證券監(jiān)管理念的市場化芻議論文

1、證券監(jiān)管理念的市場化芻議論文 摘要：新修訂的證券法在我國證券監(jiān)管理念和監(jiān)管體制的市場化改革上沒有任何突破。按照中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議和WTO關于各成員國政府應減少對市場的行政干預，以充分發(fā)揮市場機制作用的要求，我國證券監(jiān)管應當樹立市場化的監(jiān)管理念，這包括以備案制為核心的事后監(jiān)管理念以安全監(jiān)管不妨礙發(fā)揮證券市場效率最大化，一切從提高證券市場效率為根本目標的效率監(jiān)管理念和以節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管有效性的有效監(jiān)管理念。 關鍵詞：證券監(jiān)管理念事后監(jiān)管效率監(jiān)管有效監(jiān)管 2005年l0月28日修訂的證券法是對1998年12月29日制定的證券法的第一次全面修訂，其修改的動作

2、比較大，修改的內容比較多。這次修訂，涉及證券市場整個的基本制度，在證券發(fā)行、交易、結算及投資者保護等方面上都做了大的調整，對證券市場將產(chǎn)生非常大的影響。然而，這次修訂不僅沒有如人們所期待的那樣在我國證券監(jiān)管理念和監(jiān)管體制的市場化上有所突破，反而大大強化了現(xiàn)有的行政化監(jiān)管理念和集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。這與不斷深化改革，進一步完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制和加快行政管理體制改革、WTO要求、建立節(jié)約型社會和全面落實科學發(fā)展觀不相協(xié)調。 行政化監(jiān)管理念一方面與中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議(下稱建議)不相協(xié)調。2005年10月l1日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的

3、建議指出，我國正處于改革的攻堅階段，必須以更大決心加快推進改革，使關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進展。建議要求著力推進行政管理體制改革。加快行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。 行政化監(jiān)管理念另一方面還與WTO市場化的要求及國際證監(jiān)會組織(IOSCO)的相關指引不相協(xié)調。WTO所架構的是一種市場走向的政府與市場的關系。市場經(jīng)濟的基本制度意味著市場應當是完整的，政府對市場的干預不應過多。這是加入WTO的一個制度性前提條件。WTO的文件是我國法律體系中最完整的政府權力重新定位的法律文件，也是我國經(jīng)濟法律最為基本的文件，在效力層次上屬于我國經(jīng)濟法的基本法范疇，同時也

4、為推動我國政府職能轉換提供了一個法律框架。我們應當利用好這一機會來推進我國的市場化改革。鑒于行政性監(jiān)管本身固有的缺陷，國際證監(jiān)會組織(IOSCO)的相關指引和文件中多次強調證券監(jiān)管的微觀基礎與市場自律的重要性，敦促各國證監(jiān)會在加強日常監(jiān)管的同時加速市場化監(jiān)管體系的建立，利用市場力量自發(fā)監(jiān)督證券市場，以達到防患于未然的效果。 當前，在證券監(jiān)管方面，應當按照建議的要求不斷深化改革，努力適應WTO的市場化取向，牢固樹立市場化的證券監(jiān)管理念和監(jiān)管體制。加入WTO加速和加強了我國證券監(jiān)管理念轉變的步伐和緊迫性，要求我們必須在我國證券市場全面開放之前完成證券監(jiān)管理念市場化的徹底轉變并建立起相應的市場化的監(jiān)

5、管方式和監(jiān)管手段，從而完成我國證券監(jiān)管理念和監(jiān)管體制從行政化向市場化的轉變。 要實現(xiàn)我國市場化的證券市場監(jiān)管模式，必須要首先樹立牢固的市場化的監(jiān)管理念。這包括以備案制為核心的事后監(jiān)管理念，以安全監(jiān)管不妨礙發(fā)揮證券市場效率最大化，一切從提高證券市場效率為根本目標的效率監(jiān)管理念和以節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的有效性的有效監(jiān)管理念。 一、事后監(jiān)管理念 市場競爭要求政府對證券市場的行政監(jiān)管重心從前臺走向后臺，即從事前監(jiān)管移向事后監(jiān)管。政府的管理模式與市場的競爭模式從根本上是不同的。政府的管理是一種行政管理模式，是一種依據(jù)行政法和上級機關的授權來行使其職能的。對行政機關作用的評判是上級機關，亦即是一種自上而

6、下的管理模式。而市場的競爭模式則正好相反，市場主體的存在價值是它在市場上以贏利為目的。也就是說對市場主體的存在價值的評判是市場，而不是其它。市場主體的動力來自市場。政府即使參與經(jīng)濟也是在競爭市場之外，或是以市場主體的身份參與到競爭市場之中，或是在市場不完善的地方，或是在市場不能發(fā)揮作用的地方。在政府與市場的關系中，市場是第一位的，政府的作用是為市場服務。這是市場經(jīng)濟的共性，也就是政府的社會性。在市場競爭的激烈環(huán)境下，市場主體想要生存下去，就必須不斷地進行開拓創(chuàng)新，所以，對于市場主體來說，法律沒有禁止的，就是可以做的；而對于國家行政管理機關來說，法律沒有授權的，就是不可以做的。 事前監(jiān)管與市場主

7、體的市場創(chuàng)新理念和市場創(chuàng)新的壓力是背道而馳的。按照事前監(jiān)管，法律、政策沒有規(guī)定市場主體可以做的，如果做了就是違規(guī)。事后監(jiān)管的理念應該是只規(guī)定不能做什么，沒有規(guī)定禁止做的市場主體都是可以做的。這種轉變主要是給金融創(chuàng)新提供空間，因為創(chuàng)新就是和原有的不同。如果只有規(guī)定了的才能做，沒有規(guī)定的都是違規(guī)，那么金融機構就根本沒有創(chuàng)新的余地。 事前監(jiān)管極大地降低了金融創(chuàng)新產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢。產(chǎn)品本身跟監(jiān)管有很大的關系。在產(chǎn)品監(jiān)管方面現(xiàn)行做法基本上是先劃圈，然后你就在圈里邊跳，而不是說你先跳，然后再來給你們劃圈。所以這種監(jiān)管是一種硬性的、行政性的。相對比較僵硬的監(jiān)管使得產(chǎn)品的結構也比較單一。因為產(chǎn)品本來是沒有的東西

8、，是經(jīng)過人們的設計和創(chuàng)新形成的。如果按照事前監(jiān)管模式市場主體開發(fā)出一件金融產(chǎn)品后，必須經(jīng)政府事前審批或核準才能投放市場，那么，等到政府審查批準或核準后，產(chǎn)品競爭優(yōu)勢的時效性已經(jīng)大打折扣，從而大大降低了市場主體的市場競爭能力。 應當說，發(fā)達國家成熟資本市場的監(jiān)管工作都主要是靠事后監(jiān)管來保證證券市場的公正和透明的。然而，如同所有行政性的管制措施一樣，中國證監(jiān)會的大量事前把關措施，雖然也能夠發(fā)現(xiàn)一部分問題，但是應當承認其積極作用正在減小而負面影響正在擴大。從尊重市場運行的角度來看，真正能夠比較持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用的，應當是在制定清晰的游戲規(guī)則的基礎上，轉而依靠市場主體的自我約束、中介機構的誠信和盡責，

9、從而使得中國證監(jiān)會從大量具體的事前審批中擺脫出來。對金融機構運營狀況的監(jiān)管，應主要通過信息披露、增強投資者的風險意識和會計師事務所等社會中介服務機構進行。 二、效率監(jiān)管理念 安全與效率是中國金融改革和開放過程中始終要加以妥善處理的兩個目標。前些年國際金融危機的經(jīng)驗和教訓使得我們在通過改革開放提高效率時必須時時顧及到金融安全問題，并把安全目標放在效率目標之前優(yōu)先進行考慮。金融業(yè)是一個技術性強、利潤豐厚、競爭異常激烈因而存在高度風險的領域。想造就一個無風險的金融運行體系，這在任何國家都是無法實現(xiàn)的。所以，我們說的金融安全，其涵義只能是將金融風險控制在可能引致危機的臨界點以下，在不至于觸發(fā)經(jīng)濟危機的

10、條件下盡可能地降低金融風險、提高金融效率。強調金融安全，主要任務就是要降低系統(tǒng)金融風險，即避免那些導致整個金融體系陷入支付危機、貨幣貶值危機以及投資者信心危機的可能性。從發(fā)生過金融危機的國家的教訓來看，即使由高度開放條件下的外部金融沖擊引發(fā)的金融危機，究其原因，總是能在危機發(fā)生國家的經(jīng)濟基本面和金融體系中找到可以使外部因素發(fā)揮作用的內部缺陷，即結構性問題。我國經(jīng)濟中的結構性問題的現(xiàn)狀及在金融高度開放后這些結構性問題的發(fā)展趨向，實質上就是我們判斷我國加入WTO后并實現(xiàn)金融高度開放后金融安全問題的基本標準。而我國經(jīng)濟中的結構性問題的根本解決則只能依賴于我國經(jīng)濟的高度發(fā)展，即只能在發(fā)展中解決歷史問題

11、。在經(jīng)濟的停滯不前中不僅不能解決任何問題，反而還會產(chǎn)生新的問題。 證券監(jiān)管如果僅僅把防范金融風險，確保金融安全作為唯一目標，那么就勢必犧牲金融效率的最大化和金融實力的快速增長；而如果沒有足夠的金融經(jīng)濟實力的增長，甚至連很小的金融風險都無法抵御。所以，在一方面采取各種措施來防止金融危機的爆發(fā)，防范金融風險，以保證金融安全和經(jīng)濟安全時，另一方面更主要的是要把立足點放在發(fā)展上，發(fā)展金融，發(fā)展經(jīng)濟。如我們在分析東南亞金融危機對我國的影響時，經(jīng)常說我們此次沒有受到直接的沖擊是因為有兩道防火線：一是人民幣在資本項目上不可自由兌換。二是外資不能進人中國A股市場。但更主要的是20年來我國經(jīng)濟的高速增長，經(jīng)濟實

12、力大大增強。如果沒有20年來我國經(jīng)濟的高速增長，如果當時沒有1400億美元的外匯儲備，情況就會大不一樣。 在1996年東京銀行家協(xié)會上，美國FED主席格林斯潘曾經(jīng)這樣概括銀行監(jiān)管的取向：“新的技術、工具不斷出現(xiàn)和流行帶來了金融市場的急劇變化，這意味著一些銀行資產(chǎn)負債表的墨跡未干，常常就已經(jīng)過時了。甚至這些資產(chǎn)負債表不能描述銀行在第二天的風險暴露。在這種情況下，監(jiān)管當局不得不要求銀行提供信用的風險管理程序，以補充和替代對資產(chǎn)負債表的披露要求。隨著21世紀的來臨，監(jiān)管當局對金融業(yè)安全與健康的評價將更加側重于過程和程序，而不是過去的表現(xiàn)?！边@表明，在新的形勢下，單純依靠政府的行政監(jiān)管很難確保金融安全

13、。只有建立在效率基礎之上的安全才是最穩(wěn)固的安全。 現(xiàn)在，中國證券市場監(jiān)管思路已經(jīng)由控制風險轉向提示風險。監(jiān)管正在以市場化和法治化為導向。監(jiān)管的透明度也提高了。通過廣泛深入地開展投資者教育，提高廣大投資者的風險意識。通過強制信息披露，提高上市公司的透明度，讓廣大投資者能夠自主地對其投資行為的投資價值作出理性的判斷。 要保證證券市場安全，首要的任務就是必須逐步建立健全證券市場風險釋放機制。將證券市場風險有效地釋放給各市場利益主體，由它們承擔其經(jīng)營行為所產(chǎn)生的相應風險，真正實現(xiàn)風險自擔。如由上市公司對其信息披露的真實性承擔法律責任；證券交易所對市場的公平交易秩序和交易系統(tǒng)的安全性負責；證券經(jīng)營機構對

14、其內部風險控制、財務經(jīng)營風險能力負責；證券投資咨詢機構對其咨詢報告的投資建議負責；會計師事務所對其出具的財務審計報告的真實性、準確性和完整性負責等等。政府的責任就是有效監(jiān)督各市場利益主體真正承擔其各自應負的責任。 三、有效監(jiān)管理念 經(jīng)濟學研究的是社會如何利用稀缺的資源以生產(chǎn)有價值的商品，并將它們分配給不同的個人。這個定義的背后隱含了經(jīng)濟學的兩大核心思想，即物品是稀缺的，社會必須有效地利用它們的資源。經(jīng)濟學的這一基本原理提醒我們必須考慮資源約束，即必須認識到實施監(jiān)管也是需要耗費資源的。實施監(jiān)管可能是不合算的，即在貫徹實施監(jiān)管法律法規(guī)的過程中所耗費掉的資源成本有可能大于實現(xiàn)監(jiān)管目標后的收益。或者運

15、用機會成本的概念，監(jiān)管過程中所耗費的資源原本可以有更好的、更合算的用處，能夠帶來更大的收益。由于存在這種可能性，在追求理想的監(jiān)管目標時必須考慮監(jiān)管成本的因素。由監(jiān)管引起的成本可以分為兩大類：一是監(jiān)管引起的直接資源成本，可以簡稱為直接成本；二是監(jiān)管引起的問接資源成本可以簡稱為間接成本。直接成本又可以分為由政府負擔的成本和由金融機構負擔的成本兩個部分，前者可簡稱為行政成本，后者可簡稱為執(zhí)行成本。由監(jiān)管引起的間接效率損失包括：可能導致人為地抑制金融機構之間的競爭，造成靜態(tài)低效率；可能妨礙金融機構的創(chuàng)新，導致動態(tài)低效率；過于嚴厲的監(jiān)管可能導致金融業(yè)務轉移到世界上其他的金融中心等等。 一份較早的研究表明

16、，在2O世紀70年代的美國，各類監(jiān)管機構的運行成本一直在上升。19711979財政年度，按1970年不變美元價值計算，美國57個監(jiān)管機構的行政費用增長了一倍多，由1971年的12億美元上升到1979年的30億美元。其中，金融業(yè)監(jiān)管機構的行政費用由1971年的1億美元上升到1979年的3億美元。20世紀70年代的頭4年，刊登聯(lián)邦法規(guī)的聯(lián)邦錄的篇幅增加了1倍。1979年，美國57個監(jiān)管機構職員總數(shù)約為87，500人，幾乎是1971年的3倍。在英國也有類似的研究。1986年英國“爆炸”式的金融改革，英國證券與投資署(SIB)反反復復地對有關監(jiān)管條例進行修改和補正，僅僅其成文的投資業(yè)管理條例手冊就有大

17、約45磅重。而證券與投資署的行政費用就高達800萬英鎊，加上其他自律管理組織(SROs)的費用，這一成本估計在2000萬英鎊，而如果再加上其他監(jiān)管機構的運行費用，總數(shù)估計在1億英鎊以上。經(jīng)濟學拉麥斯(DLomax)認為，英國監(jiān)管成本之高可能會超過近年來在各樁公開了的丑聞中投資者遭受的損失之和。 判斷金融監(jiān)管是否適度，運用成本有效性分析不失為一種好辦法。所謂成本有效性是指監(jiān)管的有效程度與監(jiān)管成本之比的最大化。所以，我們在制定監(jiān)管法規(guī)、選擇監(jiān)管體制、建立監(jiān)管制度、執(zhí)行監(jiān)管措施時必須考慮監(jiān)管成本問題。黨中央關于建立節(jié)約型社會的戰(zhàn)略更要求我們進一步提高對節(jié)約監(jiān)管成本的認識。 2001年時任中國證監(jiān)會主

18、席的周小川在中國證券業(yè)協(xié)會第二屆理事會第一次(擴大)會議上說，從證監(jiān)會的角度說，必須清醒地認識到，隨著市場復雜性增大，產(chǎn)品增多，什么都抓的監(jiān)管方式不行了，監(jiān)管必須分層次進行。這表明，事無巨細，不分主次，胡子眉毛一把抓的全面監(jiān)管將根本無法適應我國加人WTO后的復雜市場形勢。況且，由政府單方面全面監(jiān)管并不是萬能的。監(jiān)管的有效性在很大程度上取決于上市公司和證券中介機構的自律，以及市場機制的作用。從最近市場發(fā)生的一些事情看(如銀廣夏財務造假事件)，如果上市公司沒有完善的法人治理結構，證券公司、會計師事務所等中介機構沒有行業(yè)行為的自律，沒有市場機制的作用，監(jiān)管的效率會打很大的折扣。因此，加強監(jiān)管還應同完善上市公司的法人治理結構和證券中介機構的自律制度結合起來，這是一個系統(tǒng)工程，應將外部施加的監(jiān)管與內部自發(fā)的響應有機的統(tǒng)一和結合起來。 目前，中國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟發(fā)展的轉型期，有關法規(guī)和政