禁止開發(fā)區(qū)管理模式路徑

1、禁止開發(fā)區(qū)管理模式路徑 一、禁止開發(fā)區(qū)管理模式的基本架構 為了對禁止開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能實施強制性保護，及時構建職能統(tǒng)一、目標統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、管理統(tǒng)一的禁止開發(fā)區(qū)管理體制，是貫徹和強制實施禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境政策、推動生態(tài)環(huán)境治理法治化進程的重要組織保障。(一)禁止開發(fā)區(qū)管理模式制度設計行政管理機構采用什么樣的管理模式是由政府所在區(qū)域的區(qū)位功能決定的。禁止開發(fā)區(qū)為社會提供的是生態(tài)服務，供給的是生態(tài)產(chǎn)品，這就要求禁止開發(fā)區(qū)管理體制以適應生態(tài)保護為前提，滿足提供生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境管理要求，建立符合生態(tài)保護功能定位的管理戰(zhàn)略和管理模式。1.以功能定位職能，統(tǒng)一管理體制禁止開發(fā)區(qū)是我國保護自然文化資源的重要區(qū)域

2、，珍稀動植物基因資源保護地，國家對禁止開發(fā)區(qū)實施強制性的管制原則。但在禁止開發(fā)區(qū)“多頭共管”的管理體制已經(jīng)損害了生態(tài)管護的環(huán)境政策選擇，國家有必要設立一個有法律權威的管理部門對全國的禁止開發(fā)區(qū)進行統(tǒng)一的管理和協(xié)調，具體的管理協(xié)調部門由“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”(在本文第三部分詳述)依法設立，明確其對禁止開發(fā)區(qū)實施垂直領導、統(tǒng)一管理的具體職能和職責，同時協(xié)調禁止開發(fā)區(qū)之間和不同利益部門之間的環(huán)境政策和利益沖突，提高禁止開發(fā)區(qū)管理的效率和質量。統(tǒng)一管理體制的關鍵是轉變禁止開發(fā)區(qū)的政府職能。職能是政府管理機構定位的核心，政府職能轉變的本質在于利益格局的調整，禁止開發(fā)區(qū)的禁止開發(fā)和重在保護的主體功能決定

3、了該區(qū)域政府職權關系的調整重在轉變政府現(xiàn)有傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，以禁止開發(fā)區(qū)主體功能為基調撤銷、精簡或合并原有經(jīng)濟發(fā)展職能的管理機構，重新配置和規(guī)范該區(qū)域政府管理機構的職權和職責。2.以強制實施生態(tài)保護為基石，設置基本空間單元的管理機構(1)合理的基本空間單元設置有助于提高生態(tài)保護效率主體功能區(qū)基本空間單元的合理設置對功能區(qū)劃和強制實施生態(tài)保護意義重大。正如高國力先生所說:“主體功能區(qū)劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區(qū)劃的成效”。功能區(qū)規(guī)劃基本空間單元是區(qū)劃的基本單位，也是禁止開發(fā)區(qū)域的基層行政管理機構，為此，基本空間單元的合理界定對區(qū)劃和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護影響深遠。筆者認同主體功能區(qū)規(guī)

4、劃以目前縣級單位作為基本單元。其一，以目前縣級單位作為基本單元容易確定且實施成本及管理技術成本相對低廉;其二，空間單元也是單元管理機構實施強制生態(tài)保護的基本單位，以縣級為單位合理界定基本空間單元便于縣級政府各職能部門轉變政府管理職能，降低重點生態(tài)功能區(qū)執(zhí)法和治理成本，有利于提高生態(tài)保護管理效率。(2)基本空間單元管理機構的設置是履行生態(tài)保護職能的必要條件行政管理機構的設置基礎和根本依據(jù)是政府職能，而履行政府職能的運行載體是行政管理機構，行政管理機構隨著政府職能的轉變而變化。對于禁止開發(fā)區(qū)的政府職能就是實施強制性生態(tài)保護，政府各職能部門的職權職責也應圍繞生態(tài)保護被授予職權，同時履行生態(tài)安全的維護

5、和監(jiān)管職責。根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位，區(qū)域行政管理機構的設置分兩種情況:一種情況是生態(tài)功能相對完整的行政區(qū)域，生態(tài)功能區(qū)可依托現(xiàn)有行政區(qū)域，直接轉變政府職能;另一種情況是生態(tài)功能區(qū)域相對獨立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)域又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域，可考慮設置生態(tài)特區(qū)。第一，轉變政府職能，調整管理機構對于生態(tài)功能相對完整的行政區(qū)劃，縣級政府原有各職能部門，應科學合理調整，或并、或減、或撤、或強化，力求機構調整符合政府履行生態(tài)保護職能的需要。城鄉(xiāng)規(guī)劃局或撤或并。依照中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第11條第2款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。然而，按照禁止

6、開發(fā)區(qū)的主體功能定位:禁止開發(fā)區(qū)是“禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)”。由此，禁止開發(fā)區(qū)內的原縣級規(guī)劃職能部門，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷，要么并入其他生態(tài)保護職能部門。強化環(huán)境保護部門職能。依照中華人民共和國環(huán)境保護法第6條第3款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。禁止開發(fā)區(qū)是強制性實施保護的重點生態(tài)功能區(qū)，對我國有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然文化資源的重要區(qū)域和珍稀動植物基因資源，必須強制實施保護。這些職能無疑加重了環(huán)境保護部門的生態(tài)環(huán)境保護方面的壓力，需要強化環(huán)境保護部門的職能。土地管理部門的職能減弱。依照中華人民共

7、和國土地管理法和中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法的相關規(guī)定:土地部門是負責轄區(qū)內土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門。由于禁止開發(fā)區(qū)內禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設，土地管理部門相對應的城鎮(zhèn)發(fā)展土地規(guī)劃、編制土地利用和土地后備資源開發(fā)規(guī)劃，以及土地的征用、劃撥建設用地的審查或報批等職能，可能被嚴重削弱。林業(yè)部門的職能加強，農(nóng)牧部門的職能削弱。依照森林法和野生動物保護法等法律的相關規(guī)定，林業(yè)部門的保護職能將愈來愈重;依照禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護要求，禁止所有不利于生態(tài)保護的任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，并逐漸實施生態(tài)移民，因此，禁止開發(fā)區(qū)內農(nóng)牧部門的管理職能將逐漸減弱?？傊?，為了適應重點生態(tài)功能區(qū)定位的要求，該區(qū)域基本空間

8、單元的政府各職能管理部門應作合理調整。筆者認為，城鄉(xiāng)規(guī)劃局應并入職能需要強化的環(huán)境保護部門，農(nóng)牧部門應并入職能需加強的林業(yè)部門。這樣，強化環(huán)境保護管理部門的職能，使其能夠有效地建設重點生態(tài)功能區(qū)和治理環(huán)境，履行生態(tài)管理與環(huán)境維護兩個方面的管理職能，并建立起以生態(tài)環(huán)境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環(huán)境管理體系。第二，設立生態(tài)特區(qū)有助于保障生態(tài)安全生態(tài)特區(qū)，是指具有多種主體功能混合的行政區(qū)劃，生態(tài)功能區(qū)域相對獨立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)劃又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域;或者該生態(tài)區(qū)域跨行政區(qū)劃，可突破行政區(qū)劃，單獨設置生態(tài)特區(qū)。生態(tài)特區(qū)在局部打破一些行政區(qū)劃是為了保障生態(tài)功能區(qū)劃

9、的順利實施，在實際運作中，應當以中央和省兩級政府為主導來構建生態(tài)特區(qū)在生態(tài)環(huán)境政策實施上具備的有效性和可操作性。生態(tài)特區(qū)統(tǒng)籌本生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護、自然資源保護，在不影響生態(tài)保護的前提下，適度的旅游資源開發(fā)和提供公共服務等職能。禁止開發(fā)區(qū)管理機構縣級政府管理機構和生態(tài)特區(qū)，都隸屬“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”設立的禁止開發(fā)區(qū)保護管理部門垂直領導并具有禁止開發(fā)區(qū)內的行政管轄權限，就如同我國四川臥龍自然保護區(qū)由中央部門垂直領導并具有保護區(qū)內的行政管轄權限一樣。3.禁止開發(fā)區(qū)“官民共管”權責一致，依法提高管理效率政府機構如何行使職權履行自己所承擔的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對禁止開發(fā)區(qū)的屬性和特點

10、，禁止開發(fā)區(qū)基層管理機構的職能應調整至禁止開發(fā)或生態(tài)管理的模式，開展生態(tài)治理和環(huán)境保護工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開發(fā)活動，強制性地確保主體生態(tài)功能的實現(xiàn)。具體來講，禁止開發(fā)區(qū)管理者應嚴格遵循生態(tài)管理的相關法律，方便社會主體監(jiān)督;建立本區(qū)域生態(tài)考核獎懲制度，對生態(tài)保護不達標的區(qū)域，應采取限期整改并追究相關負責人責任等措施，以根治禁止開發(fā)區(qū)自身違規(guī)經(jīng)營和執(zhí)法不力的頑癥?！肮倜窆补堋笔窃诮归_發(fā)區(qū)管理機構依法管理的前提下，吸納當?shù)鼐用穹e極參與區(qū)域生態(tài)保護，這樣一方面減少了生態(tài)移民，另一方面增加了保護力量，更有利于提高保護效率。如海南省鸚歌嶺自然保護區(qū)，起初自然保護區(qū)的工作人員把保護區(qū)內的

11、村民視為破壞環(huán)境的主要力量，村民把保護區(qū)管理組織視為阻礙發(fā)展生計的障礙。但自從保護區(qū)輻射范圍內的很多青壯村民，被發(fā)展成保護區(qū)“協(xié)管員”后，保護區(qū)與當?shù)卮迕竦年P系大為改善，保護區(qū)內5個自然村都分別建立了禁漁區(qū)，并將保護魚類寫進了村規(guī)民約，當?shù)亟邼啥鴿O的歷史就此終結。 二、禁止開發(fā)區(qū)之間爭端 協(xié)調法律保障機制穩(wěn)定、可持續(xù)的禁止開發(fā)區(qū)保護必須建立在制度規(guī)范的基礎上，而禁止開發(fā)區(qū)域之間的沖突協(xié)調同樣需要一套有效解決爭端的法律保障機制。禁止開發(fā)區(qū)之間的沖突大多表現(xiàn)為政府之間的區(qū)域利益沖突，也表現(xiàn)為資源歸屬不同部門而需要生態(tài)資源整合的法律法規(guī)之間的沖突，因此，協(xié)調禁止開發(fā)區(qū)之間的資源利益關系必須有明確的、

12、有權威的協(xié)調主體，協(xié)調主體的職權、職責來自法律授權，并按照相應的協(xié)調原則，切實履行解決爭端的職責。“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”是禁止開發(fā)區(qū)域管理協(xié)調組織建設的法律基礎。禁止開發(fā)區(qū)之間邊界的劃分難免會有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協(xié)調主體的自身制度建設，也需要禁止開發(fā)區(qū)政府之間橫向關系的規(guī)范。借鑒國外的成功做法，我國禁止開發(fā)區(qū)協(xié)調保障機制的建立和運行應當通過“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”的制定與實施，為該區(qū)域管理協(xié)調主體建設提供法律依據(jù)。具體而言，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”應當從該區(qū)域管理協(xié)調主體的法律地位、設立職權職責、運行保障機制等方面，對該區(qū)域管理協(xié)調主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開發(fā)區(qū)管理

13、協(xié)調主體的法律地位禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體法律地位的確立，對其職能的有效發(fā)揮意義重大。第一，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體應當以“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”作為成立的法律依據(jù)。具有明確的法律授權既是對我國區(qū)域管理協(xié)調組織的設立一直缺乏明確的法律依據(jù)的制度性突破，也是禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體是全國禁止開發(fā)區(qū)的權威管理機構。該管理協(xié)調主體不僅對全國禁止開發(fā)區(qū)域行使統(tǒng)一領導、垂直管理的職能，而且對涉及該區(qū)管理的其他職能部門的利益沖突進行協(xié)調。因此，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的法律地位應是國家行政管理機構。(二)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的職權范圍禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體

14、的職能不同于一般的行政管理機構，其職權、職責應由法律明確授權，若職權劃分不明，將無法正常運作。“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”在分配該區(qū)管理協(xié)調主體的職責權限時，應當遵循以下原則。其一，保護原則。建設禁止開發(fā)區(qū)的基本出發(fā)點就是對重點生態(tài)功能區(qū)實施強制性保護，確保國家生態(tài)安全，該區(qū)域管理協(xié)調主體職責權限應當有利于建設生態(tài)安全。其二，生態(tài)效益原則。提供生態(tài)產(chǎn)品、實現(xiàn)生態(tài)效益是禁止開發(fā)區(qū)的基本功能，也是其不同于其他主體功能區(qū)的根本區(qū)別。該區(qū)域管理協(xié)調主體職責權限應當有助于促進生態(tài)區(qū)域合作，協(xié)調生態(tài)區(qū)域沖突，從而實現(xiàn)最佳生態(tài)效益。其三，統(tǒng)一原則。禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的職權職責應當以建設和發(fā)展生態(tài)功能為限，包

15、括對禁止開發(fā)區(qū)之間的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調。(三)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的運行保障禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的良性運行，是確保該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)國家生態(tài)安全的重要組織保障。為此，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”應當明確該管理協(xié)調機構內部各主體之間在法律上的權利義務關系，明確規(guī)定該管理協(xié)調主體的權責一致性，濫用職權、怠于或疏于履行職責，必須承擔的法律上的不利后果，從而提高執(zhí)法主體違法的成本，進而規(guī)范引導各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”是徹底扭轉生態(tài)惡化趨勢、使生態(tài)環(huán)境實質性改善的法律支撐，是促進重點生態(tài)功能區(qū)良性發(fā)展、實現(xiàn)國家生態(tài)安全的重要法律保障。 三、結語 面對全國主體功能區(qū)空間功能不同定位的新格局，禁止開發(fā)區(qū)的功能定位不僅要變革傳統(tǒng)的經(jīng)濟治理模式，更要改革自上而下高度同構的政府管理體制，以實施強制性生態(tài)保護的管制原則為標準來構建禁止開發(fā)區(qū)的政府管理體制。實現(xiàn)禁止開