我國審計機關開展效益審計的現(xiàn)狀分析與未來展望

1、我國審計機關開展效益審計的現(xiàn)狀分析與未來展望 審計法明確規(guī)定，審計機關依法監(jiān)督國家財政財務收支的真實、合法和效益。但從這些年的實際工作來看，審計機關一直以財政、財務收支的真實合法性審計為主要的工作內(nèi)容，而效益審計只是剛剛開始探索，國家審計對政府使用納稅人資金的有效性的監(jiān)督職能還遠未履行到位。本文在分析開展效益審計現(xiàn)狀和重要意義的基礎上，對我國政府審計機關在未來應大力開展效益審計提出了初步設想。 （一）效益審計的現(xiàn)狀分析 我國國家審計制度恢復20年來，審計機關的主要審計工作仍是財務合規(guī)性審計。雖在效益審計方面做了一些工作，取得了一定成績，但總的來說，效益審計的開展情況很不理想，主要表現(xiàn)在：（1）

2、大多數(shù)審計機關并未把效益審計作為一個獨立的審計類型來安排，而是在財務合規(guī)性審計過程中順帶關注經(jīng)營管理和效益方面存在的問題，在財務審計報告中偶爾順帶提及效益評價和管理建議。（2）效益審計開展范圍小，層次低，手段落后，事后審計居多。（3）效益審計隨意性大，并沒有把審計效益作為法定審計任務，從而使落實審計法規(guī)定的審計效益的要求成為空話。（4）即使偶有開展效益審計（比如2001年深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例規(guī)定，審計機關對政府各部門進行績效審計，每年向本級政府和受其委托向人大常委會報告效益審計結果），但全國范圍內(nèi)尚無效益審計的專項準則或指南，使效益審計無規(guī)范性和先進性可言，審計質(zhì)量也得不到保證。 造成效益

3、審計發(fā)展滯后的原因很多，但主要原因有：（1）我國社會經(jīng)濟發(fā)展仍處于較低水平，人們期望的是先解決財務合規(guī)性問題，再解決效益審計問題；（2）財務合規(guī)性審計任務過分繁重，使審計機關難以顧及效益審計工作；（3）審計人員的知識結構和業(yè)務素質(zhì)不能適應開展效益審計的需要；（4）我國民主政治體制尚不夠完善，這必然反映到審計工作中，從而影響效益審計的開展。當然也還有認識方面的原因。 改進我國政府審計重財務合規(guī)性審計，輕效益審計的現(xiàn)狀，已成為歷史必然。在搞好財務審計的同時，大力開展效益審計已成為國家審計的發(fā)展方向。 （二）效益審計的理論依據(jù)、社會需求與開展條件 在我國大力開展效益審計，不僅有法律依據(jù)，而且有理論支

4、持。審計法第2條已明確規(guī)定財政財務收支的效益是審計監(jiān)督的一個重要方面，是審計機關的法定職責，盡管以往未專門開展效益審計，但并不等于審計機關放棄了對效益的監(jiān)督，因此審計機關積極探索開展效益審計，才是全面履行法律賦予審計機關職責的需要。受托責任理論是國家審計的重要理論基礎，國家政府部門不僅負有保證人民公有財產(chǎn)安全完整和合法使用社會資源的責任，而且還負有有效節(jié)約利用社會資源的責任即效益責任，考核政府效益責任履行得如何，必須開展效益審計。 在我國開展效益審計，有著廣泛急迫的社會需求：一是經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉變要求政府和其他公共部門提高經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，這客觀上要求審計機關開展效益審

5、計，加強對政府活動有效性的監(jiān)督。二是人大和政府對審計工作的要求在提高，不僅希望通過審計機關了解有關部門、單位執(zhí)行有關法規(guī)的情況 ，還需要了解其使用財政性資金和管理使用國有資產(chǎn)的效益情況 。三是社會公眾日益關注政府及有關單位有效管理和使用納稅人資金為社會服務的效果，傳統(tǒng)的財務合規(guī)性審計已不能滿足其需要。 在我國開展效益審計，也具備了較好的基礎和條件：一是20年來，審計機關在不同領域不同方面對效益的考評積累了不少有益的經(jīng)驗，比如對建設項目效益的審計，對領導干部的效益責任的審計，對信貸資產(chǎn)質(zhì)量的審計，對預算資金的管理情況和使用效果的審計等，為開展效益審計打下了一定的基礎。二是這些年來，各級審計機關采

6、取多種措施儲備和培養(yǎng)人才，使審計隊伍的知識水平和專業(yè)結構有了可喜的提高與改善，這為開展效益審計創(chuàng)造了必要的條件。三是國際上效益審計的發(fā)展和效益審計準則的發(fā)布為我們開展效益審計提供了可借鑒的經(jīng)驗。四是我國民主和法制化程度在不斷加強，接受審計監(jiān)督已成為一種制度要求，政府行為比以往更加透明和公開，經(jīng)濟活動中的違規(guī)違紀行為在不斷減少，社會公眾關注和支持公布效益審計結果。所有這些，為效益審計的開展創(chuàng)造了適宜的社會環(huán)境。 （三）當前開展效益審計的有關考慮 審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃指出，要將效益審計作為一個獨立的審計類型來開展。要落實這一規(guī)劃，應選擇好開展效益審計的最佳切入點。選擇切入點

7、時，應充分考慮到審計機關和人員的勝任能力，被審計單位的可接受程度和社會的需要。我們認為，目前效益審計的范圍主要是財政性資金，目的是促進提高財政資金管理水平和使用效益。如固定資產(chǎn)投資審計以及一些財政專項資金審計今后應主要開展效益審計。另外，我國目前的效益審計還應以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，而不可能象國外那樣搞全面的效益評估。對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督不應作為審計機關開展效益審計的重點，而應更多地考慮與其他政府部門在管理方面的配合以及發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的作用。 效益審計的開展是一個系統(tǒng)工程，需要“人、法、技”等多方面的配套建設，否則效益審計難以達到預期的

8、目的。當前我們應抓緊做好以下方面的主要工作： （1）審計機關應加強效益審計的學習與培訓。效益審計是一項專業(yè)性強、難度很大的全新工作，與傳統(tǒng)的財務合規(guī)性審計相比，具有目標多樣化、標準模糊化、方法靈活化和評價主觀化、結論非強制化等一系列特點，對審計人員的素質(zhì)要求更高。效益審計貫穿于整個生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動的全過程之中，范圍之廣，情況之復雜，只有通過努力學習和認真培訓，才能勝任工作。 （2）審計機關可選派一些審計人員到效益審計搞得好的國家、地區(qū)乃至單位去參觀學習，體驗效益審計的操作程序，收集效益審計的實踐經(jīng)驗。 （3）要做好效益審計的“三化”建設，力爭高起點開展效益審計。我們應避免走“先自由發(fā)展，然后

9、再去慢慢規(guī)范”的老路，從一開始就必須重視效益審計的“法制化、規(guī)范化和科學化”建設。一是要做好效益審計的有關立法工作，明確效益審計的法律地位，使效益審計有必要的法律制度保障和工作機制保障。二是抓緊制定效益審計的有關規(guī)范，包括國家審計機關的效益審計準則、效益審計的質(zhì)量控制辦法、效益審計結果公告辦法等，以確保審計質(zhì)量和效益審計的規(guī)范有序進行。三是要加大對效益審計的指標評價體系和效益審計的技術方法的研究和開發(fā)力度。 在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，結合我國實際開發(fā)一套實用有效的審計技術方法，是保證效益審計的科學化的根本要求和基本措施。在效益審計中，最大難題就是難以找到合適的衡量、評價效益好壞的指標體系。效益評

10、價指標體系具有多樣性、系統(tǒng)性、層次性、計量性等特點，不同部門和單位，效益評價指標體系差別較大。各級審計機關應在積極探索的基礎上，認真總結和不斷修訂效益評價指標體系，從而使效益審計結果有更好的利用價值。 （4）要改變審計觀念，在效益審計中應重揭露問題，輕處理處罰。在傳統(tǒng)審計中，對審計發(fā)現(xiàn)的違反國家有關規(guī)定的財政、財務收支行為，審計機關必須依法進行審計處理和處罰。但在效益審計中，由于難以評價一些影響經(jīng)濟、管理效益的行為是否合規(guī)或違規(guī)，加之難以事后去糾正某些影響效益的行為，也難以實施制裁措施，使得對發(fā)現(xiàn)的一些問題無法通過以往常用的處理、處罰措施來解決，而只能通過向政府和人大反映問題，借助政府的決策和

11、人大的監(jiān)督來促使問題的解決。 （5）充分重視利用社會監(jiān)督的作用，向社會公布效益審計結果，促使審計機關認真開展審計工作和被審計單位采取改進措施，增強政府行為的效益意識。 當前在推行效益審計過程中，要注意避免兩種傾向：一是盲目跟風，過分偏向效益審計，而忽視財務的真實合法性審計。必須注意的是，對各級審計機關來說，在今后很長一個時期內(nèi)，真實合法審計仍是主要任務。效益審計必須建立在有關行為和數(shù)據(jù)的真實、合法的基礎之上。二是脫離實際，提出過高的、不切實際的效益審計目標和要求。必須堅持實事求是，循序漸進，不能操之過急，在具體目標上各地、各級不應要求一致。要通過實踐，來逐步探索中國效益審計的模式、路子和規(guī)范。

12、 （四）效益審計的發(fā)展前景 審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃提出，應著力抓好三項基礎性工作（實行科學的審計管理，建立審計質(zhì)量控制體系，大力推廣先進審計技術方法），“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”，這是今后五年審計署審計工作的發(fā)展方向。各地可根據(jù)實際，研究確定自己的目標。從更長遠的趨勢看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的全面進步，我國的民主政治將進一步完善，相應地我國政府效益審計也必將有一個大的發(fā)展：一是21世紀政府效益審計將同內(nèi)部效益審計和獨立效益審計一道，相輔相成，共同構成多層次、全方位、有序性的國民經(jīng)濟效益審計體系；二是21世紀政府效益審計的目標將由單純以經(jīng)