社會(huì)發(fā)展與地方立法的和諧

1、社會(huì)發(fā)展與地方立法的和諧法律是所有社會(huì)規(guī)范中最具有執(zhí)行力的規(guī)范，依照法律 來治理社會(huì)，人們就有章可循，社會(huì)也就有了和諧的基礎(chǔ)。從這 個(gè)意義上講， 加強(qiáng)立法工作， 提高立法質(zhì)量對構(gòu)建和諧社會(huì)具有 十分重要的作用。 地方立法是中央立法的補(bǔ)充， 是構(gòu)建社會(huì)主義 和諧社會(huì)不可或缺的內(nèi)容。 那么，地方立法如何促進(jìn)和諧社會(huì)的 構(gòu)建呢 ?本文擬加以簡要探討。一、地方立法中不和諧因素的簡要分析（ 一）市場服務(wù)意識缺位。立法者往往著眼于如何把相對人 管理得井井有條， 主觀上對如何使管理者在管理上方便易行考慮 得多，對如何使市場主體有一個(gè)寬松的發(fā)展環(huán)境， 以促進(jìn)該項(xiàng)產(chǎn) 業(yè)的發(fā)展考慮得少。表現(xiàn)在：一是市場準(zhǔn)入領(lǐng)域限

2、制過多，市場 壁壘或行政干預(yù)較多， 行政許可范圍過于寬泛， 前置條件過多過 濫，審批程序較為繁瑣； 二是對相對人隨意創(chuàng)設(shè)眾多義務(wù)性規(guī)定 和頒證、培訓(xùn)、收費(fèi)、處罰等規(guī)范；三是地方保護(hù)主義條款多， 利用行政手段人為分割市場； 四是執(zhí)法自由裁量權(quán)較大。 從近期 和局部看，似乎保護(hù)了地方利益，但從長遠(yuǎn)看，在很大程度上破 壞了投資，不利于創(chuàng)造市場主體公平競爭的寬松和諧的法潔環(huán) 境，實(shí)際上保護(hù)了落后，不利于提高本地的競爭能力。（二）部門利益傾向嚴(yán)重。 各部門爭相立法， 企圖將部門利益 權(quán)力化，部門權(quán)力法制化，這已成為制約地方立法的突出障礙。 不少部門往往把收費(fèi)、 罰款作為彌補(bǔ)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、 增加工作人 員

3、收入的有效渠道。 有些行政主管部門利用掌握國家政策資源和 立法資源， 在協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)制定有關(guān)法規(guī)草案時(shí)， 千方百計(jì)為部 門爭權(quán)力、爭利益，要審批權(quán)，要檢查權(quán)，最后落實(shí)到收費(fèi)、頒 證、處罰權(quán)上。真正需要立法的，卻由于涉及到部門利益問題， 或涉及到的權(quán)力義務(wù)關(guān)系相對比較復(fù)雜， 工作量較大， 因而被擱 置一旁。 一方面在清理生效法規(guī)中濫設(shè)許可審批、 收費(fèi)和罰款等 問題，另一方面又在新制定法規(guī)時(shí)增加了許多許可審批、 收費(fèi)和 罰款的規(guī)定。（ 三）規(guī)劃統(tǒng)籌力度不足。這主要表現(xiàn)在三方面：一是由于 對本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況缺乏高屋建瓴的把握， 在立法規(guī)劃 方面，沒有整體的謀篇布局，分不清立法的輕重緩急；二是

4、不能 將本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的全局同全國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面 的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來； 三是未能體現(xiàn)地域性的特色優(yōu)勢， 立法不 但沒有凸顯、利用、引導(dǎo)這一優(yōu)勢，甚至自我限制了手腳。結(jié)果 是，各地制定了大量的地方法規(guī)，有些也有一定的特色，但這些 特色淹沒在“大而全”或“小而全”的體例中， 致使大而空、 相 類似、數(shù)量多、特色少。二、構(gòu)建和諧社會(huì)，必須提高地方立法質(zhì)量 當(dāng)前立法工作的主要矛盾已經(jīng)由法律、 法規(guī)的數(shù)量不足轉(zhuǎn)移 到質(zhì)量提升。 因此， 提高立法質(zhì)量是立法機(jī)關(guān)和立法工作者要考 慮并加以解決的首要問題。 當(dāng)前，要著力解決以下四個(gè)方面的問題：（一） 要體現(xiàn)以民為本的綱領(lǐng)性。 地方立法要在構(gòu)建和諧

5、社會(huì) 中發(fā)揮應(yīng)有作用，首先就是要體現(xiàn)以民為本的指導(dǎo)思想。為此， 一定要實(shí)現(xiàn)義務(wù)性立法向權(quán)利型立法的轉(zhuǎn)變。 和諧社會(huì)是一個(gè)追 求公民權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)的社會(huì)。 在地方立法過程中， 要采用多種形 式拓寬人民群眾參與立法的渠道， 加大人民群眾直接參與立法的 力度。既要堅(jiān)持并發(fā)展近年來立法機(jī)關(guān)已經(jīng)形成的立法論證會(huì)、 立法顧問、立法聯(lián)系點(diǎn)、委托起草法規(guī)草案等行之有效的制度， 又要加緊完善公民旁聽人大及其常委會(huì)的法規(guī)草案審議、 立法聽 證會(huì)、在媒體上公布法規(guī)草案、 利用網(wǎng)絡(luò)平臺征求意見等有效調(diào) 動(dòng)群眾參與立法的制度。 在任何時(shí)候， 都要把尊重和保障公民權(quán) 利作為優(yōu)先選擇，把廣大人民群眾的切身利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、

6、 發(fā)展好，把廣大人民群眾的積極性引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)揮好，這 是新時(shí)期地方立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。（ 二）要做到立法選項(xiàng)的準(zhǔn)確性。為了在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)地 方經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好地發(fā)展， 準(zhǔn)確科學(xué)地確定立法項(xiàng)目的重要性 更加顯現(xiàn)。要解決立法選項(xiàng)的準(zhǔn)確性問題，首先要突出重點(diǎn)、解 決難點(diǎn)、關(guān)注熱點(diǎn)。所謂突出重點(diǎn)，就是要求立法要著重圍繞能 牽動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大問題。 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是我 們目前面臨的首要任務(wù)。 加快經(jīng)濟(jì)立法， 過去是現(xiàn)在依然是地方 立法工作的重點(diǎn)。 所謂解決難點(diǎn)， 就是要求立法消除那些長期影 響經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的深層次因素， 如民營經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入、 環(huán)境保 護(hù)、社會(huì)保障、再就業(yè)等問題。

7、所謂關(guān)注熱點(diǎn)，就是要求立法高 度重視和維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益，糾正各 種損害群眾利益的行為， 如農(nóng)民工的工資拖欠、 違法拆遷征地等 問題。其次要統(tǒng)籌安排。一要根據(jù)實(shí)際情況來安排立法項(xiàng)目。要 把地方性法規(guī)的實(shí)施條件放在突出位置來考慮， 對有立法需求又 有實(shí)施條件的，優(yōu)先安排；對有立法需求，但目前尚不具備實(shí)施 條件的暫不安排。 二要對每年度的立法數(shù)量進(jìn)行合理控制， 以利 于提高立法質(zhì)量。 三要按照盡量兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的原則進(jìn) 行安排。（三）要把握動(dòng)態(tài)和諧的科學(xué)性。 進(jìn)行地方立法必須注意中央 立法與地方立法的動(dòng)態(tài)和諧。 基本要求是， 地方立法“不得與憲 法、法律、行政法規(guī)相沖突

8、、相違背”。但如果死扣“不抵觸” 的綱線，大量照抄上位法的規(guī)定，不能因時(shí)因地創(chuàng)新，那地方性 法規(guī)就失去了存在的價(jià)值。因此務(wù)必樹立“動(dòng)態(tài)和諧”的理念， 把握“不抵觸”的科學(xué)內(nèi)涵。第一，“不同相抵觸”絕非“根據(jù)”或“與相一致”的意思；“在不同憲法、法律、行政法相抵觸的前提下”這一限制語， 不能理解為“與憲法、 法 律、行政法的既有內(nèi)容的范圍相一致”的意思。第二，從立法本 意看，地方組織法和立法法在規(guī)定“不相抵觸”這個(gè)“前提”之 前，先規(guī)定“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”這一條 件，它的真諦并非在于把地方性法規(guī)的內(nèi)容局限于憲法、法律、 行政法規(guī)的既有內(nèi)容之內(nèi)， 而是重在通過立法促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)

9、 的科學(xué)發(fā)展。第三，從地方立法的特征、功能和地位看，“不抵 觸”也不應(yīng)當(dāng)是憲法、法律、行政法規(guī)沒有作出某項(xiàng)規(guī)定，地方 法規(guī)便一概不能就此事項(xiàng)作出規(guī)定的意思。 否則， 地方立法就無 從屬與自主兩重性可言， 就不能解決不宜由中央立法解決或中央 立法暫時(shí)不能解決的問題。第四，中央立法也在動(dòng)態(tài)變遷，上位 法變，下位法也應(yīng)隨之而變；和諧總是相對的，不和諧則是絕對 的；新法和舊法之間，上位法和下位法之間，不同國家的法律之 間總是動(dòng)態(tài)地形成“抵觸”； 只有“抵觸”， 才能產(chǎn)生消除“抵 觸”的動(dòng)力， 修改或制定出“不抵觸”的新法。 只有這樣認(rèn)識和 理解“不抵觸”原則， 方能在地方立法實(shí)踐中既維護(hù)國家法制的 統(tǒng)

10、一，又不至于使地方法規(guī)成為僅僅是對憲法、 法律或行政法規(guī) 的轉(zhuǎn)抄、模仿而失去它存在的獨(dú)特意義。（四）要發(fā)揮急需先立的創(chuàng)新性。地方立法在反映、揭示、規(guī) 范本地特殊性的同時(shí)， 必須立足于它賴以實(shí)踐的社會(huì)現(xiàn)實(shí)， 順應(yīng) 社會(huì)前進(jìn)的時(shí)代需求，才能富有特色地進(jìn)行立法創(chuàng)造。首先，地 方立法應(yīng)充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán) 境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，適合本地實(shí)際。地方立法的首 要任務(wù)，就是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己解決的問 題，以及國家立法不可能解決的問題。其次，在突出地方立法針 對性的同時(shí)， 應(yīng)將先行性、 創(chuàng)新性和自主性同解決本地實(shí)際問題 結(jié)合起來。不難設(shè)想，一部沒有針對性的地方法規(guī)，不要說不符 合有特色的原則了， 其實(shí)壓根兒就沒有存在的必要。 所謂針對性，就是結(jié)合本地實(shí)際情況，以解決實(shí)際問題為目標(biāo)，制定地方法規(guī), 有幾條定幾條，不湊數(shù)，要管用，不搞無的放矢，不為立法而立 法，不強(qiáng)調(diào)體系的完備，不搞大而全，注重少而精。從數(shù)量型、 速度型立法走向質(zhì)量型和效益型立法的過程中，針對性的一個(gè)極其重要的特質(zhì)就是實(shí)踐已采