(guó)家財(cái)政資金的投入和學(xué)費(fèi)的增長(zhǎng)在短期內(nèi)不能滿足高校急需

4、的大量資金，面對(duì)高等教育由精英化向大眾化發(fā)展的機(jī)遇以及高校之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，各高校都需急劇擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，因此，謀求與銀行合作并爭(zhēng)取銀行貸款就成為高校發(fā)展的選擇。日前公布的2006年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)社會(huì)藍(lán)皮書稱，2005年我國(guó)高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億之間。四是資金虧空的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)高校凈資產(chǎn)中的部分專用基金通常是歷年收支結(jié)余后按國(guó)家規(guī)定提取，將來以貨幣資金的形式開支。在經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，就容易產(chǎn)生挪用專用基金所對(duì)應(yīng)的現(xiàn)金凈流量的行為。表面上看，這是一種融資的行為，實(shí)際上，這部分虧空必然需要用將來的資金予以填充。這就使高校在資金結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)虧空的局面，可能會(huì)出現(xiàn)資金鏈斷鏈，對(duì)高

5、校將來的運(yùn)轉(zhuǎn)形成了潛在的資金壓力。 二、高?；ǔ霈F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的原因 1.對(duì)基建風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位隨著高等教育改革的不斷深入，高等學(xué)校將面臨國(guó)內(nèi)外同行的競(jìng)爭(zhēng)，高校的運(yùn)營(yíng)將不可避免地存在錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。然而在這樣一種全新的形勢(shì)和背景下，不少高校的管理層理念沒有及時(shí)更新，甚至個(gè)別高校在貸款過程中根本不考慮償還。從金融機(jī)構(gòu)的角度看，由于現(xiàn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等原因，高校相對(duì)企業(yè)來說是個(gè)巨大而相對(duì)安全的投資市場(chǎng)，銀行往往在未對(duì)高校的還款風(fēng)險(xiǎn)加以分析的情況下就向高校提供信用貸款，特別是政府貼息營(yíng)造了寬松的政策環(huán)境，變相為高校貸款提供了政府擔(dān)保，這樣，銀行的貸款供給成了高校貸款的外部推動(dòng)力，使得高校因貸款而改變財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生

6、籌資風(fēng)險(xiǎn)。 2.發(fā)展規(guī)模定位不科學(xué)原南京大學(xué)校長(zhǎng)蔣樹聲認(rèn)為“建設(shè)一流大學(xué)有二忌：一是辦學(xué)目標(biāo)定得過高，急于求成.二是辦學(xué)目標(biāo)沒有特色，完全雷同”。明確的目標(biāo)定位是風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。幾乎所有的公辦大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)里都有“一流大學(xué)”字樣。各大學(xué)都在追求“跨越式發(fā)展”，戰(zhàn)略目標(biāo)定位過于宏偉。各類高校都有新校區(qū)，征地規(guī)模越來越大。在發(fā)展過程中求快、求大、求全，重規(guī)模等數(shù)量指標(biāo)，輕教學(xué)、科研等質(zhì)量指標(biāo)，重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)。從我國(guó)高校戰(zhàn)略目標(biāo)特別是基本建設(shè)目標(biāo)的確定過程來看，發(fā)展定位主要是領(lǐng)導(dǎo)班子意志，缺乏公眾參與及公眾認(rèn)同，戰(zhàn)略定位和規(guī)劃目標(biāo)難以成為學(xué)校發(fā)展和個(gè)人行為共同的思想基礎(chǔ)和行動(dòng)規(guī)范，難以形成凝

7、聚力，難以激勵(lì)師生為之奮斗。此外，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層的更換往往影響學(xué)校的定位和戰(zhàn)略目標(biāo)的連續(xù)性。 3.領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)權(quán)利定位不科學(xué)目前我國(guó)高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，基建管理體制基本上是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和主要部門負(fù)責(zé)人組成建設(shè)委員會(huì)，成立建設(shè)指揮部，由校領(lǐng)導(dǎo)任總指揮。由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的個(gè)人素質(zhì)、學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制等原因，這一體制在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，某些高校出現(xiàn)了不團(tuán)結(jié)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，出現(xiàn)問題相互推諉，誰都不肯負(fù)責(zé)，更重要的是，我國(guó)沒有在高校領(lǐng)導(dǎo)及校內(nèi)各層次的管理層之間建立相應(yīng)的責(zé)任和績(jī)效考評(píng)制度。 4.基建內(nèi)部控制機(jī)制不完善近幾年，高?；ㄗ陨碓趶?qiáng)化管理方面做了大量工作，但還是發(fā)生了許多令人震驚的職務(wù)犯罪案件，

8、這既說明在制度建設(shè)層面仍存在許多有待解決的問題，更多的則反映了制度的執(zhí)行層面即控制機(jī)制的不完善。一方面，基建專業(yè)性強(qiáng)，其他職能部門無法深入介入；另一方面，由于目前高?；旧蠜]有進(jìn)行成本核算，預(yù)算管理嚴(yán)重弱化，缺乏對(duì)資金使用的統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)資金使用超支，致使內(nèi)部控制沒能從根本上防范，形如虛設(shè)。雖然我國(guó)絕大部分高校設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但總的來說對(duì)內(nèi)部審計(jì)還不夠重視，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)還很滯后，甚至有些高校是迫于法律規(guī)定或行政命令而設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，更有甚者還將內(nèi)部審計(jì)設(shè)在財(cái)務(wù)部門或?qū)⑵洳⑷爰o(jì)委、監(jiān)察合署辦公，致使內(nèi)部審計(jì)工作有名無實(shí)，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督無效果。 三、高?；L(fēng)險(xiǎn)的控制 1.樹

9、立風(fēng)險(xiǎn)管理理念高校的基建活動(dòng)主要是由單位領(lǐng)導(dǎo)決定，因此其合法性、合理性更大程度上依賴單位領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)、道德水準(zhǔn)和價(jià)值取向。高校有關(guān)基建內(nèi)部控制的各種規(guī)章制度雖然也不少，但能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵是校長(zhǎng)及管理層是否重視內(nèi)部控制。高校管理層的管理哲學(xué)對(duì)單位的影響是巨大的，雖然它并無實(shí)體，但這種無形的作用是無法估量的。高校只有找準(zhǔn)、確立并不斷提升自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力，形成質(zhì)量重于規(guī)模、內(nèi)容重于形式、內(nèi)涵重于外表、軟件重于硬件、“大師”重于“大樓”的局面，才能從根本上降低基建風(fēng)險(xiǎn)。 2.基建風(fēng)險(xiǎn)控制的具體措施 建立有效的高校組織架構(gòu)。首先，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在當(dāng)前教育體制形勢(shì)下，理順黨委與校長(zhǎng)的關(guān)系

10、、分清黨委與校長(zhǎng)的職責(zé)將是高校建立有效的組織架構(gòu)的基礎(chǔ)。其次，重新定位合理的組織結(jié)構(gòu)，這既是現(xiàn)代高校制度的要求，也是實(shí)行科學(xué)財(cái)務(wù)控制、風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。高校內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)中的定位問題必須重新思考，財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)由校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)由黨委領(lǐng)導(dǎo)并向黨委匯報(bào)工作，保證控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，同時(shí)建立和健全教職工、學(xué)生、家長(zhǎng)代表大會(huì)等在學(xué)校決策、執(zhí)行與監(jiān)督中的民主參與制度。再次，實(shí)現(xiàn)有效的授權(quán)和職責(zé)分工控制。根據(jù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要分設(shè)不同的部門和機(jī)構(gòu)，并通過工作分析和崗位設(shè)計(jì)，明確每一部門及每一崗位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和工作范圍，分別給予相應(yīng)的授權(quán)，保證不相容職務(wù)相分離，同時(shí)必須定期檢查、監(jiān)

11、督并建立考核體系，防止越權(quán)行為的發(fā)生。 選擇合適的基建項(xiàng)目管理模式。高校工程項(xiàng)目建設(shè)以前所未有的速度蓬勃發(fā)展，同時(shí)項(xiàng)目管理模式也往往令基建部門無所適從。鑒于工程項(xiàng)目的固有特點(diǎn)單一性和一次性，且投資巨大，選擇合理和高效的項(xiàng)目管理模式成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵之一。高?；ü芾聿块T在選擇管理模式時(shí)，應(yīng)遵循一些普遍適用的原則，如決策科學(xué)化、民主化；確保有力實(shí)施質(zhì)量、資金、工期三大目標(biāo)控制；充分考慮項(xiàng)目基建部門自身的技術(shù)力量與管理能力；合理分析資金來源與構(gòu)成及其他一些能保證各方利益的原則等。要通過重點(diǎn)分析目前國(guó)內(nèi)外通行的幾種項(xiàng)目管理模式，分析它們的結(jié)構(gòu)設(shè)置，總結(jié)概括出項(xiàng)目管理模式選擇的一般原則。根據(jù)擬建項(xiàng)目的

12、類別、投資規(guī)模、工期和質(zhì)量要求和基建部門自身能力特點(diǎn)等，然后遵照這些原則，使得基建管理部門較易掌握選擇管理模式的方法。 3.重點(diǎn)進(jìn)行高校資金風(fēng)險(xiǎn)的控制多渠道籌措教育資金，包括：爭(zhēng)取社會(huì)捐贈(zèng)和科研經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作、推行學(xué)生助學(xué)貸款制度。高校爭(zhēng)取用最低的資金成本和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)籌集到最大的可供使用的資金將是解決高等學(xué)校發(fā)展的資金“瓶頸”問題，也是降低貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。中國(guó)教育部官員透露，教育部部屬學(xué)校中有一個(gè)高校欠交學(xué)費(fèi)上億元，欠交學(xué)費(fèi)幾百萬、上千萬的學(xué)校很多。高校應(yīng)當(dāng)積極推行國(guó)家助學(xué)貸款的工作，一方面保證貧困生接受學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，另一方面解決貧困生拖欠學(xué)費(fèi)的問題，以便及時(shí)收繳學(xué)費(fèi)，減輕學(xué)校的辦學(xué)壓力

13、。 節(jié)約教育資源。第一，要樹立教育成本觀念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高校要使有限的教育資源獲得最大的效益，就應(yīng)當(dāng)確立教育成本觀念，講求成本管理，加強(qiáng)成本核算，杜絕資源浪費(fèi)、資產(chǎn)閑置、公物私用、職務(wù)消費(fèi)等不良現(xiàn)象和行為，提高投入產(chǎn)出效益。第二，實(shí)現(xiàn)校際資源共享。院校之間可以基建人才流動(dòng)、基建管理系統(tǒng)、基建咨詢服務(wù)等方面共享來降低成本。第三，削減費(fèi)用。削減費(fèi)用是降低成本的最簡(jiǎn)單的辦法。第四，實(shí)行基建管理流程再造。刪除多余的、不能增加價(jià)值的步驟、程序，組合某些部門和崗位，以達(dá)到提高效率、降低成本的目的。第五，通過社會(huì)化實(shí)現(xiàn)基建部分職能外包。基建管理采用社會(huì)化的辦法運(yùn)營(yíng)，以達(dá)到回避風(fēng)險(xiǎn)的效果，保障今后高等教

14、育的良性發(fā)展。 加強(qiáng)內(nèi)部控制。第一，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制。首先，財(cái)務(wù)收支實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)基建收支建立有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，杜絕“小金庫”。其次，對(duì)基建財(cái)務(wù)實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，應(yīng)當(dāng)明確委派會(huì)計(jì)人員的職責(zé)、權(quán)限，學(xué)校的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督基建財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)建立健全財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，各項(xiàng)收支必須納入學(xué)?？傤A(yù)算和決算。再次，嚴(yán)明資金審批權(quán)限及支付程序，高?；☉?yīng)當(dāng)確保不相容崗位的相互分離、相互牽制，對(duì)資金管理的關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施稽核，對(duì)支付任何交易或業(yè)務(wù)，都必須經(jīng)過恰當(dāng)?shù)呐鷾?zhǔn)方可進(jìn)行。第二，加強(qiáng)物資控制。對(duì)基建、物資、設(shè)備采購(gòu)等實(shí)行公開招標(biāo)或政府采購(gòu)，降低成本，節(jié)約資金。針對(duì)實(shí)物人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買保險(xiǎn)，將合理的保險(xiǎn)要求和可執(zhí)行的賠償條款寫入建筑物修建、服務(wù)及商品購(gòu)買、供給等合同中，由保險(xiǎn)公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。第三，建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。調(diào)整內(nèi)部審計(jì)的定位，建立基建決算內(nèi)部預(yù)審制。推行審計(jì)公示制，隨著國(guó)家對(duì)教育的重視，高等教育不斷發(fā)展及管理模式多元化，公眾對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的投入使用有不同的問責(zé)，客觀上促使高校要通過各種方式向不同的投資主體、學(xué)生、家長(zhǎng)和一般公眾負(fù)責(zé)，實(shí)行審計(jì)公示制已經(jīng)成為社會(huì)需求。第四，推行基建領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。從2007年起，教育部規(guī)定直屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部離職前，必須將“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)