1994年分稅制改革中央政府財政能力

1、分稅制改革與省內教育公平林挺進復旦大學國際關系與公共事務學院 , 上海 200433摘 要：經驗數據表明分稅制改革在整體上顯著地提高了省內基礎教育的均 衡度，有效地促進了教育公平。這說明，在一定的條件下中央政府可以通過改變中 央-地方財政關系來縮小地區(qū)教育發(fā)展不均衡。 不過在具體層面上，雖然分稅制顯著 地改變了每個省對中央財政的依賴度，但這種改變并不能直接地促進一個省的教育 均衡，在財政依賴度與省內教育均衡度之間存在U型曲線的影響模式。在相對貧困的省份高財政依賴度會負面影響教育均衡，而在富裕省份的情況則正好相反，其主 要原因在于 2006年前的重點學校制度和教育績效評估制度。 由此，在改革政府

2、間財 政關系的同時，改革相關教育制度才是徹底改變教育不均衡的根本出路。關 鍵 詞：教育公平；分稅制；財政依賴度；教育均衡度盡管學界對于教育的機會公平是否最終促進了社會公平仍存在著一定的爭議， 但有一事實卻是無可辯駁的，即當代各國都將基礎教育作為不可或缺的公共產品來 供給。1994年分稅制改革以來，盡管有大量關于分稅制與政府間財政關系的研究文 獻出版、其中也包括不少分稅制影響基礎教育投資的個案研究，然而系統(tǒng)性地考察 1994年以來分稅制對地區(qū)教育投資不均衡影響的定量研究還是相當缺乏。因此，通 過科學地測量教育均衡程度、運用高級數據分析方法，分析分稅制改革是否、如何 以及在多大程度上影響了中國基礎

3、教育的均衡發(fā)展， 不僅具有非常重要的理論意義， 而且也能為有關政策實踐提供重要的參考信息。一、導論：從分稅制說起中央-地方關系的核心是權力劃分，其基本模式有集權和分權兩種。不少學者認 為財權又是核心中的核心。雖然，不少人認為“中央集權”是我國中央-地方關系的 總特色，但是其中某些復雜的變化不容忽視。改革初期，中央一方面迫切需要實現財政增收，另一方面意識到經濟的發(fā)展和政策的落實需要地方政府的積極配合和支持。1980 年-1983年中央的“分灶吃飯” 的財政分權實踐就是在這樣的大背景下展開的。在此后的10多年里，財政分權一直是經濟改革的重要組成部分。分權使得地方政府、尤其是省級政府，對財政資源享

4、有很大的支配權。這種制度安排雖然為地方政府促進經濟改革、發(fā)展區(qū)域經濟提供 了重要的財政激勵和保障，但同時也在很大程度上削弱了中央政府的稅基、進而導 致了中央財政收入占全國財政總收入的比重持續(xù)下降(見圖1)。正是在這種狀況下，中央政府開始分稅制改革并試圖通過改革來扭轉這一局面。1994年的稅制改革，首先劃分了中央和地方政府的事權范圍：中央政府主要負責全國的國防、 外交、武警、重點建設項目、中央政府的運作經費、中央所借外債的還本付息等，地方則負責地 方政府機關的運作費用和本地區(qū)經濟發(fā)展所需支出等。與此同時，根據事權范圍將 現行稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，即把關系到國家利益、實施中 央

5、宏觀調控所必須的稅種劃為中央稅、把同經濟發(fā)展直接相關的稅種劃為中央地方 共享稅、把適合地方征管的劃為地方稅。此外還確定了中央對地方稅收返還的數額， 并分設國稅局和地稅局，前者國負責征收中央稅和共享稅，后者負責征收地方稅。 中央政府希望通過改革來集中必要的財力，根據分稅制國家的通行做法，中央政府 一般要占全國財政收入60%以上,中央支出占403左右，然后通過轉移支付的辦法把 20%左右的收入撥給地方政府，以縮小地區(qū)間的貧富。分稅制改革的核心或者說“指 導思想”是要提高“兩個比重”，即提高財政收入占GDP勺比重和中央財政收入占全 國財政收入的比重。與此同時，中央承諾在中央政府的財政比重到達令人滿意

6、的程 度之后，至少會將其中的三分之一用于幫助貧困省份、縮小地區(qū)差距。中央支出中央收入3#資料來源：中國財政統(tǒng)計年鑒，1994-2005.圖1中央財政收支占全國財政收支的比重(1978-2004)#圖 1顯示，分稅制對于改善中央財政確實起到了立竿見影的作用， 1994 年之后 中央財政預算收入占全國的比重迅速上升到 50%以上，與此同時，中央的預算支出 還是保持在 80 年代中后期以來的近 30%的水平。這其中近 20 個百分點左右的收支 差異是通過向地方政府轉移支付的方式實現的，而且這份額也接近、甚至超過中央 政府所承諾的三分之一。從這個意義上講，分稅制改革是卓有成效的。但是，占中央財政近三分

7、之一的轉移支出是否指向了預期的目標，依然需要大 量的經驗證據。從邏輯上看，如果這些支出的指向與中央政府在分稅制前的承諾一 致、即被用于縮小地區(qū)差距的話，那么貧困地區(qū)將會比富裕地區(qū)更有可能從分稅制 的實施與推進中收益；進而言之，如果中央的轉移支付是有效，那么就有充分的理 由假設各種形式的地區(qū)差異（包括教育投資的不均衡）在 1994 年之后將會明顯縮小 或者至少逐步縮小。雖然客觀上說，“兩個比重”的提高或者一定數額的轉移支付，都可以成為衡量 分稅制改革成敗的標準，但是我們有理由認為中央政府增強自身財力的最終目的是 為了公正、有效地供給包括基礎教育在內的公共產品。就其本質而言，改革成功與 否的最終標

8、準并不在于“兩個比重”是否提高，而在于比重提高了之后的中央財政 是否有效地促進了社會公正。二、作為因變量的教育投資省內不均衡為什么選擇教育投資的省內不均衡作為被解釋的變量呢？主要基于以下三個方 面的考慮：首先，大量現有的研究表明，我國基礎教育的省內不均衡的程度遠遠超 過省際不均衡，不少的實證研究認為，前者實際上已經占到了基礎教育總體不均衡 的 70%甚至 90%以上（表 1）。 1換而言之，如果省內教育投資不均衡現象得到有效 遏制的話，我國的教育不公平現象可能就不會成為一個重要的政策問題。 即使如此， 但是將省作為測量教育均衡的基本單位、特別是作為被解釋的變量的實證研究并不 多見。其次，分稅制

9、雖然在總體上提高了中央預算財政收入占全國財政收入的比重 （也即地方各省對于中央財政的依賴程度提高） ，并且在 1994 年后的相當一段時期 內保持了這種趨勢，但是這并不意味中央與每一個省的財政關系都有共同的趨勢和 特點。實際上，在 1994 年之后，不同省份對于中央財政依賴程度有著明顯的差異； 即使同一個省，在 1994-2001 年對于中央財政的依賴度也有顯著的變化，而且變化 趨勢也并不和全國的總體趨勢一致 （表 2）。因此，分省考察分稅制對于中央 -地方財 政關系的變化、進而如何影響省內教育投資的均衡程度，可以加深我們對中央 -地方 財政關系與教育均衡之關系的理解，也可以促進我們對于分稅制

10、改革自身的全面理 解。最后，從定量分析技術來看，將教育投資的省內均衡作為被解釋的變量，實際 上就是將省級行政區(qū)作為研究的分析單位，可以成倍地擴大分析的樣本量，有利于 引入更加有效的高級分析工具，如多元回歸分析。表1地區(qū)教育不均衡小學初中省際不均衡 省內不均衡29.71%70.29%18.51%81.49%資料來源：潘天壽（2000, p. 41）以上的討論可以得到兩個基本假設：（1）隨著中央預算財政收入占全國財政收 入比重的不斷提高，教育投資的均衡程度整體上也會不斷提高；（2） 個省省內的教育投資均衡的程度與該省財政對于中央的依賴程度呈線性相關，也就是對于中央 轉移支付依賴程度越高的省份越有可

11、能會有更加均衡的教育投資。但是，邏輯上看 第二個假設的成立至少還需要一個基本條件：教育均衡要作為中央政府考核地方政 府績效的一項指標，否則在制度上很難確保地方政府（包括省級政府）有積極性去 縮小教育不均衡。在現實中，雖然可以看到很多的教育指標如入學率、普九率等被 列入政府考核指標，但是教育投資均衡卻始終沒有作為一項考核指標納入政府的績 效評估中去。相反地，從80年代起的重點學校制度（特別是義務教育中的重點學校 制度）卻很有效地激勵了教育投資的不均衡。雖然在義務教育層次上，重點學校制 度已經被新的義務教育法（2006年）所廢止，但是這種制度在地方教育發(fā)展中的潛在 作用卻依然存在。同時考慮到地方政

12、府官員的實際任期一般不會超過5年，他們有大的激勵會將有限的教育資源集中在若干重點學校中，因為這樣很容易達成顯而易 見的績效（比如媒體經常批評的“政績工程”），更不用說在此過程中還可能附著了 各種各樣的個人利益。因此，在取消重點學校制度之前，如果中央用于教育領域的 轉移支付需要依據各種可見的績效（如重點學校建設）來分配的話，那么即使是對 中央財政依賴程度最高的省份也沒有足夠的激勵去縮小其省內教育均衡。相反地， 這些對中央財政依賴程度越高的省份越有可能將有限的資源集中在某些重點學校建 設或者形象工程當中，從而有可能在與其他省份的對比中脫穎而出，進而爭取中央 政府更多的轉移支付。而對于那些對于中央財

13、政依賴很低的省份而言，將有限的教 育資源集中在重點學校的現象也會存在，但理論卻有不同的解釋邏輯。對于這些地 區(qū)而言，財政依賴度可以從相反的角度將其理解為財政自給度，自給度越高的地區(qū)，其地方政府就越有自由度，越有可能受到重點學校制度、形象政績的雙重激勵，盡 管這些地區(qū)并不需要因此獲得更多的中央轉移支付，但是越高的財政自由度促使這 些地區(qū)越有可能出現教育不均衡現象。同時，那些財政依賴度處于中間的省份，盡 管主觀上也會與上述地區(qū)有相同的偏好，但是他們一方面沒有充足的自給財政可以 這么做，另一方面也沒有像貧困地區(qū)那么強的激勵去爭取中央的轉移支付，從而在 客觀上往往有較為均衡的教育投資。因此，在教育均衡

14、與地方對中央財政依賴度之 間，很可能存在一種U型的曲線關系，而不是單調線性關系。三、研究設計在上述假設中，有兩個基本概念需要在操作層面上做出界定，第一個是 省內教 育投資均衡度，在統(tǒng)計上，均衡度主要是分析數據間的分散程度，反映的是各變量 值遠離其中心值的程度。在教育科學中，測度數值型數據離散程度的方法主要采用 的指標有差異系數、塞爾系數和基尼系數等。 2本文主要用差異系數來測量省內各縣 級行政單位在教育投資上的離散程度，即省內教育均衡度，在數學上它等于省內各 縣級行政單位在某一個財政年度 人均教育經費總支出的差異系數，數值越大表示越 不均衡。在“地方負責、分級管理”的教育財政體制中，縣級政府的

15、教育經費主要 集中在基礎教育領域（包括九年制義務教育和各類高級中學），因此該數據不僅反 映了縣本級財政對于教育投入程度，也反映了包括中央、省在內的縣級以上財政對 于基礎教育的轉移支付。所以，在邏輯上，總支出的差異系數已經包含了縣以上財 政轉移對于縮小省內教育不均衡的效果。因此，有必要將省內各縣在某一個財政年 度中預算內人均教育經費支出的差異系數作為控制變量，以反應在沒有縣以上轉移 支付情況下的省內教育均衡度。第二個概念是各省級行政單位對中央財政的依賴度 （簡稱財政依賴度），是指中央財政轉移支付在某個省財政支出所占的比重。 在數學 上，這個數據與財政自給度相對應（財政自給度 =1-財政依賴度）且

16、成反比關系。所以本研究的分析單位是省 -財政年度，將一個省在一個財政年度作為一個觀測 單位。在 1994-2001年的研究范圍內，每一個省都會有 8個觀測值。所以理論上， 在這個時間圍內，我們從全國 31省級行政單位活動一個有 245個樣本量的面板數據（Panel Data重慶直轄市在1997年成立）。然而，由于部分省市的教育數據存在明 顯缺失，本研究總的有效觀測量為 230，這樣的觀測量在統(tǒng)計上比較適合進行較為 復雜的多元回歸分析。確定這樣的時間范圍主要是基于數據的可利用性的考慮，由于需要用縣一級的 教育投入數據以計算省內教育均衡度，但是公開出版的中國教育經費統(tǒng)計年鑒 在 1 994年之前并

17、沒有提供相關數據，在 2001年后也因為縣級教育數據已經屬于國 家保密范圍而不再提供。財政數據全部來自中國財政統(tǒng)計年鑒 （ 1 995-2002） 。從表 2可以發(fā)現，因變量教育總支出的平均均衡度（ 30.07）要小于預算支出的 平均均衡度（ 31.41），說明包括中央財政在內的縣以上行政單位的轉移支付在總體 上降低了省內教育投資的不均衡程度。但是，這種降低在統(tǒng)計上是否顯著還有待通 過回歸分析加以驗證；同時，這種總體上更加均衡的趨勢并不等同于每一個省在每 一個財政年度都有類似的效應。實際上，教育均衡度最差的出現在總支出的、而不 是預算支出的極值中（最大值：66.20>63.05），而教育

18、均衡度最好的觀測值出現在預 算支出中（最小值： 6.59>1.03）。這說明在某些案例當中，轉移支付之后的省內教育 經費要比轉移支付之前的更加不均衡，轉移支付實際上起到了消極的作用。這種現 象在 230個案例中占到 43.5%（即 100個）。表2變量描述N最小值最大值平均值標準差教育均衡度（總支出）2306.5966.2030.06889.25606教育均衡度（預算支出）2301.0363.0531.411510.71009財政依賴度1994-200124511.1294.1644.095916.4145519943011.1281.7346.001814.6359619953015.

19、5593.8443.576515.4972819963015.8293.3841.182515.6552619973118.6892.2741.116515.1945119983118.2591.9741.370115.5421519993120.6891.4844.284616.1379420003115.7191.0246.240017.6739520013112.1794.1648.946120.29057資料來源：中國教育經費統(tǒng)計年鑒1995-2002;中國財政統(tǒng)計年鑒1995-2002.在1994-2001年，各省對于中央財政的平均依賴程度約為44%，但是離散程度非常高，最為貧困的省

20、份將近有九成半的財政需要依靠中央（94%），而最富的省份其財政支出只有近11%來自中央政府。因此，誠如前文所述，我們完全有理由對分 省份來考察分稅制對于中央-地方財政關系的影響，而不是簡單地將 31個省作為一 個整體。四、實證分析在統(tǒng)計方法上，本研究采用多元回歸方法對于上述假設進行檢驗。教育經費總 支出的均衡度是分析中的因變量，而教育經費預算支出的均衡度則作為控制變量納 入回歸模型。財政依賴度則是主要的自變量，為了分別驗證財政依賴度與教育均衡 之間線性和U型兩種可能的影響模式，在模型-1中，財政依賴度直接作為主要自變 量納入模型，而在模型-2中，財政依賴度和財政依賴度的平方同時被作為主要自變

21、量進入回歸分析。同時，為了檢驗分稅制在時間序列上是否整體影響了教育均衡， 在回歸中還引入了 1994-2000共七個年份的啞變量（Dummy Variable）以考察每個 年份與2001年之間教育均衡是否存在顯著差異。如果假設（1）得到驗證，這組變 量可以反映出分稅制在其實施之后的八年中對于省內教育均衡的影響模式。表-3報告了回歸分析的結果。表3分稅制與省內教育均衡的實證模型模型-1模型-2BStd. ErrortSig.BStd. ErrortSig.常數5.5871.6723.341.00113.6602.4305.620.000預算支出均衡度.713.03321.335.000.708.

22、03222.067.000財政依賴度.01925.025.780.436-.416.101-4.112.000財政依賴度平方.004818.0014.425.0001994 3.6041.4002.575.0114.6041.3633.378.0011995 2.5081.3681.834.0683.5911.3362.688.0081996 1.8781.3751.365.1742.8911.3412.157.0321997 1.0051.366.736.4632.0351.3331.527.1281998 .9701.352.718.4741.9771.3181.500.1351999 .

23、6301.341.469.6391.6131.3071.234.2192000 .0901.333.067.947.4841.283.377.706F 57.789.00058.362.000R Square.603.727模型-1和模型-2都顯示，總支出均衡度（因變量）與控制變量預算支出均衡度 之間呈顯著正相關，說明預算支出不均衡是導致總支出不均衡重要因素，因為，如 果轉移支付明顯扭轉了預算支出所導致的不均衡現象，那么目前這種相關關系將不 會出現。當然，數據也顯示兩個模型中該變量的系數約為0.71，說明預算支出均衡度一個百分點的增減，會導致總支出均衡度0.71個百分點的增減。這說明上級政府的

24、轉移支付是有相當成效的，盡管這不能機械地理解為更多的轉移支付就會直接地 導致較為均衡的教育。從模型-1中可以發(fā)現，財政依賴度與教育均衡度之間的線性關系不能得到驗證 （sig.=0.426），也就是說財政依賴度的提高并不能顯著的提高或者降低教育均衡度。 因此，盡管分稅制改革使得中央預算收入在全國總收入的比重不斷提高、而且約有 近三分之一的中央財政是通過轉移支付的方式從地方政府中支出的，但是事實并未 非如中央所預期的那樣，即貧困地區(qū)將會從中直接收益。至少在教育均衡的問題上， 中央財力和轉移支付的增加，并沒有直接導致教育均衡程度的明顯提高。那么，這是不是意味著分稅制對教育均衡度沒有產生系統(tǒng)性影響呢？

25、不然。模 型-2給出了很好的回答。數據顯示，當財政依賴度的平方作為自變量進入模型之后， 財政依賴度與教育均衡度之間的曲線關系得到了很好的驗證。財政依賴度對于因變 量的系數為-0.416,而財政依賴度平方的系數為0.00482,而且兩者都在p<.001水平 上呈統(tǒng)計顯著。因此，本研究有 99.9%信心認為財政依賴度與教育均衡度之間存在 U-型關系。換而言之，并不是分稅制沒有對教育均衡產生影響，而是其中的影響模 式比較特殊，為U-型曲線。當其他變量保持不變（時間固定為2001年，預算均衡度等于其均值31.4115）,兩者之間關系為如下（圖2）:省內教育均衡度=35.90-.416*財政依賴度

26、+.004818*財政依賴度平方財政依賴度圖2財政依賴度與省內教育均衡度模型顯示，當一個省的財政依賴度低于 43.17%的時候，每降低一個百分點的財 政依賴度都會導致更加不均衡的省內教育投資， 而且這種作用是呈邊際遞增趨勢的， 也就是，財政依賴度從42%降低到41%所導致教育不均衡程度將比其從 43%降低到 42%所導致的影響更大，盡管兩者都導致了教育的更加不均衡。然后，當一個省的 財政依賴度高于43.17%的時候，遞增影響模式沒有變化，但是影響方向卻是相反的， 即財政依賴度每增加一個百分點都會導致教育的更加不均衡。如果根據這個臨界點 把省分成兩類：貧困省份和富裕省份，那么對于貧困省份而言，財

27、政更多地來自中 央或者說更多的獲取上級轉移支付并不能如中央所預期的那樣，這些轉移支付將會 使其貧困人口收益，至少在教育投資上是這樣的（圖 2右側）。相反地，重點學校制 度、政績工程等因素會激勵產生更加不均衡的省內教育。潛在的邏輯可能是，上級 政府未來的轉移支出并不是根據教育均衡程度的改善（如難以客觀觀察并測量的教 育均衡度），而是根據某些易觀察到或易測量的績效的取得（如重點學校建設）。然后，同樣的解釋邏輯并不適用于富裕省份 （圖2左側）。對于這些財政自給度很高的 省份而言，越多的依賴中央財政將會促使更加均衡的省內教育。這聽起來有點自相 矛盾，但卻符合實證材料的數量關系。財政自給度的概念可以加深

28、我們對此的理解， 也就是說當富裕省份的財政自給度高到足以讓地方政府去滿足重點學校制度、狹隘 政績觀等因素所激勵的教育不均衡發(fā)展時，來自上級政府的轉移支付將越有可能被 用到促進教育均衡的事實上去。因而，越多的轉移支付在這些省份將會促進教育的 均衡發(fā)展。所以，分稅制所帶來的中央 -地方財政關系的變化對于教育均衡實際上是存在著 系統(tǒng)性影響的，但是其中的影響模式取決于一個省對于中央財政整體上的依賴程度， 或者說一個省的財政自給度。因此本研究拒絕兩者之間的線性假設（模型 -1），而接 受U-型假設。最后，以 2001年作為參照對象的 7個年份變量在兩個模型中（特別是模型 -2） 呈現出了穩(wěn)定的影響趨勢。

29、雖然，模型 -2的數據表明，在 p<.05 的顯著水平上， 1994-1996三年的均衡度與 2001年相比有著顯著差異（即比 2001年更加不均衡）， 而 1997-2000四年的均衡度則與 2001年沒有顯著差異。但是，如果不考量絕對的顯 著水平，我們發(fā)現，在這一組變量的系數從 1994-2000呈穩(wěn)定遞減趨勢的同時，每 個系數的顯著水平也有類似的穩(wěn)定趨勢。 因此，有充分的證據說明在 1994年之后的 8年內，省內教育已經變得越來越均衡。雖然缺乏 1994年之前的數據作比較以提供 更加說服力的佐證，但是模型 -2 已經為分稅制如何影響教育均衡提供了足夠充分的 證據（雖然不是最為直接證

30、據） 。它不僅說明，在分稅制改革之后的八年中，省內教 育的均衡度在整體上不斷的提高；而且也說明，分稅制作為一項政策對于教育均衡 度的政策效果在時間序列上有穩(wěn)定影響模式：該政策實施越久，對于促進教育均衡 的作用也會越大、越明顯。五、結論本研究利用實證的方法，用數量證據回答了 1994年分稅制改革是否、如何以及 在多大程度上影響了教育均衡等系列問題。回歸模型顯示，分稅制在整體上促進了 我國省內教育投資的均衡化，也就是說省內教育均衡度在 1994年之后逐漸地變得更 加均衡。在政策層面上，這說明在一定的條件下中央政府可以通過提高中央財政收 入在全國財政收入中比重、增加中央政府向地方政府的轉移支付等方式

31、，縮小各種 形式的地區(qū)發(fā)展不均衡（包括教育不均衡）。其次，具體就某一個省而言，上述的 影響邏輯不能普遍適用。分稅制改革顯著地改變了每一個省對于中央財政的依賴程 度，但是這種改變并不能直接而顯著地促進教育均衡。也就是說，這不像財政學家 所推測的那樣，財政能力是國家能力的核心度量、地方對于中央的財政依賴度與教 育均衡之間存在線性關系。事實上，由分稅制所帶來的地方對于中央財政依賴度之 變化對于教育均衡度的影響方式本質上是受制于地方財政整體水平的。分稅制改革 對于富裕程度不同的省份的教育均衡度有著完全不同的影響模式，在貧困省份，較 高的財政依賴度越有可能導致更加不均衡的教育，而在富裕省份，較高的財政依

32、賴 度卻很有可能導致教育更加均衡。但是，這種貌似矛盾的邏輯的確符合 2006年之前 的重點學校制度、教育行政部門現有的績效評估制度所構建的激勵結構。因此，在現有的教育行政體制下面，單純的政府間財政關系轉變不足以從根本上解決教育失 衡問題，雖然分稅制改革在一定程度上起到了積極的作用。在改變政府間財政關系 的基礎上，教育均衡的實現在很大程度上需要依靠合理的績效考核機制促使地方政 府和官員樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀。參考文獻1潘天壽我國縣級義務教投資的地差異及其影響因素分析J,教育與經濟，2000,(4), pp. 36-44.latarola, Patrice and Leanna Stief

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