擔保公司貸款墊資問題的調查

1、(關于擔保公司貸款墊資問題的調查)根據(jù)呂省長、陳常務副省長的批示，我局即會同省金融辦、省銀監(jiān)局和省工商局等部門組成聯(lián)合調查組，專程赴調查擔保企業(yè)辦理貸款墊資的問題。調查情況表明，的貸款墊資問題主要出在那些“掛羊頭、賣狗肉”的擔保機構，但危害性不可小視，需要引以為戒。完善擔保業(yè)的監(jiān)管體系乃是當務之急。一、市信用擔保行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀近年來，市信用擔保行業(yè)發(fā)展迅速。據(jù)市工商局統(tǒng)計，截止2007年11月8日，全市已注冊各類擔保機構246家，總注冊資本達31億元。其中近兩年新注冊的擔保機構數(shù)量占總數(shù)的三分之二以上。從擔保機構的注冊資本規(guī)?？矗再Y本普遍偏小，平均不到1400萬元。注冊資本1000萬元及以

2、下的擔保機構有154家，注冊資本5000萬元以上的擔保機構僅10家。從擔保機構區(qū)域分布看，主要集中在經濟和金融活躍的市區(qū)，僅鹿城區(qū)就有110家擔保機構。在指導擔保業(yè)發(fā)展中，市政府高度重視擔保業(yè)的規(guī)范提升工作。2006年12月，市政府針對擔保行業(yè)的發(fā)展狀況，專門出臺了關于規(guī)范發(fā)展中小企業(yè)信用擔保機構的若干意見，制定實施了中小企業(yè)信用擔保機構備案管理制度，建立了由政府有關部門和司法部門參加的中小企業(yè)信用擔保監(jiān)管聯(lián)席會議制度，切實加強對信用擔保行業(yè)的引導、扶持、監(jiān)管工作，促進了擔保行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。目前，市擔保機構做大做強的意識普遍有所增強，擔保實力有所提高，銀保合作有所加強，信用擔保機構已成為緩解中

3、小企業(yè)融資難的重要渠道。截止2007年9月份，列入市經貿委備案統(tǒng)計的39家擔保機構，已累計為6640戶中小企業(yè)提供融資擔保貸款53.49億元，其中單筆在100萬元以下的擔保額占到61以上，為大量缺乏抵押物、被銀行拒之門外的小企業(yè)主、個體工商戶提供了創(chuàng)業(yè)資金支持。同時，列入備案統(tǒng)計的擔保機構總體擔保業(yè)績增長明顯，特別是在當前宏觀調控、銀根緊縮的形勢下，今年前三季度貸款擔?？傤~達16.09億元，已超過2006年全年擔保額的25。當前，在市擔保行業(yè)快速發(fā)展的同時，擔保機構業(yè)務操作的非規(guī)范性和潛在經營風險也有所暴露。由于目前國家對擔保行業(yè)準入、退出機制不夠健全，監(jiān)管制度不夠完善等原因，少數(shù)擔保機構確有

4、偏離擔保主業(yè)，違規(guī)從事融資業(yè)務，影響區(qū)域金融秩序和金融安全等問題。社會上一些非擔保機構也有打著擔保的牌子，從事非法融資活動，影響了擔保行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。主要表現(xiàn)為：一是擔保機構數(shù)量增長與擔保業(yè)績增長不成比例。近兩年，市擔保機構數(shù)量成倍增長。按照總注冊資本規(guī)模31億元和5倍的放大比例來計算，貸款擔保規(guī)?？蛇_到150多億元。但目前市年貸款擔?？傤~還不到20億元，還不及北京、深圳等地一到二家擔保機構的年業(yè)務量。由于許多擔保機構無法獲得銀行的認可，注冊設立后沒有正式營業(yè)，目前市已與銀行建立合作關系、正式開展擔保業(yè)務的擔保機構還不到總數(shù)的四分之一。二是少數(shù)擔保機構違規(guī)從事融資業(yè)務。由于規(guī)制擔保行業(yè)運作的現(xiàn)

5、行法律法規(guī)不夠健全，擔保機構缺乏有效的商業(yè)贏利模式，擔保收益難以覆蓋擔保風險，加上當前商業(yè)銀行信貸供給偏離中小企業(yè)信貸需求，為民間融資提供了廣闊的空間，少數(shù)擔保機構出現(xiàn)了業(yè)務運作不規(guī)范，逐漸偏離擔保主業(yè)的現(xiàn)象。有的擔保機構超范圍經營、進行高息借貸、變相融資等活動，擾亂了正常的金融秩序，埋下了金融風險隱患，影響了行業(yè)整體形象。擔保市場的良莠不齊、魚目混珠，違背了政府培育和引導擔保業(yè)發(fā)展的初衷。三是一些咨詢機構、投資公司借擔保機構之名非法集資借貸。這一類中介機構，其經營范圍根本不含擔保業(yè)務，卻也以“擔?！泵x對外宣傳，從事非法集資、高利借貸活動。如2007年3月份經工商部門登記設立的市藤銀擔保咨詢

6、服務有限公司，注冊資本僅10萬元，其營業(yè)執(zhí)照注明的經營范圍為擔保咨詢、經濟信息咨詢、企業(yè)登記代理、企業(yè)管理咨詢；設計、制作、代理、發(fā)布國內各類廣告業(yè)務等，但該公司恰以擔保名義非法集資，從事高利借貸等活動。這種非擔保機構違法違規(guī)活動，擾亂了擔保市場。四是少數(shù)個人和組織利用擔保公司為招牌私自從事高息借貸活動。有的擔保機構的出資者或其他個人利用管理和控制擔保機構的便利，以擔保機構為招牌，明目張膽地在電視報刊、網絡平臺、手機短信等各類媒介信息上，公開發(fā)布貸款墊資、短期資金周轉、增資驗資墊款等廣告，業(yè)務談妥后再以個人名義進行高息借貸活動，以規(guī)避法律風險。這種名為擔保機構實為個人借貸的融資行為，加大了擔保

7、違規(guī)行為的隱蔽性和復雜性。二、擔保機構違規(guī)操作問題的主要成因造成擔保機構違規(guī)操作，擔保市場較為混亂的原因是多方面的，既有擔保行業(yè)監(jiān)管制度缺失等政策法規(guī)層面的原因，也有廣告監(jiān)管等執(zhí)行不到位的原因。（一）擔保行業(yè)立法滯后，進入門檻和退出機制缺失。當前，國家法律對擔保機構市場準入、運作規(guī)則、監(jiān)管制度、從業(yè)人員資格等沒有明確規(guī)定。作為中小企業(yè)促進法的配套法規(guī)，國家有關中小企業(yè)信用擔保管理辦法也尚未出臺。由于擔保行業(yè)的立法極不完善，導致?lián)C構的設立依據(jù)、市場地位、機構職能、經營活動等缺乏法律的有效支持，政府無法依據(jù)法定的監(jiān)管制度對擔保機構進行有效監(jiān)管。由于國家對注冊資本1億元以下的擔保公司沒有準入門檻

8、，目前擔保機構的平均注冊資本不到1400萬元，大量擔保機構因為實力不強根本找不到合作銀行，更無從談起開展擔保業(yè)務。同樣，由于缺乏擔保機構退出機制，擔保機構普遍存在只開業(yè)不關閉的現(xiàn)象，使得機構數(shù)量不斷增加，大量沒有開展擔保業(yè)務的擔保機構長期存在，這也為部分擔保機構以擔保名義從事非法金融業(yè)務提供了可乘之機，加大了政府監(jiān)管難度。（二）有關扶持政策沒有很好落實，擔保機構從業(yè)步履維艱。中小企業(yè)信用擔保行業(yè)是一個高風險、低收益的行業(yè)，明顯存在著風險與收益不對稱問題，擔保機構難以通過自身積累來彌補風險，亟待外部的風險補償與分散機制來得以補充。由于各級政府目前普遍沒有建立有效的擔保機構風險補償機制，加上再擔保

9、機制缺失，我省擔保機構的風險補償與分散機制建設明顯滯后，擔保行業(yè)的經營風險較大，從業(yè)環(huán)境不容樂觀。當前，雖然國家和我省已先后出臺中小企業(yè)信用擔保體系建設意見，明確各有關部門要依法為擔保機構實施反擔保提供抵質押登記服務，但在實際落實中往往存在困難，擔保機構的合法權益得不到保護的現(xiàn)象時有發(fā)生。艱難的從業(yè)環(huán)境，商業(yè)贏利模式的缺失，導致?lián)C構無法從事?lián)Ｖ鳂I(yè)經營，要健康發(fā)展步履維艱，從而使一部分擔保機構因此走上違規(guī)操作歧途。（三）擔保監(jiān)管體系不夠健全，各部門監(jiān)管合力尚未形成。當前，我省正在積極推進擔保機構信用評級、備案管理、從業(yè)人員資格認證等工作，但擔保機構的備案管理、信用評級、運行監(jiān)測等一系列監(jiān)管

10、制度仍未完全建立，監(jiān)管體系仍然不夠健全。擔保機構的監(jiān)管涉及中小企業(yè)、工商、銀監(jiān)、人行、財政、稅務等多個職能部門。目前各部門分工明確、信息共享、協(xié)調合作的監(jiān)管機制尚未建立，監(jiān)管合力的欠缺導致?lián)C構監(jiān)管普遍存在監(jiān)管缺位和監(jiān)管不力問題。如市經貿委為加大管理力度，施行了市中小企業(yè)信用擔保機構備案管理暫行辦法，但到目前為止只有50家擔保機構備案，其中開業(yè)備案證和營運備案證兩證齊全的擔保機構只有32家。大部分擔保機構的具體情況仍無從掌握。（四）廣告發(fā)布審查不力，非法融資廣告盛行。在市反映的擔保機構貸款墊資業(yè)務中，電視報刊、網絡平臺等傳播媒體對廣告內容發(fā)布審查不力，發(fā)布各類融資廣告的行為客觀上為非法融資行

11、業(yè)創(chuàng)造了條件。一些新聞媒介為了多收廣告費，對廣告內容不作嚴格審查，隨意發(fā)布各類貸款融資廣告，甚至定期安排專門版塊發(fā)布此類信息，導致非法融資廣告盛行，其社會危害性嚴重。三、促進和規(guī)范信用擔保機構發(fā)展的對策建議為促進我省擔保機構規(guī)范、有序、健康發(fā)展，我們認為，應重點從以下幾個方面加強規(guī)范。（一）制定發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。擔保業(yè)作為中小企業(yè)融資擔保體系的重要組成部分，在緩解中小企業(yè)融資難、促進中小企業(yè)發(fā)展方面有著不可或缺的地位和作用。但作為金融中介服務組織，擔保業(yè)的過度競爭和不規(guī)范發(fā)展，也將直接危及區(qū)域金融穩(wěn)定和金融安全。因此，擔保業(yè)必須要有清晰的市場定位和行業(yè)發(fā)展方向，政府應研究制定全省擔保行業(yè)

12、整體發(fā)展規(guī)劃，引導其規(guī)范發(fā)展。一是根據(jù)我省中小企業(yè)的融資需求和擔保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢，明確行業(yè)定位，制訂發(fā)展目標、思路和舉措，引導和推動建立功能完善、布局合理、運作規(guī)范、競爭適度、發(fā)展有序的擔保體系；二是實現(xiàn)政策性擔保和商業(yè)性擔保的差別化定位，探索建立符合各自特點的商業(yè)模式，完善運行機制和風險控制體系，實行分類管理。三是建立健全各級擔保行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)自律公約和業(yè)務操作規(guī)范，加強行業(yè)自律，開展行業(yè)交流和合作，推動行業(yè)自我協(xié)調、自我約束、自我管理和自我發(fā)展。（二）明確監(jiān)管職責，完善監(jiān)管體系。針對行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，盡快建立完善的擔保行業(yè)監(jiān)管制度，在各部門之間建立職責明確、信息共享、運行高效的擔保監(jiān)管

13、機制，形成監(jiān)管合力，加大監(jiān)管力度。一是明確各部門監(jiān)管職責。中小企業(yè)工作部門牽頭承擔擔保機構的監(jiān)管責任和風險處置責任，工商部門加強擔保機構的市場準入和經營監(jiān)管，人民銀行加強擔保機構的資信評級工作，銀監(jiān)部門加強銀保合作管理，依法查處非法金融業(yè)務，財政部門加強財務監(jiān)管和風險補償資金使用情況監(jiān)督。二是健全信用擔保監(jiān)管制度。加快制定統(tǒng)一完備的信用擔保業(yè)備案管理、信用評級、從業(yè)人員資格認證和報表報送等制度，加強擔保機構開業(yè)、營運監(jiān)管，督促其提升服務信用和從業(yè)人員素質。三是在當前國家尚未出臺擔保業(yè)相關法律法規(guī)前，應積極探索地方立法，制定符合我省實際的擔保行業(yè)管理措施，建立健全擔保機構的市場準入、日常監(jiān)管和退

14、出機制。（三）開展專項清理，凈化市場環(huán)境。鑒于目前部分擔保機構存在明顯不規(guī)范行為，并潛伏著較大的風險隱患，建議省政府協(xié)調有關部門按照分類管理、區(qū)別對待的原則，開展擔保市場專項清理整頓活動。一是對運行規(guī)范、風險控制良好、為中小企業(yè)擔保服務好的擔保機構，要加大風險補償、稅收優(yōu)惠等政策扶持力度，支持其進一步做優(yōu)做強；二是對擔保實力較弱、服務信用不佳的擔保機構，要鼓勵和引導其增資擴股、規(guī)范業(yè)務、突出主業(yè)，或促使其業(yè)務和機構轉型；三是對“掛羊頭、賣狗肉”，非法從事企業(yè)融資和高息資金借貸業(yè)務、擾亂金融秩序的擔保機構，要加大執(zhí)法力度，堅決依法予以清理和取締，涉嫌犯罪的要移送司法機關追究法律責任。（四）強化風

15、險管理，防范擔保風險。風險的防范與控制是擔保業(yè)生存發(fā)展之本。要切實做好擔保行業(yè)的風險管理，加強風險提示，防止風險擴散與轉嫁。一是進一步規(guī)范銀行與擔保機構的合作，支持和引導銀行與接受政府部門備案管理、通過統(tǒng)一資信評級、業(yè)務操作規(guī)范、風險控制良好的擔保機構開展合作，建立平等互利、合作共贏的銀保合作關系；二是加強對擔保機構的業(yè)務指導，加大檢查、監(jiān)督力度，督促其落實各項風險管理制度，完善擔保風險管理體系，確保各項風險管理制度落到實處；三是加強擔保機構大額現(xiàn)金支取管理，嚴格監(jiān)督和控制擔保機構大額取現(xiàn)用途，遏制擔保機構的短期融資行為；四是加強從業(yè)人員管理，增強從業(yè)人員自律意識和風險意識，嚴防道德風險，嚴禁

16、銀行工作人員參與擔保機構經營活動。（五）挖掘制度資源，加強工商監(jiān)管。有效監(jiān)管制度供給不足，是當前我國擔保行業(yè)發(fā)展不規(guī)范的主要原因。在國家專門針對擔保行業(yè)的監(jiān)管制度缺失、外部監(jiān)管缺位的情況下，從工商管理的角度出發(fā)尋求監(jiān)管制度資源，加強對擔保行業(yè)的工商監(jiān)管無疑是一條現(xiàn)實而有效的途徑。因此，建議工商部門充分挖掘現(xiàn)有的制度資源，加大監(jiān)管力度。一是對擔保機構超出經營范圍從事違規(guī)融資的行為加大工商處罰力度，情節(jié)嚴重的要吊銷營業(yè)執(zhí)照；二是對擔保機構登記滿六個月仍未開展擔保業(yè)務或停止開展擔保業(yè)務滿一年的，要予以變更或注銷登記；三是建立不同于一般企業(yè)的工商年檢制度，對擔保機構的年檢申請，可要求擔保機構提供備案登記證書，并出具擔保行業(yè)主管部門簽署的意見；四是加強對非法融資廣告的監(jiān)管，對隨意發(fā)布非法融資廣告的廣告主和廣告發(fā)布者進行嚴厲查處，切斷非法融資業(yè)務的信息來源。（六）加強政策扶持，優(yōu)化從業(yè)環(huán)境。擔保業(yè)高風險、低收益的特點決定了其在市場化運作的同時，亟需政府引導管理，加大政策扶持力度。一是建立健全風險補償與激勵機制，重點對運行良好、管理規(guī)范、社會效益顯著的擔保機構進行風險補償扶持，以增強其擔保業(yè)務可持續(xù)發(fā)展能力，激勵擔保機構做優(yōu)做強；二是要