英國(guó)和德國(guó)水環(huán)境治理模式鑒析

1、英 國(guó) 和 德 國(guó) 水 環(huán) 境 治 理 模 式 鑒 析李晶，王新義，賀驥（水利部發(fā)展研究中心，北京,""",）!關(guān)鍵詞"水環(huán)境；治理；模式；英國(guó)；德國(guó)；中圖分類號(hào)：1,20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：3文章編號(hào)：,-4,5,2"6 （!""2）",5"".!5"0（!）水服務(wù)辦公室。在英格蘭和威爾士的水工業(yè)私有化后，水服務(wù)辦公室是代表政府對(duì)水的價(jià)格 進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要的機(jī)構(gòu)。水服務(wù)辦公室為水公司制定了較高的效率目 標(biāo)，可起到促進(jìn)公司經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)作和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的作 用，要求水公司降低生產(chǎn)成本，減少固定資產(chǎn)

2、維護(hù)費(fèi) 用，低成本融資、低投入完成工程。同時(shí)要求水公司 通過(guò)提高效率而不是提高收費(fèi)價(jià)格來(lái)為工程改造籌 集資金。水服務(wù)辦公室起著溝通水公司和用水戶的橋梁 作用，一方面要在保證水公司履行其法律規(guī)定職責(zé) 的同時(shí)，保證水公司通過(guò)可靠且合適的資本回報(bào)率 籌措履行職能所需的資金；另一方面水服務(wù)辦公室 要確保用水戶的利益不受損害。水服務(wù)辦公室的運(yùn)行費(fèi)用從水公司的收入中提取。（0）飲用水監(jiān)督委員會(huì)。在供水業(yè)實(shí)行私有化 之后，,/" 年 , 月成立了飲用水監(jiān)督委員會(huì)。其主 要職責(zé)是保護(hù)并檢查英格蘭及威爾士的飲用水質(zhì)量 標(biāo)準(zhǔn)。它代表政府提出飲用水的水質(zhì)參數(shù)，制定飲 用水水質(zhì)政策和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，檢查水公司的水

3、質(zhì)檢測(cè) 系統(tǒng)，提供有關(guān)技術(shù)咨詢以及與歐共體的談判等。 飲用水監(jiān)督委員會(huì)還負(fù)責(zé)處理消費(fèi)者投訴并調(diào)查與 水質(zhì)相關(guān)的事故。飲用水監(jiān)督委員會(huì)的資金由英國(guó)環(huán)境食品和鄉(xiāng) 村事務(wù)部資助。! 英國(guó)水環(huán)境治理和保護(hù)狀況!"! 英國(guó)的水環(huán)境監(jiān)管體系!" 世紀(jì)，英國(guó)水資源經(jīng)歷了從地方分散管理到 流域統(tǒng)一管理的歷史演變，目前定型于水資源按流 域統(tǒng)一管理與水務(wù)私有化相結(jié)合的管理體制。在水 環(huán) 境 治 理 方 面 ， 由 英 國(guó) 環(huán) 境 食 品 和 鄉(xiāng) 村 事 務(wù) 部（#$%&）依法對(duì)水資源進(jìn)行政府宏觀調(diào)控，并通過(guò) 國(guó)家環(huán)境署（$）、水服務(wù)辦公室（(%)*）、飲用水 監(jiān)督委員會(huì)（#)+）等負(fù)責(zé)

4、執(zhí)行具體事務(wù)：環(huán)境署負(fù) 責(zé)發(fā)放取水許可證和排污許可證，實(shí)行水權(quán)分配、取 水量管理、污水排放和河流水質(zhì)控制；水服務(wù)辦公室 負(fù)責(zé)頒布費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，確定水價(jià)；飲用水監(jiān)督委員會(huì)負(fù) 責(zé)制定生活水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施水質(zhì)監(jiān)督。（,）國(guó)家環(huán)境署。它賦有發(fā)放取水和排污許可 證、制定并實(shí)施取水排污和環(huán)境保護(hù)政策和計(jì)劃、制 定國(guó)家防洪規(guī)劃和組織安排防洪工程建設(shè)、對(duì)相關(guān) 法律進(jìn)行解釋等職能。英國(guó)從 !" 世紀(jì) -" 年代起即開始實(shí)施取水許可 證制度。先是由流域水務(wù)局發(fā)放，后由環(huán)境署代表 政府統(tǒng)一發(fā)放，取水許可證期限一般為 !. 年，但現(xiàn) 在取水許可證的年限在逐漸縮短。,/. 年環(huán)境法 出臺(tái)后，國(guó)家環(huán)境署不僅

5、發(fā)放取水許可證，而且發(fā)放 排污許可證。作為環(huán)境監(jiān)管部門，環(huán)境署除了履行對(duì)供水行 業(yè)監(jiān)管的職責(zé)之外，還承擔(dān)著更大的職責(zé)，包括通過(guò) 加強(qiáng)行業(yè)管理來(lái)保護(hù)和改善環(huán)境、防洪救災(zāi)、保護(hù)水 資源以及改善野生動(dòng)物的棲息地。收稿日期：!""05,!5"-作者簡(jiǎn)介：李 晶，女，中心副主任。#$除了上述 ! 個(gè)水資源管理的政府職能部門外，還有一個(gè)消費(fèi)者委員會(huì)（"#"）。它由當(dāng)?shù)卣缛耸?和普通用水戶代表組成，負(fù)責(zé)受理和調(diào)解用水戶和 水公司之間的糾紛。上述水環(huán)境監(jiān)管部門在業(yè)務(wù)上是相互溝通的。 環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部總體負(fù)責(zé)英格蘭、蘇格蘭、威 爾士等地區(qū)的水環(huán)境法律、政策

6、的制定，對(duì)水環(huán)境建 設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督，負(fù)責(zé)同歐盟的聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào) 等。國(guó)家環(huán)境署、水服務(wù)辦公室、飲用水監(jiān)督委員會(huì) 執(zhí)行水環(huán)境監(jiān)管事務(wù)。國(guó)家環(huán)境署的主要職責(zé)是代 表政府具體制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)取水許 可，它有義務(wù)指導(dǎo)水服務(wù)辦公室的工作；飲用水檢查 署將歐盟（$%）關(guān)于水環(huán)境方面的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)告知水 服務(wù)辦公室；水服務(wù)辦公室直接面對(duì)水公司與用水 戶，與國(guó)家環(huán)境署和飲用水監(jiān)督委員會(huì)合作，并接受 它們的監(jiān)督；國(guó)家環(huán)境署、水服務(wù)辦公室都有權(quán)力直 接向下議院（&"）匯報(bào)。另外，水服務(wù)辦公室下設(shè) 消費(fèi)者委員會(huì)，消費(fèi)委員會(huì)同水服務(wù)辦公室既保持 隸屬關(guān)系，又有相對(duì)獨(dú)立性，它處理水公司與用

7、水戶 之間的糾紛，只有當(dāng)糾紛無(wú)法協(xié)調(diào)解決時(shí)，才移交水 服務(wù)辦公室處理。!"#英國(guó)的水公司 英國(guó)的水環(huán)境治理除依賴政府監(jiān)管職能部門以外，水公司也是一個(gè)重要組成部分。()*) 年英國(guó)水 務(wù)體制改革后，將十大水務(wù)局進(jìn)行私有化改造，成立 了十個(gè)大型流域性水公司，保留原 +) 個(gè)小型私營(yíng)水 公司。十大水公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃 分，負(fù)責(zé)本流域的供水和污水治理。各水公司在獲 得政府取水、污水排放許可證的基礎(chǔ)上，或者說(shuō)在政 府分配的水權(quán)和指定的服務(wù)區(qū)域內(nèi)，接受政府和社 會(huì)有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)行水務(wù)一體化經(jīng)營(yíng)和 管理，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。大部分水公司為上市股份有限公司。水公司有 權(quán)自行制定

8、供水價(jià)格，同時(shí)，受水服務(wù)辦公室指導(dǎo)價(jià) 格的限制。在價(jià)格實(shí)施前，水公司要公布供水收費(fèi) 計(jì)劃，列出各收費(fèi)項(xiàng)目和依據(jù)，并與水服務(wù)辦公室及 大用戶洽談。六次修訂通過(guò)的水資源管理法。該法律關(guān)于水資源管理和保護(hù)的規(guī)定詳盡到了具體技術(shù)細(xì)節(jié)，它對(duì) 城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、水處理、用水和廢水排放標(biāo)準(zhǔn)都 有明確的規(guī)定。例如，規(guī)定廢水在排入河道之前必 須經(jīng)過(guò)三級(jí)處理，即物理沉淀、生物降解和消毒三道 工序。()* 年，德國(guó)的廢水處理率達(dá)到了 )-.，在歐 洲僅次于荷蘭，這在很大程度上歸功于法律嚴(yán)明。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)也是德國(guó)保護(hù)和治理水環(huán)境的一個(gè)重 要手段。其主要經(jīng)濟(jì)手段包括：規(guī)定自來(lái)水價(jià)格、征 收生態(tài)稅和污水排放費(fèi)，以及對(duì)私營(yíng)污水

9、處理企業(yè) 減稅等。()/ 年代以來(lái)，德國(guó)水價(jià)一直在上漲，與此 相對(duì)應(yīng)的是居民用水量日益下降。第三個(gè)手段是與鄰國(guó)合作。德國(guó)境內(nèi)許多河流 湖泊是國(guó)際水體，水資源與鄰國(guó)共享，水患與鄰國(guó)同 罹。成立于 ()01 年的“保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)”包 括萊茵河流域的德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞士和盧森堡，自 ()-1 年代以來(lái)，該委員會(huì)針對(duì)萊茵河嚴(yán)重的化學(xué)污 染、氯污染和熱污染草擬了三個(gè)國(guó)際條約，確定了向 萊茵河排放污染的標(biāo)準(zhǔn)。此外，德國(guó)還連續(xù)多年對(duì)凈水設(shè)施和水處理技 術(shù)投資。例如，()* 年德國(guó)僅在公共廢水處理設(shè)施 和技術(shù)開發(fā)上就投資 (1 億馬克，從 ()*)2()* 年，廢 水處理總投資達(dá) + 0/ 億馬克，遠(yuǎn)

10、遠(yuǎn)超過(guò)歐洲其他國(guó) 家。這些投資更有力地促進(jìn)了德國(guó)水環(huán)境的改善。分析與建議$"!完善水環(huán)境法規(guī)體系是水環(huán)境治理的前提英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的水管理體制不盡一致， 但有一個(gè)共同點(diǎn)就是水資源保護(hù)方面的法律、法規(guī) 及標(biāo)準(zhǔn)比較健全，社會(huì)各界都能嚴(yán)格遵守，一切水事 活動(dòng)依法辦事。英國(guó)在 +/ 世紀(jì) )/ 年代初先后修改 并通過(guò)了水資源法和水工業(yè)法等法案，其目的 在于通過(guò)法律手段對(duì)污染水源者進(jìn)行約束。德國(guó) (),) 年便制定了水法，這部水法近 !/ 年來(lái)六 易其稿，而變化最大、修改最多的主要是有關(guān)水環(huán)境 方面的條款。我國(guó)今后應(yīng)進(jìn)一步建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的環(huán)境法規(guī)和環(huán)境政策。明確組織和

11、個(gè) 人在水環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)防治水污染， 保護(hù)水環(huán)境是各級(jí)政府、企事業(yè)單位和公民義不容 辭的責(zé)任。各級(jí)政府要建立強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加 強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)肅查處各類破壞水環(huán)境的違法行為，努力#德國(guó)水環(huán)境治理和保護(hù)狀況德國(guó)保護(hù)水環(huán)境的主要措施有法律約束、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、與鄰國(guó)合作三種方式。在法律手段上，德國(guó)目前執(zhí)行的是 (), 年底第%$創(chuàng)造有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的良好法治環(huán)境。!"#政府與民營(yíng)機(jī)構(gòu)聯(lián)手是水環(huán)境治理的較好模式 一方面，英、德兩國(guó)雖然是以私有制為基礎(chǔ)的市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但根據(jù)水資源的特性，水環(huán)境監(jiān)管和水 價(jià)政策的制定仍在政府的有效控制之內(nèi)。英國(guó)成立 了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)

12、責(zé)水價(jià)的宏觀調(diào)控，水價(jià)的制定既 不能超過(guò)用水戶的承受力，又必須保證水公司投資的回收、運(yùn)行維護(hù)管理和更新改造所需開支的自理。 政府管理的是水價(jià)的總體水平，不干預(yù)水公司具體 水價(jià)的執(zhí)行。另一方面，英國(guó)采取了供水企業(yè)私有化，充分發(fā) 揮市場(chǎng)主體作用的措施。水公司在獲得水權(quán)的基礎(chǔ) 上，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下把水作為資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)和管 理，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并可以在金融和資本市場(chǎng) 融資，獲得自身發(fā)展。我國(guó)的水環(huán)境監(jiān)管、水污染防治和資金投入一 直以政府為主體。今后，應(yīng)強(qiáng)化流域管理，健全流域 水污染防治體系，明確流域管理機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù) 和水污染防治工作中的地位，理順流域管理機(jī)構(gòu)與 環(huán)保部門之間的關(guān)系，逐步建立流域

13、水資源保護(hù)和 水污染防治的統(tǒng)一的管理體制。在城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè) 施建設(shè)方面，政府應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)并加大投入，將城市 集中式污水處理設(shè)施、排水管網(wǎng)建設(shè)、城市垃圾處置 和農(nóng)村污染控制都作為水資源保護(hù)的基礎(chǔ)能力建 設(shè)。同時(shí)，按照黨的十六屆三中全會(huì)精神，公共基礎(chǔ) 設(shè)施投資已向民間、私人開放，因此，要充分發(fā)揮市 場(chǎng)機(jī)制的作用，研究有關(guān)政策，引導(dǎo)民間資本投向水 環(huán)境保護(hù)與治理方面的建設(shè)或經(jīng)營(yíng)，并及時(shí)總結(jié)經(jīng) 驗(yàn)，加以完善。要采取更加積極的導(dǎo)向性措施，增強(qiáng) 企業(yè)和公眾的水資源開發(fā)與保護(hù)的意識(shí)，按照“誰(shuí)用 水，誰(shuí)投資；誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)；誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原 則，促進(jìn)水資源管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化。!"!水質(zhì)水

14、量統(tǒng)一管理是水環(huán)境治理的有效體制 水資源的水量、水質(zhì)一體化管理是英國(guó)、德國(guó)治理保護(hù)水環(huán)境的有效管理形式，也是我國(guó)水資源管 理需要學(xué)習(xí)借鑒的一個(gè)重要方面。德國(guó)城市水資源 的開發(fā)利用和保護(hù)工作全部由一個(gè)部門負(fù)責(zé)；英國(guó) 頒布了一系列法令和制度要求水量水質(zhì)并重，這種 一體化管理模式使英國(guó)河流質(zhì)量逐年提高。今后，為適應(yīng)城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，我 國(guó)水務(wù)行業(yè)應(yīng)逐漸建立政事分開、政企分開、政資分開的城市水務(wù)管理體制；建立投資主體多元化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)化、行業(yè)監(jiān)管法制化的城市水務(wù)運(yùn)行機(jī)制， 健全水務(wù)法規(guī)體系，有步驟地全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源 統(tǒng)一管理。!"$大力開展節(jié)水是水環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié) 節(jié)約用水，

15、是世界各國(guó)解決城市用水問題的共同方向。德國(guó)通過(guò)提高全體公民節(jié)水意識(shí)、完善立 法、制定有利于節(jié)水的供水價(jià)格、大力推廣節(jié)水新技 術(shù)、建立節(jié)水基金等措施來(lái)開展節(jié)水工作。英國(guó)政 府近些年來(lái)非常注重提高用水效率以減少水污染， 提出保護(hù)水資源不僅是政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)的責(zé)任，加 強(qiáng)公眾對(duì)這一問題的關(guān)注也非常重要。為此，政府 實(shí)施了一系列措施，促使全社會(huì)提高用水效率。!" 世紀(jì) #" 年代以來(lái)，我國(guó)尤其是北方地區(qū)，缺 水程度越來(lái)越嚴(yán)重。必須通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)與技 術(shù)手段，強(qiáng)制性地使社會(huì)合理有效地利用有限的水 資源。除了節(jié)約用水的內(nèi)容以外，更主要的在于根 據(jù)地域的水資源狀況，制定、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)工 藝改革，提倡節(jié)水產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)，通過(guò)技術(shù)、經(jīng)濟(jì) 等手段，控制水的社會(huì)循環(huán)量，提高水環(huán)境承載能 力。!%&城市污水深度處理和農(nóng)業(yè)面源污染控制是水 環(huán)境治理的重要措施$#% 年，英國(guó)污水二級(jí)處理普及率已達(dá) #&， 深度處理普及率達(dá) $! ；德國(guó)二級(jí)處理普及率達(dá)#(，深度處理普及率達(dá) )*+。 就我國(guó)實(shí)際情況而言，污水深度處理與再生水利用是維系良好水環(huán)境的必由之路。對(duì)于缺水地 區(qū)，深度處理能起到開發(fā)城市污水資源和大幅度削 減污染負(fù)荷的雙重作用。這些地區(qū)可以率先推進(jìn)污 水