從鶴童研究認你識中國非營利機構

1、摘要： 本文以天津鶴童老人院為案例，論述了中國第一家民間社會福利團體興辦非營利養(yǎng)老機構的經(jīng)營方式。提出轉型時期由于養(yǎng)老院的有效需求不足，中國養(yǎng)老機構必須以福利型即非營利性為主。為此，需要調(diào)整政府政策，再造養(yǎng)老機構公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。同時探討了引導私營企業(yè)辦養(yǎng)老機構轉向非營利機構轉制的的可能性。從鶴童研究認識中國非營利機構中國社會科學院社會學所社會政策研究中心 楊團1999.10.6一 、 問題的提出1997年，我在任中華慈善總會副秘書長時，在中國青少年發(fā)展基金會的大力資助下，邀集了一批思想敏銳、愿意創(chuàng)新的中國經(jīng)濟學界和社會學界的中青年學者，成立了一個非營利機構評估專家小組研究中國非營利機構

2、評估問題。為什么要提出這個問題呢？當時我在中國非營利機構執(zhí)行層任領導職務已經(jīng)5年。在中華慈善總會之前，還曾出任過中國人口福利基金會秘書長。在工作中，我深切體會到，非營利機構的業(yè)務涉及政策制定與執(zhí)行、資金籌集與營運、項目選擇與管理、活動組織與宣傳、人員任用與調(diào)配等等職能和內(nèi)容差異很大的多種不同類型的專業(yè)，工作領域之寬是其他職業(yè)難以想見的。僅項目選擇與管理，5年間我已經(jīng)接觸了災害緊急救援、貧困救濟、小區(qū)扶貧、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、心理咨詢、社區(qū)服務、孤殘兒康復、老人福利、兒童教育、婦女工作、電視專欄、公益廣告、翻譯出版、辦報辦刊、科學評獎、學術研討、國際交流等不同領域。與我所在機構發(fā)生過關系的非營利

3、性質(zhì)的組織，從私人辦、企業(yè)辦到社團辦、社區(qū)辦、政府辦一應俱全，其中差異之大，未曾置身于其間的人很難體會。由于非營利界的這種職業(yè)特點，難有一套適合各種不同類別組織、不同性質(zhì)工作的統(tǒng)一規(guī)范，處理業(yè)務主要依仗向其他門類學習。比如，向投資公司學習作資金營運，向政府部門學習作政策選擇，向各個有關專業(yè)部門學習項目決策和管理，向工商企業(yè)學習成本核算和人事管理，向廣告公司學習活動策劃和公關宣傳。每做一項工作，不同門類不同性質(zhì)的規(guī)范之間難免發(fā)生沖突。為解決這些沖突，就需要建立起非營利機構所獨有的基本原則和基礎規(guī)范。非營利組織區(qū)別于其他組織的基本特征是什么呢？簡言之就是它的非營利性。但是什么是非營利組織的非營利性

4、？如何認識和鑒別它，如何以非營利性為依據(jù)建立起非營利組織和機構的行為準則、管理規(guī)范和評價標準？不搞清這些問題，中國的非營利機構就無所適從，要么做成政府式，要么做成企業(yè)式，唯獨做不成自己，無法取得獨立的社會主體的地位。一些非營利機構就是因為找不準自己的行為坐標，差之毫厘，失之千里，管理和經(jīng)營上的失誤使之陷入困境。中國非營利機構的行為規(guī)范，不能從書本上來，從其他國家的實踐中來，只有從我國非營利機構的實踐中加以提煉總結，而將已有的理論和別國的經(jīng)驗僅作為考察和研究時的參考。采用評估的方式考察和研究我國非營利機構，其長處是開始時就提出非營利機構行為準則的理論假設，考察中采取從個別到一般，再從一般到個別的

5、調(diào)查方式將錯誤的認識加以修正，從而使理論概括不斷地逼近現(xiàn)實，最后得出較為符合實際的理論規(guī)范。由于非營利機構的生存與發(fā)展不僅與自己的行為準則相關，還與整個社會環(huán)境，尤其是與政府的政策相關，所以，研究這一界的行為準則，必然涉及到社會環(huán)境和政府政策?；谝陨系恼J識，評估小組針對什么是非營利機構，它與營利機構的區(qū)別與聯(lián)系，如何發(fā)育有利于它生存與發(fā)展的社會政策環(huán)境，提高它的資源配置效率等問題，開始了評估項目個案研究。二、 鶴童評估首次評估我們選擇了一家民辦老人院天津鶴童老人院。 這半是由于這家機構迫切要求改進工作，主動提出請評估小組上門指導；半是由于評估小組認準了老人院將適應中國老齡化社會的需求有一個大

6、的發(fā)展。但是評估小組卻完全沒有想到，第一場調(diào)查下來，本以為最不成為問題的前提成了頭等難題：鶴童老人院到底屬于什么機構？能算是非營利機構嗎？從經(jīng)營上看，鶴童是很不錯的：專門收住基本不能自理和完全不能自理的老人，護理服務有一套完整的工序操作規(guī)范，并從老人需求出發(fā)在國內(nèi)率先推出個案護理新方式；收費價格按成本核算，自擔虧損，不給老人增加負擔。到我們評估時已經(jīng)是它經(jīng)營的第三個年頭，160張床位收住了162位老人，把辦公室都騰出來給老人住，虧損兩年后靠規(guī)模經(jīng)營效益首次達到收支平衡(天津鶴童老年福利協(xié)會年報 1995-1997)?？墒?，該院并沒有取得非營利機構的法人資格。他們拿出的天津民政局蓋章、天津市社區(qū)

7、服務中心發(fā)給的社區(qū)服務證書上雖然寫明了社會服務法人的字樣， 但是迄今為止，國務院除授權民政部門代為審查社團法人資格、頒發(fā)社團法人證書之外，并未頒發(fā)關于社區(qū)服務法人的法律或法規(guī)。況且，天津市社區(qū)服務中心只是隸屬于天津市民政局基層政權處的一個事業(yè)單位，尚無法人資格，頒發(fā)社區(qū)服務證書的含義僅僅是給所有辦老人院的機構無論企業(yè)、事業(yè)或政府有關部門的單位登個記，并無權力審查、核發(fā)法人資格證書。于是評估小組轉向了解鶴童老人院的初始投資單位。如果按照初始投資單位來判斷產(chǎn)權的性質(zhì)，那么，鶴童老人院似乎應該算作股份合作企業(yè)， 因為它是由天津南開區(qū)一家按集體所有制登記注冊的股份合作企業(yè)雷奔科技開發(fā)實業(yè)公司創(chuàng)建的?？?/p>

8、是，該院建立一年多后，中華慈善總會和天津市慈善協(xié)會等社會公益團體看到該院的社會效益不錯，都給予了或資金或物資的大量援助，援助總額在當時已經(jīng)占到總投資的四分之一強 (天津鶴童老年福利協(xié)會年報 1995-1997)。更重要的是，雷奔公司的兩名主要股東并不愿意將鶴童老人院認定為私人企業(yè)。他們反復說明盡管最初決定投資老人院時的確有部分營利動機，但是很快就適應市場的供求關系把鶴童定位在按成本收費、服務于不能自理的老人，而且今后如有營利也只要求收回投資，其余部分全部用于老人院的發(fā)展建設。事實也是如此，評估小組了解到這兩名股東不僅出資建院，全額支持建院后所需的全部營運費用，而且努力學習辦老人院的業(yè)務和管理知

9、識，在短期內(nèi)，從外行變成了內(nèi)行。為了辦好鶴童老人院，他們自行出資到世界公認的養(yǎng)老機構中專業(yè)水準最高的德國去考察學習，回來后仿照德國護理老人院的專業(yè)技術與管理技術實施了鶴童的“零點改革”。鶴童有一段膾炙人口的格言很能說明他們辦院的宗旨：“老人是什么？”對老人公寓而言，老人永遠是最重要的；老人并不依賴我們，而我們卻都得依賴老人；老人絕不是對我們工作的打擾，他們是我們工作的目的；老人召喚是我們的榮幸，我們不應該讓他們等待得太久；老人是我們公寓工作的主要部分，而不是別的什么人，應該受到尊重；老人應得到全面的無微不至的服務，他們是公寓的命根子，是我們的衣食父母，失去老人，我們就只有關門的份兒了。謹告鶴童

10、全體員工，千萬不要忘記這些。為了動員社會力量辦院，這兩位股東與三位社會人士組成了鶴童的決策機構寓院管理委員會。社會人士分別系已退休的原天津市護理協(xié)會理事長、已退休的原天津市民政局副局長和天津市社區(qū)服務中心主任。管委會有職有權，經(jīng)常討論分析市場情況和寓院存在的幾乎所有的重大問題，做到了集體決策(楊團、唐鈞，非營利機構評估p45)。 盡管從產(chǎn)權角度，鶴童似應歸屬私人企業(yè)，但是從鶴童的經(jīng)營方式看，的確又存在著明顯的社會公益成分。判定鶴童是非營利機構吧，似不符合國際通行的非營利組織的概念；說它是企業(yè)吧，它與企業(yè)的目標及經(jīng)營方式又有不同；到底如何判斷鶴童的組織性質(zhì)呢？當我們把這個難題向雷奔公司的兩位股東

11、和盤托出時，他們明確表示，我們并不想指著鶴童賺錢發(fā)財，只要對鶴童的發(fā)展有利，什么樣的改革措施我們都能接受。評估小組經(jīng)過詳細的調(diào)查論證，參照了國際社會的經(jīng)驗，在亞洲基金會的支持下，舉辦了由香港和內(nèi)地專家參與的開門評估研討會，提出了非營利機構評價準則及衡量尺度的一套系統(tǒng)，包括非營利性、組織性、效率性3大類共13條準則48條衡量尺度（楊團、唐鈞，非營利機構評估p35-p39）。然后要求鶴童按照這一套系統(tǒng)逐條對照、逐一改進。鶴童改進的主要措施有：成立了鶴童老年福利協(xié)會，在天津市民政局正式登記注冊為社團法人機構；鶴童老人院為鶴童老年福利協(xié)會屬下的社會福利服務機構，歸協(xié)會理事會管理；起草并通過了理事會章程

12、，明確申明鶴童老人院是由天津市雷奔科技實業(yè)公司前期投資，社會各界贊助興辦的，屬民辦公助、機構所有、非營利性的社會公益單位，該院的產(chǎn)權不屬于任何個人，其產(chǎn)權不得轉賣、不得被其他機構兼并，不得改變其非營利機構性質(zhì)，不得改變其為老人服務的宗旨；按照非營利機構要求重整財務報表，進行公開審計，出版年報。創(chuàng)辦鶴童的雷奔公司的兩位主要股東還捐贈了投入鶴童的20萬元。經(jīng)過評估，鶴童老人院的產(chǎn)權性質(zhì)被認定為機構所有，即鶴童這所非營利機構團體所有。這其實是社會公有的一種形式。鶴童按照非營利機構的要求進行了機構重組，改進了行政管理和財務管理，初步形成了自收自支的社會化管理體系。他們不僅依靠社會力量多方籌款、邀請專家

13、參與管理，公布各種信息接受社會監(jiān)督，而且還建立了居家老人服務部和護理職業(yè)技能培訓學校，面向社會服務。他們的工作得到了包括天津市市長在內(nèi)的政府各級領導及社會各界的鼓勵和支持。截至目前，鶴童老人院已經(jīng)由評估前的 1個院，160張床位裂變?yōu)橹饕植荚谔旖蚴懈鞒菂^(qū)的5個分院，共500張床位，已成為天津市規(guī)模最大的養(yǎng)老機構，也是全國最大的招收非自理老人的專業(yè)老人護理院。三、追蹤調(diào)查1、鶴童與營利機構的較量鶴童的成功之路在天津引起了很大反響，私營企業(yè)辦老人院一時成為市場熱門。他們并不了解鶴童經(jīng)營理念和經(jīng)營方式，也不學習鶴童的專業(yè)護理和管理技術，只是認定了鶴童能賺錢。這些私企老人院憑借著手上的一定資金，隨便

14、租個房招一些外來打工妹，到天津市社區(qū)服務中心登個記就開張。筆者曾觀察過這類養(yǎng)老機構，不但房屋破舊簡陋，衛(wèi)生條件很差，而且?guī)缀跽劜簧先魏巫o理服務?？醋o非自理老人的養(yǎng)老機構，國家規(guī)定的全體工作人員與老人的標準比例是1：2, 鶴童的同比例為1：2.6。其中，鶴童按照1：4.5的國際標準配備護理員，其管理人員和采買、膳食、財務、辦公人員等只占全院工作人員的40%。而在我所考察的私人企業(yè)辦的養(yǎng)老機構，全院人員與老人的比例是1：7.8，管理后勤人員占全體人員的56%，70位老人只有4位護理員按24小時一班，每班2人輪流服務。護理員與老人的比例居然是1：17.5。這連照顧非自理老人的基本生活起居都很勉強，何

15、來護理服務？如此用工方式和服務方式簡直匪思所夷，而更加匪思所夷的是，據(jù)筆者調(diào)查，這種狀況具有相當?shù)钠毡樾?。何止天津這所老人院，幾乎所有以營利為目的的老人院都在直接榨取老人護理成本。一家重慶的私人承包的縣級國辦老人院，居然以2位護理員照顧90余位老人，其中將近一半是半自理和不能自理的老人，數(shù)年下來，從護理費用上直接詐取的利潤以百萬元計。比較鶴童與上述那家私營老人院，鶴童的單床護理人力成本是它的3.89倍，又由于那家老人院的護理員工資僅是鶴童的一半，那么，看護1位不能自理的老人，鶴童需要支付的護理員工資就是那家機構的7.78倍。可見，私人企業(yè)之所以趨之若鶩地興辦老人院，是因為可以從私人邊際成本顯著

16、低于社會成本中獲取超額利潤。當這些私人養(yǎng)老機構拚命壓低護理人工成本，至老人的護理要求和基本權益于不顧時，其實就已經(jīng)造成了對老人利益的損害，這些對于老人心身的傷害在養(yǎng)老機構的日常生活中常常表現(xiàn)得為十分具體，而這些后果是無法作為機構成本在帳目上表現(xiàn)的。在這種情況下，鶴童堅持非營利機構服務老人的宗旨，加強業(yè)務管理和行政管理，精打細算，千方百計提高管理效率，降低管理成本，從而降低了收費價格的10%。但是，鶴童要保持專業(yè)護理質(zhì)量，其成本下降的空間是十分有限的，而那些私企養(yǎng)老機構在人力資本上卻有著比鶴童大6、7倍的下降空間，可以用競相降價的方式爭取養(yǎng)員。由于天津市居民普遍生活水平較低，許多家庭送老人去養(yǎng)老

17、機構的第一考慮因素是價格低廉，相對忽視對老人的護理質(zhì)量。加之許多不能自理的老人已經(jīng)喪失了自我表達的功能，即使受虐待也口不能言，導致在天津養(yǎng)老機構中不顧護理質(zhì)量的傾向大行其道。私人企業(yè)紛紛涌向養(yǎng)老機構的結果，不僅造成護理質(zhì)量大大下降，而且導致養(yǎng)老機構的供給超出了需求。天津市目前已經(jīng)有養(yǎng)老機構84個，床位達到5000余張，住院率僅為50%，不少新辦私營養(yǎng)老機構的住院率尚不足10%，但是其數(shù)量仍在增加(市場調(diào)研資料-1999 天津鶴童老年福利協(xié)會)。社會資源由此造成了極大的浪費。若不是有太大的超額利潤做誘餌，怎么會有這樣的反市場現(xiàn)象？在這種嚴峻的挑戰(zhàn)下，鶴童雖然以高質(zhì)量的護理和標準化的管理仍然在競爭

18、中處于領先地位，但是其住院率也只有70%，從而再度處于虧損狀態(tài)。為什么市場機制不能鼓勵鶴童這樣的非營利機構，卻使得以營利為目的的私人企業(yè)大行其道呢？問題的現(xiàn)象雖然出在市場，但是根源并不在此，筆者認為，混淆公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品在生產(chǎn)經(jīng)營中的不同規(guī)律，缺乏指導公共產(chǎn)品生存和發(fā)展的市場規(guī)則才是根源所在。鶴童這種非營利機構和私企老人院所提供的是同一類養(yǎng)老機構產(chǎn)品即福利性養(yǎng)老機構。這類機構屬于公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品（鄭秉文，市場缺陷分析p253）。市場真正能夠發(fā)揮作用的是在私人產(chǎn)品生產(chǎn)的那種行業(yè)里，而在私人產(chǎn)品之外的公共產(chǎn)品行業(yè)里，無法僅僅依靠價格的變動來調(diào)節(jié)資源的流動，實現(xiàn)資源的最佳配置。在私企養(yǎng)老機構

19、的經(jīng)濟力量之外，目前產(chǎn)生了一種損害老人社會福利損害鶴童的外部性不經(jīng)濟效果，而這種外部性影響并非能通過市場的價格機制反映出來，也無法通過價格機制予以矯正。市場機制的失靈在這里成了明白的事實。由此可見，盡管一般來說，公共產(chǎn)品可以通過私人生產(chǎn)的方式提供給社會，但是，這種提供是否經(jīng)濟有效，卻絕不是社會不加調(diào)控僅僅依賴市場和生產(chǎn)者就能夠自發(fā)產(chǎn)生的。2、鶴童與國辦非營利機構的較量鶴童所遇到的艱難并非僅僅來自私人企業(yè)的無序競爭，與國辦社會福利院的不平等競爭其實對他們的壓力更大。這種壓力來自國家對國有福利機構的保護政策。國有社會福利機構由國家投資，國家營運。改革以前收住民政對象即無子女、無工作、無收入的三無老

20、人，由國家財政全額撥款。隨著經(jīng)濟狀況的好轉，三無老人的數(shù)量日趨減少，改革以后實行了由國家機構包括國辦企事業(yè)單位送孤老并付費的制度，而后擴大到只要按標準付費的居家老人均可進福利院。但是，物價部門核定的國辦養(yǎng)老機構收費標準并非按照成本核算，除只收取300余元的人工費用外，其余部分由財政補貼。而且由于老人院收費價格已經(jīng)列入物價指數(shù)，為了穩(wěn)定物價，國辦院的收費價格多少年一貫制，自1984年以來未能更動。到目前僅人工成本就比1984年翻了幾番，而且固定資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，公用費用不斷增加，致使國辦福利院的單床成本不斷上升。據(jù)筆者調(diào)查，不算固定資產(chǎn)投資，僅僅計算人工費用、公用費和折舊費等等，由于行政冗員多，

21、費用開支大，國辦院的單床成本一般為每月1000元到1200元左右，最高者甚至達到1650元。每個入院者由此多得了比自己付費高出幾倍的政府補貼。結果國辦福利院越是擴大規(guī)模，越多招收付費人員，國家財政的負擔就越大。這是近十余年來國家財政對社會福利院的撥款總額不斷上升的一個重要原因。與國辦院相比，鶴童的單床成本每月僅為540元，其中還包括占39%的床位費，若按同口徑計算，鶴童的成本只是國辦院成本的28%-33%。也就是說，鶴童的效率是國辦院的33.6倍。那么，如果鶴童管理方式得到推廣，在收住同等數(shù)量老人的前提下，可為國家節(jié)約67%-72%的資金，如果拿這筆錢繼續(xù)收養(yǎng)老人，可以比現(xiàn)在多收22.6倍。但

22、是在市場競爭中，鶴童為了維持1：4.5的護理員與養(yǎng)員的國際標準，護理員的工資不能降低，在壓掉管理費之后，他們不得不將床位費一降再降。目前的床位費是按照100%的入院率以房租總額倒算出來的。由于入院率很難達到100%，所以這實屬負成本核算，況且，房租是鶴童向銀行貸款的，鶴童只有達到滿員時，才能交得起房租?？梢?，鶴童作為非營利機構已經(jīng)付出了自己的最大努力。不過，鶴童無論怎樣努力，也不可能與政府財政支撐的國辦養(yǎng)老機構競爭。天津國辦養(yǎng)老機構為在激烈的市場競爭中爭奪養(yǎng)員，近期通過國家財政又得到一筆裝修撥款，而這些投資是用不著計算到收費價格里的。如前所述，國辦養(yǎng)老機構的收費價格本來就比實際成本低得多，即便

23、與鶴童同等收費其價格的含金量也高于鶴童，況且此次隨著固定資產(chǎn)的更新改善，其收費價格的含金量又繼續(xù)提升。四、鶴童研究的啟示透過對于鶴童個案的評估及其之后兩年的追蹤調(diào)查，從大量第一手資料中研究一個民辦非營利機構在生存與發(fā)展過程中遇到的種種問題，使我們對于中國非營利機構的特征和非營利界的資源配置問題產(chǎn)生了一些新的認識。1、 什么是非營利機構非營利機構這個概念是從國外引進的，中國傳統(tǒng)文化稱這類組織為公益組織或慈善組織。迄今無人考證似乎也沒有必要考證非營利機構這個詞最先是誰提出來的。在這個詞的發(fā)源地-美國，我們聽到的解釋是：這個詞最容易劃清公益組織與企業(yè)組織的界限，不管各類非營利機構之間有著多么大的不同

24、，但是“非營利”可以概括他們的共性。非營利又是與免稅連在一起的，所以非營利機構又叫免稅機構（p.b 弗斯頓伯格（美），非營利機構的生財之道p6）。美國人不把非營利機構稱為ngo即非政府組織。他們認為，美國的公益組織幾乎都是私人辦的，所以沒有必要叫做ngo。什么樣的機構屬于非營利機構呢？美國非營利機構是按照稅法來定義的，盡管依稅法可分為20多種不同類型，不過有幾點是共同的：一是明確規(guī)定機構目標是為了謀取社會福利，二是機構的凈收入不能用于私人受惠，三是必須接受公眾監(jiān)督（p.b 弗斯頓伯格（美），非營利機構的生財之道p20）。筆者以為，這3條就構成了非營利機構的基本特征。按照這3條進行經(jīng)營的就屬于非

25、營利機構。簡言之，非營利機構就是按照非營利的方式來經(jīng)營的機構（p.b 弗斯頓伯格（美），非營利機構的生財之道p10）。以這條來衡量，鶴童在未評估之前就自發(fā)地朝向非營利的經(jīng)營方式，評估只是根據(jù)非營利的原則對它進行了組織重組和理論認定。評估的意義在于從鶴童這一個實例中抽取合理的理論內(nèi)核，形成民辦組織改制成為規(guī)范的非營利機構的一套方法和制度。非營利機構能不能營利呢？回答是當然可以，只要做到營利不分紅，而且在遵守各項法律法規(guī)的前提下，能夠營利是機構管理有效率，機構經(jīng)營能力強的證明。既然判斷非營利機構的標準在于是否按照非營利的方式來經(jīng)營，那么，任何個人、企業(yè)、團體就都有可能成為非營利機構的主體。由這樣的

26、非營利機構所組成的非營利界，其實與企業(yè)界有很多類同之處（p.b 弗斯頓伯格（美），非營利機構的生財之道p8-p9）。首先是各類主體之間有很大差異，抑或說所有權的形態(tài)是各式各樣的，甚至相當一些是模糊不清的；其次是同樣需要從事一系列經(jīng)濟性活動，在活動中照樣充滿競爭；第三是同樣需要一系列宏觀和微觀政策來調(diào)整機構內(nèi)部和與外部的關系。從某種意義上說，非營利界與營利界的不同與其說是目的目標不同，還不如說是選擇及獲得利益的方式不同。非營利界以公開和透明的經(jīng)濟活動和社會活動來尋求社會公眾的支持，以換取減免稅的利益以及社會資本的支持。從經(jīng)濟學意義上，非營利界與營利界的區(qū)別是經(jīng)營的主要產(chǎn)品不同。非營利界主要經(jīng)營公

27、共產(chǎn)品，營利界主要經(jīng)營私人產(chǎn)品。非營利界的資源配置問題主要是公共產(chǎn)品的資源配置，而公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的區(qū)分和聯(lián)系，所采取的生產(chǎn)經(jīng)營方式的區(qū)分和聯(lián)系及其變化，也影響著非營利界的資源配置效率。2、鶴童經(jīng)驗的理論和實踐意義鶴童的經(jīng)驗證明，由于鶴童這類非營利機構既可以像營利機構那樣有效率地經(jīng)營，又可以從宗旨、方向和經(jīng)營管理上避免營利機構唯利是圖，損害老人利益的惡劣行為，解決私人生產(chǎn)引起外部不經(jīng)濟問題；既可以像國辦機構那樣確立為社會福利服務的目標，又可以避免國辦機構吃財政飯、扼制競爭，解決公共產(chǎn)品的國家生產(chǎn)缺乏激勵機制導致效率低下的問題，所以，是一種最有效率的方式。那么，鶴童這類非營利機構究竟有什么

28、特點？為什么能夠兼具私營機構與國辦機構兩者的優(yōu)點，避免兩者的缺點呢？其實，鶴童原本就是一家私營企業(yè)，經(jīng)改制重組為民辦社團管理下的非營利機構。事實證明，這種由私人企業(yè)改造而成的非營利機構，因其所有權與經(jīng)營控制權合一，比起政府辦、街道辦和社區(qū)服務中心辦的養(yǎng)老機構，以及受托經(jīng)營的社團辦、社區(qū)辦養(yǎng)老機構都更具有活力。在管理決策方面它類似私人企業(yè)，有足夠大的作用空間，可以完全根據(jù)自己的意志在競爭中抉擇，從中得到來自市場的激勵與約束；在方向決策方面它類似公共機構，在為社會服務并得到社會資源支持的同時，公開透明地接受公眾監(jiān)督，從中得到來自社會的激勵與約束。鶴童的經(jīng)驗具有理論意義。它開創(chuàng)了中國養(yǎng)老機構公共產(chǎn)品

29、生產(chǎn)中既非私人生產(chǎn)又非國家生產(chǎn)的新方式。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品不同，所謂“公共”，就是“共享”之意。它是由二個人以上的群體或全體社區(qū)或全體“共享”的產(chǎn)品，因此，在既定的條件下，來自公共產(chǎn)品的利益并不歸屬某些私人所有（鄭秉文，市場缺陷分析p97）。從經(jīng)濟學意義上，養(yǎng)老機構可以算作一種特殊的公共產(chǎn)品。盡管養(yǎng)老機構生產(chǎn)作為一個產(chǎn)業(yè)有福利型和非福利型，又稱營利性與非營利性的不同部分。我們說福利型養(yǎng)老機構是公共產(chǎn)品，是因為無論人們的收入水平如何都應該可以得到福利型養(yǎng)老機構的消費。不過，它的公共性并不純粹。國辦或民辦養(yǎng)老機構在供給方面是公共性質(zhì)的，在消費方面顯出私人性質(zhì)，故有的學者稱它為準公共產(chǎn)品（鄭秉文，市

30、場缺陷分析p207）。而私人辦的營利性養(yǎng)老機構，在供給方面本來屬于“私人”性質(zhì)，鑒于許多發(fā)達國家向私辦養(yǎng)老機構大量買床以照顧需要社會關懷的老人，所以私人供給中又含有一定的公共性?？梢婐B(yǎng)老機構這種產(chǎn)品的特殊性表現(xiàn)為“公”中有“私”，“私”中有“公”。我們把養(yǎng)老機構的生產(chǎn)分作兩類：公共產(chǎn)品生產(chǎn)與私人產(chǎn)品生產(chǎn)。私人產(chǎn)品生產(chǎn)是指營利性的老年公寓，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)在中國除國家生產(chǎn)即國辦福利院之外還有社會辦的各種形式，包括社區(qū)服務中心辦、街道或居委會辦、社會福利團體辦、慈善組織及基金會辦等等。以上這些公共產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者有的采取簽署合同方式，將經(jīng)營權委托給私人或私人企業(yè)。這一類委托常常并沒有非營利機構那樣的

31、限定，而受托者的經(jīng)營方式大都屬于私人企業(yè)生產(chǎn)。這樣，目前中國養(yǎng)老機構公共產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營方式主要有3種：私人生產(chǎn)、國家生產(chǎn)、福利組織生產(chǎn)。從我們的追蹤調(diào)查可以看出，養(yǎng)老機構的私人生產(chǎn)缺乏宏觀效率，養(yǎng)老機構的國家生產(chǎn)缺乏微觀效率。而鶴童這種民辦福利社團的生產(chǎn)既有宏觀效率又有微觀效率。其實這一點認識福利型養(yǎng)老機構主要由非營利組織而不是私人企業(yè)承辦在國際上早已是公認的事實。即便日本這樣的工業(yè)化國家，據(jù)資料統(tǒng)計，在90年代初期，營利的老人機構不過占總數(shù)的不足10%。而在90%多的非營利機構中，只有20%是政府辦的，80%由民間社會福利團體自辦或接受政府委托經(jīng)辦（沈潔，日本老人福利制度p125）。鶴童的經(jīng)

32、驗具有實踐意義。中國目前尚屬向現(xiàn)代化社會邁進的過渡性階段，這個過渡是表現(xiàn)為中國社會結構轉型的整體性發(fā)展。一般說來，由結構轉型帶來的觀念轉型社會福利社會辦，和機制轉型將市場機制引入社會福利生產(chǎn)均有益于養(yǎng)老機構的發(fā)展。不過，我們不能不看到一個結構性的不利因素。這就是與結構轉型相關的中國人年齡結構與收入結構的同構性。即越年輕收入越高，年齡越偏大收入越低。這一點在退休金水平上反映得尤為明顯。60年代國營企業(yè)的退休職工退休金平均不足100元人民幣，幾經(jīng)調(diào)整才在最近調(diào)到300余元左右。而現(xiàn)在退休的職工平均領到的養(yǎng)老金也不過400余元。整體偏低的平均工資造成退休金平均水平偏低，致使老人院的需求能力與支付能力

33、產(chǎn)生很大差距，即有效需求嚴重不足。而這種狀況不僅現(xiàn)在存在，預計在未來的若干年內(nèi)都會繼續(xù)存在。例如天津市目前的月平均工資為600余元，即便再過10年，假設工資增長1倍，養(yǎng)老金的工資替代率為80%，那么，今天50歲左右的人到那時退休所能領到的養(yǎng)老金也只有平均不足千元，由于到那時護理成本也要上漲，所以仍然與現(xiàn)在的狀況相似，即剛夠支付鶴童的收費成本再加上膳食費。從所收集到的資料看，無論哪一個發(fā)達國家，也無論其養(yǎng)老機構由誰來辦，社會養(yǎng)老保險金不僅是其收費的基本來源，甚至成為決定福利型養(yǎng)老機構收費標準價格的依據(jù)。而在中國，依賴養(yǎng)老保險金來繳納養(yǎng)老機構的費用不僅今天有困難，即便再過10年也仍然有困難。這個基

34、本國情決定了我國養(yǎng)老機構的收費標準在相當長時期內(nèi)都必須維持在一個相對較低的水平上。這不僅制約了福利型養(yǎng)老機構，而且約束著非福利型的老年公寓市場。這一點，正是鶴童經(jīng)營方式具有長久生命力的社會經(jīng)濟基礎，是鶴童經(jīng)驗的社會意義所在。3、非營利機構發(fā)展的社會基礎對于中國非營利機構的發(fā)展，相當一部分人認為，中國的經(jīng)濟基礎還很薄弱，中產(chǎn)階級還未能形成，所以社會捐助資源尚不充足，致使非營利機構難于發(fā)展。從鶴童研究看來，可能中國的非營利機構發(fā)展與發(fā)達國家走的路子不同。如果非營利機構的資源直接來自社會資源的第一次分配，即把非營利機構作為營利機構不可或缺的一種補充，一種更加機動的選擇，那么，資源不足的問題就不會成其

35、為非營利機構發(fā)展的障礙。關鍵在于什么動力能促使社會資源的第一次分配可能向非營利機構傾斜。從宏觀角度分析，筆者認為，非營利養(yǎng)老機構的經(jīng)營方式具有相當深厚的社會基礎，使得養(yǎng)老機構的投資經(jīng)營者有可能選擇非營利機構。首先，由國情決定了養(yǎng)老機構的收費標準不能高。天津市的工資水平相對于北京上海較為偏低，月人均收入目前600元左右，而天津養(yǎng)老機構的收費價格通過市場競爭已經(jīng)基本穩(wěn)定在500元至900元之間。第二，由養(yǎng)老機構的專業(yè)性質(zhì)決定了養(yǎng)老院特別是護理養(yǎng)老院的成本不低。據(jù)鶴童的成本核算，只有依靠規(guī)模效益才能在540元左右的低價位保持收支平衡。所以如果嚴格按照專業(yè)管理并實施監(jiān)督，在中國現(xiàn)行經(jīng)濟水平下，辦養(yǎng)老機

36、構并非容易營利，搞不好就會虧本。鶴童歷經(jīng)3年的摸索才扭虧為盈。第三，天津市場目前已經(jīng)過飽和，所有的養(yǎng)老機構幾乎都處于虧損狀態(tài)，正是清理整頓養(yǎng)老市場，再造養(yǎng)老機構生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境的好時機。此時如果重新審查核定所有養(yǎng)老機構的資格，建立養(yǎng)老機構的設施、設備、人員配備、護理業(yè)務及機構管理等各項基本標準，將促使私營養(yǎng)老機構從粗放型經(jīng)營方式轉向集約型經(jīng)營。那么，鶴童的經(jīng)營管理方式就有了用武之地。從微觀角度分析，私營企業(yè)內(nèi)在激勵機制決定了他們在一定條件下，有可能主動選擇非營利機構的形式。私營企業(yè)投資養(yǎng)老機構所關注的并非是養(yǎng)老院這份財產(chǎn)的具體形態(tài)，而是他所代表或者能帶來的價值。政府以及社團組織作為產(chǎn)權主體時，所關

37、心的就是養(yǎng)老機構的社會價值，所以他們沒有很大的動力去推動養(yǎng)老機構的效率化經(jīng)營，私營機構則不然，只要能夠帶來效益的他們都會去爭取，他們有一種通過營利在市場上取得自己才能認可的沖動。為此，他們首先審慎地進行投資選擇。當選擇了養(yǎng)老機構作為投資對象，經(jīng)過一段的市場磨練，任何投資者都會懂得這是一個微利的產(chǎn)業(yè)，而且只在市場穩(wěn)定時如此，遇到波動就可能虧損。此時，投資者可以有多種選擇，或不做選擇繼續(xù)維持，或退出市場低價賣出，此時只要非營利機構的登記注冊及管理條例是基本完整的，其中有些人就會考慮到非營利機構經(jīng)營方式。而不管哪一種選擇，都于非營利機構的發(fā)展有利。4、鶴童經(jīng)驗為什么無法推廣盡管鶴童的社會效益和營運效

38、率都很好，盡管天津確實具有發(fā)展非營利養(yǎng)老機構的必要性，可是，鶴童評估之后快兩年了，天津迄今沒有一家民辦養(yǎng)老機構在鶴童之后成為非營利機構。我們看到的直接后果卻是私營與國辦養(yǎng)老機構與鶴童的無序競爭，其原因何在呢？筆者認為，其一是宏觀政策失范。迄今為止，除個別地區(qū)外,中國養(yǎng)老機構市場基本上無章可循。市場體制國家在這一領域中常見的一般規(guī)則，如進入養(yǎng)老機構行業(yè)要有資格許可，由政府審查是否具備了有關設備設施、人員、衛(wèi)生環(huán)境等基本條件，以及必須遵循政府有關部門規(guī)定的護理標準、收費指導價格等行業(yè)參數(shù)，尚未引入中國。加之福利型與非福利型養(yǎng)老機構未加區(qū)分，致使以營利為目的的私人機構大量涌入養(yǎng)老市場。天津目前84家

39、養(yǎng)老機構中，有65家占77%是私人企業(yè)在近兩年辦的，再加上私人和私人企業(yè)受托經(jīng)營的部分，總比例居然高達約90%（市場調(diào)研資料 天津鶴童老年福利協(xié)會）。這與日本整個養(yǎng)老機構行業(yè)的營利與非營利方式的比例恰好相反。無論私人養(yǎng)老機構竭力壓榨老人護理成本，使自己的私人成本降低到社會成本以下，還是國辦養(yǎng)老機構由政府補貼成本，機構的低效率和非正常的“擁擠”現(xiàn)象并存，都屬市場機制無力扭轉的行為。如前所述，養(yǎng)老機構是一種特出的公共產(chǎn)品，既有私人生產(chǎn)又有公共生產(chǎn)。宏觀政策如不保護公共利益，最終傷害的是維護公共利益的鶴童這一類民辦非營利機構和老人福利。其二是微觀政策失范。國辦老人院的改革本應將政府的直接生產(chǎn)轉為間接

40、生產(chǎn)，而不是將公共生產(chǎn)變?yōu)樗饺松a(chǎn)。社會福利社會化并非私人化，但是目前不僅國辦福利機構，甚至一些街道、社區(qū)以及社團辦的養(yǎng)老機構都在以委托方式交給私人經(jīng)營，這些機構表面上的所有權雖然還是歸政府、街道、社區(qū)服務中心所有，但實際上已經(jīng)變?yōu)樗饺四怖墓ぞ吡?。天津市原?9個這一類公辦養(yǎng)老機構的組織，目前約有10個交給了私人承包經(jīng)營。承包者由于不必像私營企業(yè)那樣支付房租，又可以仿照私營企業(yè)的經(jīng)營方式竭力壓低護理成本，而承包費很低直至免除，所以，甚至可以得到比私營企業(yè)更大的利潤。我們的公辦機構走上這樣一條幫助私人營利的路子，豈不是社會福利的異化嗎？其三是非營利機構政策空白。迄今為止，社會對于非營利機構這個

41、詞還比較生疏。一般人認為，“非公即私”，國營機構為“公”，非國營即“私”。那么，鶴童這類非營利機構就屬于私營機構。若按照由個人自愿組成的團體都算作私人性質(zhì)的劃分，這樣的歸屬也不為過。市場經(jīng)濟國家的非營利機構大都是私人組織起來的，為此，常常使用“志愿組織”的稱謂。但在中國的概念里，私營意味著謀圖私利，它與利人不利己的奉獻行為，與社會公益是對立的。所以， 要制定非營利機構的政策，首要的任務是在中國現(xiàn)行價值觀念和理論框架內(nèi)，論證民辦非營利機構的公共性，即國營為“公”，民營非企業(yè)單位也為“公”。其實，國辦老人院也是非營利機構，在為社會福利服務方面，它與鶴童一類民間社團辦的非營利養(yǎng)老機構目標和宗旨一致，

42、功能和作用上相互補充。民辦非營利養(yǎng)老機構無論設施設備還是人員一般而言比國辦院要差得多，不過他們的競爭意識和學習精神常常比國辦院要強得多。鑒于國家資源的有限性，今后發(fā)展養(yǎng)老機構將主要依靠民辦，所以政策上一視同仁，給予民辦非營利機構以國辦院同樣的特別是設施設備等基本條件的支持，將會引導私人企業(yè)養(yǎng)老機構為尋求政府支持而加入非營利的隊伍，帶動社會資源的第一次分配向非營利機構傾斜。其四，需要創(chuàng)造新的規(guī)則。據(jù)調(diào)查，天津一些私營機構曾要求加入鶴童，最后由于他們雖然可以接受機構營利不分紅的條款，卻不愿將自己的財產(chǎn)變?yōu)闄C構財產(chǎn)而作罷。由此，筆者想到，如果可以創(chuàng)造一種新的規(guī)則，即忽略非營利機構的財產(chǎn)歸誰所有，只要

43、按照非營利的經(jīng)營方式操作，經(jīng)審查批準都可以登記非營利機構，從而將私營機構也納入非營利的隊伍，形成一種私營非營利機構，那么，可能不僅天津，全國各地將有相當一部分私營養(yǎng)老機構愿意注冊成為非營利機構。只是，需要探討由此涉及到的非營利機構的財產(chǎn)所有權問題。迄今為止，非營利機構的財產(chǎn)不能歸私人所有，雖然其中大量是私人捐贈的。例如美國有許多個人和私人企業(yè)成立了以自己名字命名的基金或基金會，將自己的財產(chǎn)捐給自己指定的某項公益目的，他們的私人產(chǎn)權只體現(xiàn)在如違背了這一目的，有權將捐贈財產(chǎn)收回或者另行選擇。產(chǎn)權的實質(zhì)是人與人之間的經(jīng)濟利益關系，產(chǎn)權的處理通常適應經(jīng)濟環(huán)境的變化，經(jīng)濟關系的改變而改變（黃少安，產(chǎn)權

44、人權 制度p5）。養(yǎng)老機構的產(chǎn)權表面上反映了養(yǎng)老院所有者對這份財產(chǎn)的關系，實質(zhì)上反映了由于養(yǎng)老院的存在和使用而引起的所有者和經(jīng)營者、使用者之間的經(jīng)濟利益關系。產(chǎn)權主體真正關注的并非是養(yǎng)老院這份財產(chǎn)的具體形態(tài)，而是他所代表或者能帶來的價值（黃少安，產(chǎn)權 人權 制度p5）。因此，當他們隱約感到養(yǎng)老機構具有公共性質(zhì)，而自己又不可能從中贏多少利潤時，就有可能在只要能保有自己的一份利益的條件下接受現(xiàn)實。所以關鍵是如何保有他們的利益。由于我國從來沒有民間興辦非營利組織和機構的傳統(tǒng)，40年的計劃經(jīng)濟又將所有的私人產(chǎn)品統(tǒng)統(tǒng)歸入公共產(chǎn)品，使人們對于公共財產(chǎn)心有余悸，生怕私產(chǎn)充公，所以，需要從產(chǎn)權形式上考慮人們的

45、這種心理需求。我們似可創(chuàng)造一種私營非營利機構的制度規(guī)范，以發(fā)揮蘊藏在私人和私營企業(yè)中的資源潛力。在做法上，當私營養(yǎng)老機構登記注冊為非營利機構時，可無需要求他們捐贈自己的財產(chǎn)，而當這個養(yǎng)老機構撤銷時可比照企業(yè)停辦的方式將其財產(chǎn)歸還原主，甚至還可以保留他們將來在再選擇變回為營利機構的權力，從而開辟一條營利與非營利機構之間可以自由轉換的途徑。這樣一來，私營養(yǎng)老機構從營利轉為非營利，非但沒有損失自己的利益，反而增加了新的利益。不但可以得到榮譽，享受政府有關優(yōu)惠政策，而且當財產(chǎn)所有者愿意參與經(jīng)營時還可以按機構制度攤銷自己的一部分費用。這個方面的政策如果得到發(fā)展，不僅可能積聚一部分社會第一次分配的資源為老

46、人福利服務，而且還可能造就社會福利生產(chǎn)私人所有權和經(jīng)營權的分離，從而為鶴童一類優(yōu)質(zhì)非營利機構以虛擬聯(lián)合體的方式推動私人養(yǎng)老機構在經(jīng)營管理方面的聯(lián)合創(chuàng)造前提條件?？傊菭I利養(yǎng)老機構的產(chǎn)權歸屬于誰并不那么重要，重要的在于怎樣經(jīng)營。英國倫敦經(jīng)濟學院斯特思教授在研究英國、新加坡和加拿大的私有化后發(fā)現(xiàn)，最為成功的私有化是在商業(yè)領域，而在公共產(chǎn)品方面則不太成功，他強調(diào)公有制和私有制并不那么重要，機構運轉依賴的是競爭環(huán)境。他還認為，在某些條件的限制下，私人生產(chǎn)可以模擬公共生產(chǎn)，而且是一種“理想化的公共生產(chǎn)”(鄭秉文，市場缺陷分析p285)。對于私營非營利機構，重要之點是在登記注冊之前需要像鶴童那樣按照非營

47、利機構的要點完成機構改制工作。其中，尤為重要的是公開聲明為老人福利服務，進行經(jīng)營權的重組，公開財務，接受社會監(jiān)督。經(jīng)過這樣的改制，保留其“私有”財產(chǎn)所有權的形式還有什么可怕呢？當然，對于私營非營利機構與公營非營利機構的稅收政策要有所不同。例如可以明確規(guī)定像鶴童這類由社會福利社團組織興辦的養(yǎng)老機構可以享受接受捐贈時贈與者可減稅的優(yōu)惠，而私營非營利機構則不可以。而兩者均可免交所得稅（p.b 弗斯頓伯格（美），非營利機構的生財之道p20）。 5、再造養(yǎng)老機構的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境運用政策營造有利于非營利養(yǎng)老機構生存和發(fā)展的公平的社會環(huán)境，是培育非營利機構的激勵機制和競爭機制、提高公共產(chǎn)品資源配置效率的基本途

48、徑。鶴童的例子說明，養(yǎng)老機構公共產(chǎn)品的資源配置，其關鍵并不在于非國有化即私營化，而也不在于純粹的市場競爭化，而在于需要為公共產(chǎn)品創(chuàng)造一個可以社會化生產(chǎn)經(jīng)營的公平競爭的外部環(huán)境。在養(yǎng)老機構的改革與發(fā)展中，迄今為止，我們僅注意汲取國有企業(yè)改革將國家的壟斷權與國辦機構的經(jīng)營權分開，引入市場機制的經(jīng)驗，但卻忽視了獨立于市場機制之外的公共產(chǎn)品自身的發(fā)育機制；只注重了把企業(yè)生產(chǎn)方式引入養(yǎng)老機構的生產(chǎn)經(jīng)營，卻忽視了養(yǎng)老機構與企業(yè)生產(chǎn)的不同?，F(xiàn)在看來，社會福利社會化即政府社會公共職能社會化的過程，其實就是用私人生產(chǎn)（注意：這里所言的私人生產(chǎn)系指所有非國家生產(chǎn)的形式）來模擬公共生產(chǎn)，即適應公共產(chǎn)品自身的發(fā)育機制

49、人造一個準市場的環(huán)境再造過程(鄭秉文，市場缺陷分析p286)。這個過程既應該給市場機制一定的施展空間，又必須促進公共產(chǎn)品得到比國家生產(chǎn)更有效的發(fā)展。所以，公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境再造的功能標準，應該是能給消費者提供效率更高的供給者和質(zhì)量更好價格更低的公共產(chǎn)品。(鄭秉文，市場缺陷分析p286)再造作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)的養(yǎng)老機構的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，為老人福利提供高效率、多元化的供給，關鍵在于需要制定一整套關于老年福利生產(chǎn)的政策。當今世界上，一國的老年福利產(chǎn)品供給的質(zhì)量和數(shù)量能否滿足社會的需要已經(jīng)成為社會發(fā)展的一個標志之一（沈潔，日本老人福利制度p141）。各國的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，一個世紀以來，老年福利產(chǎn)品呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。但是，老年福利產(chǎn)品增長并不等于國家親自生產(chǎn)和經(jīng)營，而是國家運用政策手段組織生產(chǎn)，委托生產(chǎn)。其政策手段包括與養(yǎng)老機構相關的一系列重大的社會政