ppp項目在中國的發(fā)展應(yīng)用行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文

1、ppp項目在中國的發(fā)展應(yīng)用_行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文ppp項目在中國的發(fā)展應(yīng)用_行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文摘要:ppp項目是新型的公共物品與服務(wù)的提供方式,在世界各國發(fā)展迅速,我國目前也逐步引入這種模式。文章從ppp項目的定義出發(fā),以北京地鐵4號線為例,分析地鐵4號線的發(fā)展模式和成功經(jīng)驗,并以此提出今后我國ppp項目發(fā)展應(yīng)注意的問題。 關(guān)鍵詞:ppp項目政府私營部門地鐵4號線 一、ppp項目的概述 (一)ppp項目的定義 公私合作制的概念源于20世紀(jì)90年代的英國,為政府提供了新型的公共物品及服務(wù)的方式。目前,公私合營制在世界各國已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用,收到了良好的成效,實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)籌發(fā)展,而且已經(jīng)由初級階

2、段的基礎(chǔ)設(shè)施項目逐步向能源、環(huán)保等深層次領(lǐng)域發(fā)展。公私合作制在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢。自公私合作制被提出以來,受到了越來越多地運(yùn)用、關(guān)注和探索。 被譽(yù)為“民營化大師”的薩瓦斯教授將ppp這個概念歸為三個層次:首先,它在廣義上指公共和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品、服務(wù)的任何安排其次,它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目再次,它指企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。 聯(lián)合國培訓(xùn)研究院對于ppp的定義認(rèn)為包含兩層含義:第一是為了滿足公共產(chǎn)品的需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系第二是為了滿足公共產(chǎn)品的需要,公共和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行大型

3、的公共項目的實施。 學(xué)術(shù)界對ppp的定義還有很多不同的版本,但筆者認(rèn)為ppp模式都是公共部門(public)和私營部門(private)建立合作伙伴關(guān)(partnership)共同承擔(dān)公共設(shè)施的建設(shè)及公共物品的提供。 (二)ppp項目的最佳實踐因素 世界銀行的ppp專家junglimhama通過總結(jié)各國公私合營項目的成功經(jīng)驗,給出了最佳的公私合營項目從啟動到完成的最關(guān)鍵的因素: 1.立法程序清晰透明。目前,世界各國對ppp項目已經(jīng)出臺了相關(guān)的法律文件,以規(guī)范ppp項目的運(yùn)營。例如,巴西于2004年12月30日正式實施了ppp法案,對整個項目的合同期限、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和爭端解決機(jī)制等都作出了具體的

4、相關(guān)規(guī)定。 2.相關(guān)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清晰、能力充分。由于ppp項目有公共和私人不同的部門參與,所以在運(yùn)營之處,要對此項目權(quán)責(zé)與收益分配等重要因素作出明確的規(guī)定,以免今后產(chǎn)生糾紛。 3.政府具有戰(zhàn)略眼光和領(lǐng)導(dǎo)力。政府對ppp項目的引導(dǎo)作用相當(dāng)重要,政府較高的領(lǐng)導(dǎo)力和較長遠(yuǎn)的前瞻性不僅能夠選取合理的ppp項目,同時能夠有效地監(jiān)督和輔助ppp項目的正常運(yùn)行。 4.項目選取合理,前期分析充分。不是所有的公共項目都適合采用ppp模式,只有那些處于帶有福利性和收益性中間的那些項目才能采用此模式。所以在采用此模式之前要進(jìn)行充分的論證與分析,避免運(yùn)營方式不合理產(chǎn)生的諸多問題。 5.(項目提供的)服務(wù)質(zhì)量可被界定和衡量

5、。只有最后的服務(wù)質(zhì)量能定量或定性的衡量,對最后的收益分配等問題才能作出合理的分析,并能為以后的項目運(yùn)營作出示范作用。 6.風(fēng)險向私營部門的合理轉(zhuǎn)移。公共產(chǎn)品的提供由于存在外部性,所以管理和運(yùn)營的成本高,效率低,但是讓私營部門參與,會提升其效率,有利于減輕財政負(fù)擔(dān),分擔(dān)財政風(fēng)險。 7.市場競爭和能力。只有具有一定市場競爭力的公共項目才能夠吸引私營部門。像純公共物品無法由私人部門提供,因為其沒有收益性和競爭性,即便讓私人部門提供,也無法保證純公共物品的福利性。 8.監(jiān)控和評估程序到位。公私合營并不是完全的市場化經(jīng)營,最基本的還要保證其公共物品本身的特征。所以,只有有力的監(jiān)督和評估才能保證ppp項目

6、正常的運(yùn)營(junglimhama.基礎(chǔ)設(shè)施ppp制度框架.世界銀行)。 (三)ppp項目運(yùn)營過程中公私部門各自的職責(zé) 在ppp項目中,公共部門的主要職責(zé)是: 1.計劃。在項目運(yùn)營之處政府要對整個項目做周密而詳細(xì)的計劃,包括整個項目的長期規(guī)劃,項目設(shè)施的主要負(fù)責(zé)人,公私合營的方式,利益分配機(jī)制等。 2.預(yù)算。要對財政支出作出詳細(xì)的預(yù)算,各項可預(yù)見的費(fèi)用及為防范風(fēng)險留出一定的準(zhǔn)備金等,只有準(zhǔn)確而精細(xì)預(yù)算才能為整個項目的運(yùn)營提供有力的財政支持。 3.實施。在實施過程中,政府主要是引導(dǎo)整個項目在正常的軌道上運(yùn)行,把握項目發(fā)展的方向。 4.運(yùn)營。一般項目會采用市場化的運(yùn)營,因為私人部門的管理往往更具有

7、效率,所以政府在運(yùn)營過程中對項目進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理,保證項目的公益性,使其為社會大眾服務(wù),避免市場失靈的情況出現(xiàn)。 而私營部門的職責(zé)是: 1.設(shè)計。一般承接ppp項目的私人部門都是在此領(lǐng)域擁有豐富的經(jīng)驗和先進(jìn)的管理水平的,所以在項目初期,有私人部門來對未來項目的發(fā)展做具體的規(guī)劃和設(shè)計,為今后項目的高速運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。 2.融資。私人部門的融資渠道及融資能力往往較強(qiáng),所以由私人部門承擔(dān)一定的融資任務(wù),有助于減輕財政負(fù)擔(dān),同時有效利用社會資源,也有助于私人部門獲得可觀的收益。 3.建設(shè)。私人部門擁有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才,由他們負(fù)責(zé)項目的具體建設(shè),實現(xiàn)了資源配置效用最大化,能夠建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高

8、效的社會公共物品及服務(wù)。 4.運(yùn)營。市場化的運(yùn)營會提高管理的效率,所以,私人部門負(fù)責(zé)項目的具體運(yùn)營能在很大程度上節(jié)約政府的資源,同時提升管理的效率,為公眾提供更加完善的服務(wù)(junglimhama.基礎(chǔ)設(shè)施ppp制度框架.世界銀行)。 二、以北京地鐵4號線運(yùn)營為例的分析 (一)理論依據(jù) 1.公共產(chǎn)品理論:軌道交通屬于準(zhǔn)公共物品,為私人部門提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供了理論基礎(chǔ)。 準(zhǔn)公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品,具有可分割性,適合由政府和市場結(jié)合的方式來提供,外部性較為廣泛。而作為軌道交通,具有不完全競爭性,不完全的排他性和自然壟斷性。 首先,軌道交通是公共交通項目,全體居民都可享有,

9、在沒有超過承載量的情況下,且票價在大眾能夠接受的范圍內(nèi)。但是作為軌道交通的運(yùn)載主題的車身主題是有一定的承載量的,如果超過既定的承載量,就會影響他人的乘坐,此時是具有一定的競爭性的。所以地鐵的票價可以有效地成為乘客乘坐量的工具。 其次,軌道交通具有不完全的排他性,因為軌道交通屬于公共物品,一人的乘坐行為并不影響他人的乘坐。但是乘坐的人數(shù)過多時,就會相互影響,使全體乘客的舒適度、滿意度等下降,從此角度分析,軌道交通也具有一定的排他性。 最后,軌道交通具有一定的自然壟斷性。一方面,軌道交通具有特定的路網(wǎng),只限定在一定的區(qū)域范圍內(nèi),從而也形成了特定的服務(wù)人群,所以其具有資產(chǎn)的專用性。另一方面,軌道交通

10、的投機(jī)集中在建設(shè)階段,一旦投入運(yùn)營,隨著成本的回收和盈利的產(chǎn)生,其平均成本和邊際成本不斷的降低,逐步形成規(guī)模效應(yīng)。所以,軌道交通具有自然壟斷性的特征為采用ppp模式運(yùn)營提供了有力的理論依據(jù)(唐興霖、周軍.公私合作制(ppp)可行性)。 2.科斯定理:由于軌道交通屬于準(zhǔn)公共物品,所以在維護(hù)和運(yùn)營中可能會產(chǎn)生一定的負(fù)外部效應(yīng),所以讓港鐵擁有地鐵4號線30年的使用權(quán),會提高4號線運(yùn)營維護(hù)的效率,使負(fù)外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為正外部效應(yīng)。 3.政府管制理論:公私合作制的基礎(chǔ)在于雙方在公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供過程中,都具有獨(dú)特的優(yōu)勢,如果只注意到公司合作制的融資、盈利功能而忽視合作、協(xié)調(diào)的應(yīng)有之意會使政府的職責(zé)定位得不

11、到重視,從而使公共服務(wù)的發(fā)展偏離軌道(唐興霖、周軍.公私合作制(ppp)可行性)。 所以,公私合作制要求政府扮演與其提供的公共產(chǎn)品職能和責(zé)任相匹配的監(jiān)管者的角色。 4.項目區(qū)分理論:根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的性質(zhì)和特征,對不同類型的項目進(jìn)行區(qū)分管理。根據(jù)項目的屬性決定項目的投資主體、運(yùn)作模式、資金渠道及權(quán)屬(唐興霖、周軍.公私合作制(ppp)可行性)。 可以看出,軌道交通屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目,具備公私合營制的條件。 (二)現(xiàn)實基礎(chǔ) 1.地鐵4號線選址科學(xué),地理位置優(yōu)越,連接繁華的商業(yè)區(qū)、發(fā)達(dá)教育區(qū)和主要居住區(qū),具有較高的投資價值,對私人投資具有很強(qiáng)的吸引力。 2.地鐵4號線的發(fā)展能夠帶動周邊地區(qū)房地產(chǎn)

12、和其它行業(yè)的發(fā)展,具有較明顯的溢出效應(yīng),這樣的準(zhǔn)公共物品需要私人和公共部門共同支付。 3.北京發(fā)展軌道交通的需求加強(qiáng),因為地上公共交通發(fā)展已經(jīng)到達(dá)一定程度,若想長遠(yuǎn)解決北京交通擁堵問題還得寄希望于軌道交通。所以軌道交通的孕育著巨大的發(fā)展?jié)摿Α?4.香港地鐵豐富的管理經(jīng)驗和人性化的服務(wù)及設(shè)計理念,能夠帶來較高的盈利和較好的服務(wù)。 (三)具體采用模式 北京地鐵4號線總廠28.2公里,總投資153億元人民幣,其運(yùn)營有獨(dú)到之處,四號線被分為營利部分和非營利部分,即a部分與b部分,a部分包括征地拆遷和車站、洞體及軌道鋪設(shè)等的土建工程,總投資額約為107億元,占項目總投資的70%,由北京地鐵四號線投資有限責(zé)任公司代表北京市政府籌集建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)。b部分包括車輛、自動售檢票系統(tǒng)、通信、電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機(jī)電設(shè)備的購置和安裝,總投資額約為46億元,占項目總投資的30%,由特許經(jīng)營公司籌資建設(shè)。特許經(jīng)營公司的注冊資本為15億元人民幣,由香港地鐵有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)有限公司及北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司組成,前兩家公司注冊資金均為7.35億元,占注冊資本的49%,而最后一家公司的注冊資金為0.3億元人民幣,占注冊資本的2%,其余31億投資采用無追索權(quán)的銀行貸款來負(fù)擔(dān)。 地鐵4號線建成后,