西部大開發(fā)與法律機(jī)制探究

1、西部大開發(fā)與法律機(jī)制探究 本文 西部大開發(fā)是我國21世紀(jì)加快西部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局性的重大戰(zhàn)略決策,是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重大戰(zhàn)役,加快西部地區(qū)的開發(fā)對(duì)于全面推進(jìn)建設(shè)具有中國特色社會(huì)主義的宏偉事業(yè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興,各民族共同繁榮,達(dá)到共同富裕產(chǎn)生重大的推動(dòng)作用,必將進(jìn)一步穩(wěn)定我國的政治和經(jīng)濟(jì)生活,并為我國以后國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和社會(huì)的長治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。西部大開發(fā)是一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程?？v觀國外開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)歷可以看到,美國的西部大開發(fā),大約持續(xù)了300多年,前蘇聯(lián)對(duì)西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)的開發(fā),可以追溯到16世紀(jì),也經(jīng)歷了400多年。1我國對(duì)廣大西部地區(qū)進(jìn)行全面的開發(fā),從而

2、使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生產(chǎn)力水平接近或趕上東部地區(qū),也必將要經(jīng)歷長期的奮斗和努力。因此,西部大開發(fā)是一項(xiàng)長期的任務(wù),必然要有一個(gè)長期的固定的計(jì)劃原則作指導(dǎo)。由于政策本身具有靈活性、變動(dòng)性等方面的特點(diǎn),不能適用西部大開發(fā)相對(duì)穩(wěn)定和連續(xù)的需要,因此就必須將政策法律化?！胺ㄊ菍?shí)現(xiàn)政策的重要形式。實(shí)踐證明,法是定型化、規(guī)范化、條文化的黨的政策”2在西部大開發(fā)中,人們最關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,然而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一個(gè)有序的環(huán)境,需要強(qiáng)有力的法律保障,法治建設(shè)必須貫穿于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的整個(gè)進(jìn)程之中。江澤民同志曾在中央舉辦的法制講座上深刻指出:“加快西部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,維護(hù)民族團(tuán)結(jié),保障社會(huì)穩(wěn)定,調(diào)節(jié)西部大開發(fā)中各方面的

3、關(guān)系以及擴(kuò)大對(duì)外開放,都需要強(qiáng)有力的法治保障。”然而,由于我國目前法制尚不健全,許多法律尚不完善,甚至有些領(lǐng)域還存在法律“真空”,民眾法律意識(shí)淡薄,以權(quán)壓法,以情壓法,重實(shí)體,輕程序,法律制度僵化,審判和執(zhí)行的“暗箱操作”等傳統(tǒng)法制的遺毒,在西部地區(qū),特別是廣大農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)還依然存在。法治進(jìn)步遲緩,這種狀況與市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展極不協(xié)調(diào),不能適應(yīng)西部大開發(fā)的實(shí)際需要。因此,本文擬將從構(gòu)建與完善西部大開發(fā)的法律保障機(jī)制入手,談?wù)勎鞑看箝_發(fā)立法的必要性、緊迫性,并對(duì)財(cái)政稅收法制的健全、環(huán)境保護(hù)法的完善、投資環(huán)境的營造、克服人才短缺的法律對(duì)策等諸多問題進(jìn)行初步探討。 一、西部開發(fā),法治先行 歷史

4、事實(shí)證明,任何一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展,都必須要有一個(gè)良好的法治環(huán)境作保障,法治是秩序的堅(jiān)強(qiáng)后盾,是各社會(huì)主體合法權(quán)益得以保護(hù)的有效途徑。西部大開發(fā)要取得成功,關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)現(xiàn)體制和制度的創(chuàng)新,而政府職能的轉(zhuǎn)變和體制的創(chuàng)新,都必須依靠強(qiáng)有力的法律手段來進(jìn)行。翻開人類歷史的畫卷,我們不難發(fā)現(xiàn),國外開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)取得成功的一個(gè)至關(guān)重要的因素就是提供法律保障。立法是保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)順利進(jìn)行的先行性和制度性前提。美國、日本、意大利的開發(fā)實(shí)踐都無一例外地證明了這一點(diǎn)。而我國東部沿海的開發(fā)也是在法治的保障下發(fā)展起來的。具體表現(xiàn)在中央政府頒布特殊的行政規(guī)章,為其大刀闊斧的改革和發(fā)展提供了制度

5、保障。同時(shí),該地區(qū)的地方政府也充分利用政策優(yōu)勢,加強(qiáng)地方立法,以規(guī)制和調(diào)整改革開放中的各種社會(huì)關(guān)系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。當(dāng)然,由于當(dāng)時(shí)歷史條件的限制,東部地區(qū)的崛起過程,即是中國經(jīng)濟(jì)體制開始進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)軌過程,也是中國的民主法制恢復(fù)和發(fā)展的過程,即處于“摸著石頭過河”的探索時(shí)期,使東部只能在開發(fā)中不斷規(guī)范和完善法律制度,而在當(dāng)今中國,有兩項(xiàng)根本性的發(fā)展方針已經(jīng)被明確肯定,一是經(jīng)濟(jì)體制必須沿著市場經(jīng)濟(jì)的方向進(jìn)行改革,二是政治體制必須沿著加強(qiáng)法制、依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的方向發(fā)展。3這就要求我們不必也絕不能走過去的老路,而應(yīng)在借鑒外國及我國東部地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合實(shí)際情況,加快

6、立法步伐,提高立法水平,盡快將西部開發(fā)過程中可能出現(xiàn)的一切社會(huì)關(guān)系及可能遇到的各種矛盾納入法律的調(diào)整范圍之內(nèi),以協(xié)調(diào)各種利益沖突,妥善解決各種矛盾。事實(shí)上,我國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段,社會(huì)發(fā)展到了關(guān)鍵時(shí)期。“這個(gè)時(shí)候的我們不再是河邊,而是到了大河的河心,客觀條件也已經(jīng)不再允許我們?nèi)ッ^,甚至根本就摸不到石頭了。因?yàn)榇蠛拥氖^深在河底,如果我們一定要去摸石頭就難免會(huì)葬身魚腹?！?由于法律法規(guī)本身具有引導(dǎo)、預(yù)測、教育和強(qiáng)制的作用,我們可以充分利用法律的這些功能為西部大開發(fā)營造一個(gè)和諧、有序、公平競爭的良好環(huán)境,以促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)騰飛和保障社會(huì)穩(wěn)定。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。我們?cè)谑袌鼋?jīng)濟(jì)體制下推

7、行西部大開發(fā),固然要求法治先行。從實(shí)質(zhì)意義上講,在西部大開發(fā)進(jìn)程中,我們之所以要大力提倡法治,正是由于法治具有不可估量的作用,法治的核心價(jià)值在于確信法律能夠提供可靠的手段來保障各社會(huì)主體自由地合法地享用屬于自己的權(quán)利,而免受任何其他人專橫意志的擺布。法治的本質(zhì)特征決定了社會(huì)生活的統(tǒng)治形式和統(tǒng)治手段是法律,國家機(jī)關(guān)不僅僅運(yùn)用法律,而且本身也為法律所支配,法律是衡量國家、組織和個(gè)人的行為標(biāo)準(zhǔn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突飛猛進(jìn),法治的作用日趨重要與顯著,具體落實(shí)到西部大開發(fā)中去,就是要用法治去促進(jìn)和保障中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),用法治去加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及用法治去保障科技和教育的發(fā)展等諸多方面。這一戰(zhàn)略

8、舉措關(guān)系到大開發(fā)的順利健康發(fā)展。有學(xué)者提出西部大開發(fā)“一開始就應(yīng)當(dāng)對(duì)法律在西部大開發(fā)中的地位和作用給予高度的重視,一開始就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律對(duì)各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整,在經(jīng)濟(jì)生活多個(gè)方面建立法律秩序”5筆者非常贊同這種觀點(diǎn)。因?yàn)?西部大開發(fā)必將涉及到國家、集體、個(gè)人等多方利益,而其中有些利益存在一次性、難恢復(fù)性的特征,一旦它們得不到法律的有效保障,那么在遭到侵害后就可能一去不復(fù)返。比如自然資源和生態(tài)環(huán)境就是典型。 二、完善財(cái)政稅收法制,克服資金供給不足 西部大開發(fā)的最大難題莫過于啟動(dòng)資金的短缺,這也是制約西部經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本性原因,能否解決這一問題,以及解決這一問題的及時(shí)與否都將直接影響到西部大開發(fā)的進(jìn)

9、程。在全球市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天,資金是一切利潤的源泉。市場規(guī)則決定資金總是向投資收益率高、見效快的地方流動(dòng)。我國的廣大西部地區(qū)與東部地區(qū)相比存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄、社會(huì)環(huán)境差、交通通訊不便、人口素質(zhì)較差等方面的不足,這就決定了在吸引資金方面西部地區(qū)處于非常不利的地位,然而這一現(xiàn)象又是客觀存在的事實(shí),我們不能望而興嘆,最重要的尋求解決問題的根本方法與有效途徑。市場是配置資源的有效方式,這在市場經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)得淋漓盡致。隨著我國改革的深入,通過市場的方式配置的社會(huì)資源占據(jù)著越來越重的比例。但是,我們必須看到,市場不是萬能的,它也存著自身的固有的缺點(diǎn)和不足,市場經(jīng)濟(jì)的局限性需要計(jì)劃補(bǔ)充。因此,在強(qiáng)調(diào)市場作用

10、的同時(shí),我們決不能忽略政府的宏觀調(diào)控職能,即應(yīng)重視政府職能的發(fā)揮?！皣业墓猜毮芸梢詺w納為指導(dǎo)、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面?！倍皣业哪康氖墙⒑途S持市場經(jīng)濟(jì)的基本框架,主要職能包括:(1)維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”6然而國家職能的發(fā)揮是要通過一定的形式才能表現(xiàn)出來的。財(cái)政稅收政策是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的最有效的手段之一,它具有配置、分配、穩(wěn)定等多種功能,充分發(fā)揮這些職能,可以為市場經(jīng)濟(jì)的健康、平衡發(fā)展起指引、導(dǎo)航作用。具體聯(lián)系到我國的西部地區(qū),就是國家要為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步提供一系列優(yōu)惠政策,強(qiáng)化國家政策的差別性與針對(duì)性,制定對(duì)西部區(qū)傾斜的調(diào)節(jié)政策,通過政府調(diào)節(jié)的補(bǔ)償作用,為西部創(chuàng)造一

11、個(gè)良好的市場環(huán)境。國家通過中央預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付以及出口退稅制等財(cái)政優(yōu)惠政策,支持西部大開發(fā)的順利進(jìn)行。在我國西部大開發(fā)過程中,資金來源可以有多種方式,但主要是依靠銀行貸款、民間投資和國家投資。而國家財(cái)政投資在很大程度上就是靠政府稅收。稅收可為西部大開發(fā)提供持久的、不斷的資金來源,這是由稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性的特征決定的,故稅收是國家取得財(cái)政收入的最有效的方式,它在財(cái)政收入中起到主導(dǎo)作用和決定作用,離開了稅收,國家財(cái)政收入就不可能可靠地籌集。只有稅收有了可靠的保證,才能保障國家對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政撥款如期如數(shù)到位。我國目前已經(jīng)頒布了西部大開發(fā)的六條稅收優(yōu)惠政策,其主導(dǎo)思想是促進(jìn)西部大開發(fā)的投資、

12、生產(chǎn)、交易等活動(dòng)有序開展,最終目的是促進(jìn)我國東西部經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。國務(wù)院以國家在西部開發(fā)的重點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)政策為標(biāo)準(zhǔn),綜合分析不同地區(qū)不同時(shí)期的各種經(jīng)濟(jì)要素,因地因時(shí)制宜地制定優(yōu)惠政策,為西部吸引投資帶來了政策保障。它既體現(xiàn)了黨和國家對(duì)西部地區(qū)的優(yōu)惠,對(duì)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠,還體現(xiàn)了對(duì)少數(shù)民族的照顧。國家對(duì)西部地區(qū)實(shí)行權(quán)力下放,讓地方享有更多的權(quán)利,地方政府可因地制宜地制定相關(guān)稅收政策,以確保資金的投入。以上諸多政策的施行無疑會(huì)對(duì)西部地區(qū)的發(fā)展帶來巨大的推動(dòng)力,但是,筆者認(rèn)為,國家還是應(yīng)當(dāng)將這些政策以及某些開發(fā)的基本原則上升到法律的高度,讓法律的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性給各方投資者一顆定心丸。同時(shí),國家應(yīng)當(dāng)通過不斷完善

13、財(cái)稅法,改善環(huán)境,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),以吸引各方投資者。 三、推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重 在推行西部大開發(fā)偉大戰(zhàn)略過程中,必需注意的一個(gè)重要問題是環(huán)境保護(hù)。國外的一些開發(fā)經(jīng)驗(yàn)告訴我們,凡是盲目的追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù),都必定要付出沉重的代價(jià)。美國開發(fā)西部、前蘇聯(lián)西伯利亞開發(fā)、巴西亞馬遜河流域的開發(fā)都有不同程度的體現(xiàn),這些地區(qū)當(dāng)時(shí)由于缺少環(huán)境保護(hù)的立法和合理有序的引導(dǎo),粗放式、毀滅式的開發(fā)對(duì)礦產(chǎn)、森林、草地、河流等資源和生態(tài)環(huán)境的破壞不堪設(shè)想,這是我們國家在開發(fā)西部時(shí)必須高度注意的問題,否則極可能步別國后塵?！安灰詡ゴ蟮淖匀灰?guī)律為依據(jù)的人類計(jì)劃,只會(huì)帶來災(zāi)難?！?加強(qiáng)對(duì)西部地區(qū)環(huán)境

14、保護(hù)和建設(shè),這是西部經(jīng)濟(jì)騰飛的前提,一切以破壞生態(tài)環(huán)境與浪費(fèi)自然資源為手段而獲取的經(jīng)濟(jì)效益都是不能被認(rèn)可的。黨中央之所以提出“在保護(hù)中開發(fā),在開發(fā)中保護(hù)”這一戰(zhàn)略方針,其意義不僅于此,它還體現(xiàn)在:西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)能否取得成功,將事關(guān)東部地區(qū)乃至全國經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展。只有提高認(rèn)識(shí),統(tǒng)一思想,深刻意識(shí)到環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)在整個(gè)西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的重大意義,才會(huì)有利于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行。環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的法律保障機(jī)制之構(gòu)建與完善有賴于兩個(gè)方面的工作:一是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改,以人本主義和自然本位主義相結(jié)合,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào),以確保人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的立法思想,來將那些

15、帶有濃厚的行政隸屬色彩、不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與西部大開發(fā)需要的條款加以修改。二是加強(qiáng)立法,這里包括兩個(gè)方面: (一)全國人大及國務(wù)院可以總攬全局,加大環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的立、改、廢工作力度,盡快完善環(huán)境保護(hù)法律體系。 (二)地方也可以因地制宜通過立法來強(qiáng)化本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。在2002年的“西部大開發(fā)法律保障國際研討會(huì)”上,學(xué)者們一致認(rèn)為刑法保障是西部開發(fā)法律保障的重要內(nèi)容,刑法的調(diào)整面廣,涉及人身財(cái)產(chǎn)社會(huì)秩序等多方面的內(nèi)容。而筆者認(rèn)為,要保障有效發(fā)揮刑法保障在西部大開發(fā)中的應(yīng)有作用,一方面應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)刑法保障的意義,同時(shí)還必須樹立正確的刑法保障觀,既不能片面強(qiáng)調(diào)刑法的保障功能,也不能為了

16、一時(shí)的發(fā)展,而容忍那些貽害整個(gè)改革和發(fā)展大局的違法犯罪行為。 四、改善外商投資環(huán)境,健全市場法律體系 一個(gè)國家或地區(qū)吸引投資的能力,取決于其投資環(huán)境的優(yōu)劣。投資環(huán)境體現(xiàn)在政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律環(huán)境等諸多方面,而法律環(huán)境又是重中之重。法律環(huán)境是法律完備性、仲裁公正性、法制嚴(yán)肅性等機(jī)制因素構(gòu)成的系統(tǒng)。良好的法律環(huán)境是對(duì)外開放政策得以連續(xù)和穩(wěn)定的重要保障。我國當(dāng)前資金有限,就必須盡一切力量吸引更多外資。因此為外商投資營造一個(gè)良好的法律環(huán)境就顯得至關(guān)重要。從立法保護(hù)上講,就是要有一套切實(shí)可依的保護(hù)外商合法權(quán)益,參與公平競爭的法律體系。從司法保護(hù)上講,要為外商提供一套保護(hù)其合法權(quán)益的程序機(jī)制,對(duì)涉外糾

17、紛要公正、及時(shí)解決。對(duì)各方投資者的合法權(quán)益要一視同仁的嚴(yán)格保護(hù),而不能厚此薄彼、因人而異。我國當(dāng)前的司法現(xiàn)狀不容樂觀,辦案效率低下,司法不公現(xiàn)象依然存在,地方保護(hù)主義比較突出。這種種因素的存在,只能使投資者望而卻步。因此,凈化投資環(huán)境,克服執(zhí)法隨意性,堅(jiān)決反對(duì)和制止地方與部門保護(hù)主義已勢在必行。同時(shí),在保護(hù)公正的前提下,盡可能地提高辦案效率,特別是對(duì)于外商參與的涉及西部開發(fā)的經(jīng)濟(jì)案件,要及時(shí)公正辦理,不得以枝節(jié)問題拒絕受理,不得拖延審判。只有把好這一關(guān),才能確保投資順利進(jìn)行。 五、加快人才立法步伐,重要知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù) 隨著科技的迅猛發(fā)展,人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長越來越依靠知識(shí)的投入,科學(xué)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正

18、起著舉足輕重的作用,西部大開發(fā)中,大力發(fā)展科技、教育事業(yè)以及技術(shù)、管理經(jīng)濟(jì)和人才的引進(jìn)均需要法律的介入,設(shè)有法律保障,就沒有秩序可言。西部大開發(fā)要取得成功,必須有一批各行各業(yè)的精英。目前,西部地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)很多政策來吸引人才,不但在物質(zhì)需求上給予特別的照顧,也為其智力成果提供有力的法律保障,這是非常明智的舉措,但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,而用法律來保障人才的合法權(quán)益才是必然。只有法治化的人才機(jī)制才具有可隨意變更的性質(zhì),只有法治化的人才機(jī)制才可能作出最莊重的承諾而實(shí)實(shí)在在地保護(hù)人才,培養(yǎng)人才和發(fā)揮人才的聰明才智。我國目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力,立法不夠完善,這就要求地方立法部門充分利用中央機(jī)關(guān)給予的權(quán)力,加大立法力度,盡快制定出適合本地