PPP模式的主要運行方式及注意事項

1、PPP模式的主要運行方式及注意事項一、PPP模式的主要運行方式大家好，這一講的題目是“PPP模式的主要運行方式及其注意事項”，上一講已經(jīng)說過，PPP模式已經(jīng)成為我們在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里邊的一個主要的服務(wù)供給模式，到底它有哪些具體的運行方式？今天來作一個介紹。整個PPP的運行方式有很多種，這里主要介紹一些比較常用的，無論是在中國，還是在世界范圍內(nèi)用得比較多的，或是產(chǎn)生影響比較大的幾種模式，很顯然，隨著我國PPP模式的推進，在實踐當中還會去創(chuàng)造出一些新的運行的具體的方式，所以，不是介紹所有的方式，只是介紹其中的一些重要的方式。（一）合同外包那么這些方式中，其中一種方式是合同外包。政府提出對某一公共服務(wù)

2、的數(shù)量和質(zhì)量標準等要求，通過簽訂合同的方式將該項公共服務(wù)的生產(chǎn)責任外包給私營部門或非營利部門的一種公共服務(wù)供給機制。這是合同外包，通過簽訂一個明確的合同，我需要什么服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，在合同里邊都進行一個詳細的規(guī)定，然后交由私人組織或非營利組織來生產(chǎn)，這樣的一種服務(wù)供給模式就稱為合同外包。這樣的方式，它主要適用于能夠簽訂明確合同的，比如質(zhì)量和數(shù)量標準比較容易或清楚地界定，合同能夠說明我們要什么產(chǎn)品，政府有這樣一個能力來界定產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量標準的這類公共服務(wù)，一般都是一些很具體的，如垃圾清運、公共交通、公交車，我們可以要求其準點率、頻次、線路等，這些都可以作出一些非常具體的規(guī)定，包括路燈維護、保潔等

3、很具體的事務(wù)類工作，在很多國家都在大量地使用合同外包的方式。在這種方式中，費用依然是由政府來承擔的，而不是私人自己出錢來提供服務(wù)。錢由政府財政來提供，之所以不再是政府獨家提供，原來政府獨家提供，因為沒有壟斷，當政府壟斷提供這些服務(wù)時，這些編制、機構(gòu)、人員都是政府公共部門內(nèi)的人員，它沒有競爭壓力，因此也就沒有提高其服務(wù)績效或效率的這樣一種沖動，費用依然是由政府財政來承擔的，由于借助了私人部門的參與，私人部門參與進來就一定會有競爭，我們跟哪個私人部門簽訂合同。如保潔這一塊，有那么多的保潔公司，跟哪個公司簽訂合同，一定是這個公司在談判的過程當中滿足政府提供的數(shù)量和質(zhì)量標準，它使用的成本是相對較低的，

4、其資質(zhì)、能力和技術(shù)又是過關(guān)的，所以才與它簽訂合同。費用雖然還是由政府來出的，但往往要比政府自己來提供，費用可以實現(xiàn)大大的節(jié)約。（圖）這是西方學者對很多國家的公交系統(tǒng)實行承包之后費用狀況的前后對比變化的一個調(diào)查。在公交系統(tǒng)合同承包之后的費用節(jié)約中，選取的這10多個國家里邊，大多數(shù)國家的費用節(jié)約都在30%以上，最少的，像哥本哈根市也達到了22%，而節(jié)約費用最高的新奧爾良，它甚至是合同承包后的費用節(jié)約可達到50%，節(jié)約了一半的費用。PPP模式興起的一個背景是財政壓力，這也是解決財政壓力的一個很好的方式，所以，為什么這些國家在80年代之后在公交系統(tǒng)大規(guī)模地都在使用外包的方式，一個重要原因是它通過私人資

5、本的介入，通過它們的競爭可以大大降低供給費用，這是合同的方式。（二）特許經(jīng)營 第二種方式，特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是指由政府授予某一組織在一定時間和范圍內(nèi)提供某項公共服務(wù)或產(chǎn)品的特別經(jīng)營權(quán)力，同時允許這些獲特許經(jīng)營的經(jīng)營方向使用其產(chǎn)品和服務(wù)的用戶收費，以通過這種收費來實現(xiàn)它的盈利的這樣一種公共服務(wù)供給機制。在這樣一種模式下，政府一般是不向經(jīng)營者來支付費用的，因為你來經(jīng)營，你通過這種經(jīng)營權(quán)來收費，政府就不需要再給你支付費用了。當然，因為這種特許經(jīng)營，往往都是以接受政府指導價的方式來經(jīng)營的，它都是一種完全的市場選擇模式，并不是經(jīng)營者想怎么定價就怎么定價，因為它是公共服務(wù)的一部分。由于政府指導價無法滿足特

6、許經(jīng)營者實現(xiàn)盈利的目標，那通過談判、評估、計算等一系列工作，確實認為經(jīng)營成本大于收費帶來的費用的話，它無法盈利的話，政府會給一些津貼或補貼，支付少量的津貼或補貼，讓利于經(jīng)營者，讓它能夠盈利。所以，政府會支付一部分，但這個支付比政府自己來運營的支付成本要小很多，所以也實現(xiàn)了財政節(jié)約。特許經(jīng)營只是經(jīng)營，因此經(jīng)營權(quán)與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)權(quán)是分離的，這里只是指經(jīng)營權(quán)，所謂特許經(jīng)營，我們將它作為一個獨立的環(huán)節(jié)實現(xiàn)公私之間的合作，獲得特許經(jīng)營。像特許經(jīng)營的模式一般適用于已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施的運營，這個基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在了，這種基礎(chǔ)設(shè)施原來是由政府完全自己投資建設(shè)的，現(xiàn)在還由政府來運營，那現(xiàn)在公私合作，使用PPP模式

7、，就是運營這個環(huán)節(jié)的PPP模式，所以叫特許經(jīng)營，只是在經(jīng)營這一環(huán)節(jié)，不包括建設(shè)，因為基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在了，建設(shè)已經(jīng)完成了。所以，這是對既有基礎(chǔ)設(shè)施的一種PPP運營方式。像這種特許經(jīng)營，我們通常會適用于具有一定的外部性、自然壟斷性的共同消費類物品的經(jīng)營領(lǐng)域，如供水、供電、供氣、供熱，因為這些基礎(chǔ)設(shè)施早已經(jīng)存在，只是如何供，整個的運營的環(huán)節(jié)，包括公共交通，道路新建已經(jīng)建完了，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在的，包括垃圾清運，如果已經(jīng)有了垃圾處理的設(shè)施、設(shè)備以及工廠等場所，將經(jīng)營的，包括有線電視，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在的，只是把經(jīng)營這一塊通過PPP的方式引入私人資本進來，這是特許經(jīng)營。（圖）我們列舉了很多領(lǐng)域，而在這個圖表

8、的箭頭中，越往上，它使用得越多。在國外可以發(fā)現(xiàn)使用特許經(jīng)營的最主要的一些領(lǐng)域以及使用頻率最高的領(lǐng)域排在前面，依此類推，如天然氣的經(jīng)營與管理，這是使用頻率最高的，很多國家的天然氣的經(jīng)營和管理都是用特許經(jīng)營的方式來進行的，依此類推，往下越來越少，往上越來越多，包括電力經(jīng)營、商業(yè)團體廢物收集、居民固體廢物收集、固體廢物的處置、飛機場經(jīng)營、車輛托運與存放、公用事業(yè)讀表服務(wù)（用電、用氣、用水的讀表，你家用了多少，他家用了多少，是指這種管理）、救護車服務(wù)，它們都在大量地使用特許經(jīng)營的模式。這是第二種運營方式。（三）公私合作及使用者付費第三種，公私合作及使用者付費。這個模式最接近今天在中國大量推行的PPP模

9、式的具體運行方式，這是主要的。政府與私人資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從建設(shè)的環(huán)節(jié)就已經(jīng)進入了私人資本，建成之后就特許某一私人資本，一般會特許參與建設(shè)的私人部門來運營基礎(chǔ)設(shè)施，建成之后由它來運營，它在運營的過程當中向使用者收費，以實現(xiàn)其成本回收及利潤回報。這是兩個環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)是建設(shè)環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)是經(jīng)營環(huán)節(jié)，那經(jīng)營環(huán)節(jié)就和前面所說的特許經(jīng)營一樣，這里只是多了一個建設(shè)環(huán)節(jié)，公私合作來建。在建設(shè)環(huán)節(jié)中，所謂合作，因為這些基礎(chǔ)設(shè)施的投資量非常大，完全靠私人資本的可能性也比較小，所以，基本是政府與私人資本合作，這種合作就包括資金的合作，政府投資一部分，由私人資本來投資一部分，政府在建設(shè)環(huán)節(jié)往往會承擔一定比例的

10、費用。這是兩個環(huán)節(jié)的分離，在第一個環(huán)節(jié)，政府要投入一定比例的費用，第二個環(huán)節(jié)是特許經(jīng)營，在特許經(jīng)營中，政府基本不再投入或是少量的一些補貼，即特許經(jīng)營下如果出現(xiàn)經(jīng)營者收的費用無法滿足利潤回報的話，政府可以適當考慮給它一定的補貼，但這個補貼不會非常大量，至少要少于政府自己直接經(jīng)營的投入，否則就沒有必要引入私人資本進來來進行特許經(jīng)營的。這是一點。這種運行方式主要適用于哪些領(lǐng)域呢，主要適用于新建的基礎(chǔ)設(shè)施的提供的領(lǐng)域，而且這些基礎(chǔ)設(shè)施一般是投入非常大，公益性非常高，整個社會需要、公眾需要、政府也需要，但很顯然，單靠政府自己的投資，財政無法支撐。所以在建設(shè)領(lǐng)域就首先使用了PPP模式，那建成之后的運營，繼

11、續(xù)使用PPP模式，即特許經(jīng)營。這些領(lǐng)域在國內(nèi)已經(jīng)在很廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在使用這一方式，在公路、橋梁、隧道、鐵路、軌道交通、機場、水處理、電力等領(lǐng)域的建設(shè)和經(jīng)營，都在大量地使用這樣一種運行方式。這一波的PPP主要是這種運行方式，主要對于一些新的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)用這樣一種公私合作投資的方式來建設(shè)，之后的運營也交由參與合作建設(shè)的這一方私人資本，由它來運營。當然，是不是一定要交給建設(shè)環(huán)節(jié)誰加入，后期的運營就一定交給它，也不一定，不是絕對的，一定要交給它，因為建設(shè)和運營是兩個不同的環(huán)節(jié)，這兩個不同的環(huán)節(jié)就意味著有些建設(shè)者在建設(shè)這個環(huán)節(jié)里很有經(jīng)驗、很有實力，它也有管理的經(jīng)驗，但在經(jīng)營環(huán)節(jié)，它未必是一個專業(yè)者

12、。比如一些大型體育場館，如國家體育館，鳥巢，就是這樣一個例子，鳥巢是由中信聯(lián)合體和北京市政府合作投資來建設(shè)的，所以在合同里邊就給了中信聯(lián)合體建成之后，奧運會舉辦之后30年的特許經(jīng)營權(quán)，但這個項目在中信聯(lián)合體運營了一年之后已經(jīng)自動要求不再繼續(xù)經(jīng)營，已經(jīng)將30年的運營權(quán)自動放棄交給了北京市政府來運營，這里就有一個主要原因是中信聯(lián)合體，有各方參與，參與的各方都沒有運行大型體育場館的經(jīng)驗，在運行過程當中，按照一年運行的結(jié)果就發(fā)現(xiàn)，它很難實現(xiàn)利潤回報。30年經(jīng)營，它不但不能實現(xiàn)利潤，很可能連它投資建設(shè)場館的成本都未必能夠收取上來，所以，它就放棄了經(jīng)營權(quán)。投資是一方，經(jīng)營是不是一定由投資方來經(jīng)營？這未必，

13、我們可以去探索其他的一種方式，如讓其他經(jīng)營者來參與后期的經(jīng)營，通過經(jīng)營獲取的利潤去回報一部分給投資方的這樣一種機制，雖然投資方不直接經(jīng)營，但有利潤分享的權(quán)力，我們可以探討這樣的機制，實現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)中的在建設(shè)環(huán)節(jié)的投資方與后期的經(jīng)營方可以實現(xiàn)適度的分離，無論是找建設(shè)，還是經(jīng)營，找最擅長的。如果建設(shè)者既在建設(shè)環(huán)節(jié)擅長，在經(jīng)營和運營環(huán)節(jié)同樣有能力去運營的，當然，交給一方最合適，如果在某些特殊情況下，它未必都擅長，我們實行適度分離，也是可以的。這是我們所說的公私合作建設(shè)，最后特許經(jīng)營，使用者付費的方式。這種方式可以有各種各樣的變種，或有各種其他的原則上是公私合作，政府出資一部分，私人資本也出資一部分，又

14、找一個合作方來特許經(jīng)營，這還有很多具體的方式。比如在西方國家，它們已經(jīng)在很多的項目中使用了一些方式，比如運營維護外包，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)部分主要是政府投資的，但在運營的一些環(huán)節(jié)，也有政府來運營，但某一些事務(wù)可以外包。中國也有類似的方式，如鐵路，鐵路建設(shè)原來都是政府投資建設(shè)與運營的，整個線路的設(shè)計與車次的安排是由政府的相關(guān)部門來進行設(shè)計與安排的，但車上的一些具體服務(wù)，如餐飲服務(wù)、車上的保潔，這就可以通過外包，通過運營維護外包。具體的餐飲服務(wù)等過程當中，為了維持運營，它也會有一定的投入，如如何建餐飲車間、增加設(shè)備，它也有一些投入，實現(xiàn)了公私合作投入、特許經(jīng)營的模式。 還有最常用的是建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓。私人資

15、本來建設(shè)，給它一個特許經(jīng)營權(quán)，如20年、30年，完了之后轉(zhuǎn)讓。B建設(shè)，私人和政府合作來建設(shè)，O（operate）是私人資本來操作，T（transfer）是實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。30年經(jīng)營期到了，轉(zhuǎn)給政府，這個時候政府再去經(jīng)營，運營時就不再收費了，免費向大家提供了，比如很多的高速公路是這樣的一種模式。 還有一種是建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，由公私之間合作來建設(shè)，轉(zhuǎn)讓給另外一個經(jīng)營者來經(jīng)營，BTO。以及租賃建設(shè)經(jīng)營，政府基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在了，但比較老舊，設(shè)施無法適應(yīng)現(xiàn)代公眾服務(wù)的一些需求，那將這個設(shè)施租給私人資本，它對這個設(shè)施進行一定的改造，重新建設(shè)，再由它來經(jīng)營，比如在國外的一些機場，隨著大家出行的要求越來越高，希望機場更

16、舒適、服務(wù)更人性化等，如果還要政府來經(jīng)營的話，政府就要加大一些投入，政府就可以把機場的經(jīng)營租賃給別人，所有權(quán)還在政府里邊，就租給你私人資本，你只是有這樣一個經(jīng)營權(quán)，但為了更好地經(jīng)營，要對基礎(chǔ)設(shè)施進行一定的資本投入，進行改造，所以也承擔了建設(shè)的一部分，之后給予一定的經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)利潤。以及合作組織的方式，即CO。合作組織在合外用的主要是對于一些農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施主要是由政府來投資，如農(nóng)村的水利設(shè)施，但投資之后，如果政府來派人以政府部門或政府人員的方式進行經(jīng)營，經(jīng)營的成本就非常高，政府就不再經(jīng)營，來交給當?shù)氐囊恍┺r(nóng)業(yè)合作組織，類似于農(nóng)會的這些組織或當?shù)氐霓r(nóng)戶自發(fā)組織起來的一些自治組織，由它們

17、對基礎(chǔ)設(shè)施進行維護，以及對使用進行管理，比如誰來使用這個基礎(chǔ)設(shè)施，可以交一定的費用。交了這個費用，就翻過來維護基礎(chǔ)設(shè)施，再投入，對基礎(chǔ)設(shè)施進行保養(yǎng)、維護等，政府不再繼續(xù)投入了，或是只是進行少量的補貼，讓這樣一個基礎(chǔ)設(shè)施既能發(fā)揮作用，當?shù)厝藖斫?jīng)營，減少了政府運營的成本，由于它要使用，它來經(jīng)營，它經(jīng)營了才知道要將這樣一個基礎(chǔ)設(shè)施保存在一個什么樣的狀態(tài)，才能提供更好的服務(wù)，所以讓其與農(nóng)戶之間商量著來辦事，這是一種CO的方式，也是這種方式的一種變體。 外圍建設(shè)運營，主體建設(shè)是政府投資的，但政府投資完了之后，由于沒有配套的一些建設(shè)，使得這樣一個基礎(chǔ)建設(shè)的使用率不高，或沒有人使用，如果僅僅將這樣一個基礎(chǔ)設(shè)

18、施交給私人資本來運營，在運營中就沒有更多的使用者，就意味著它們收不到使用費，所以無法實現(xiàn)利潤，那政府允許它們就主體部分，可以再建立一些配套設(shè)施，外圍的建設(shè)由私人資本投入，它們投入之后，連主體帶外圍，整個運營由它們來運營，形成了規(guī)模效應(yīng)，根據(jù)它們的設(shè)想，建什么樣的外圍設(shè)施，主要由它們來設(shè)計，當然，要通過與政府的協(xié)商，政府也要批準，由它們來投資建設(shè)與運營，這樣不僅僅使得外圍設(shè)施，而且原來的主體設(shè)施也將發(fā)揮其更大的功效。使用者增多了，那使用者付費，私人資本也可以收回對外圍投資的回報，并且實現(xiàn)利潤，它可以賺到利潤，那就有私人資本愿意介入到PPP模式中，它作為一方愿意參與進來，否則的話，如果我們給的這樣

19、一個基礎(chǔ)設(shè)施沒有消費者，那它們就沒有實現(xiàn)利潤的可能性，私人資本自然通過評估之后就不會進來，因為資本它總是要掙錢的，無論資本是哪一個組織來掌握著，它總是要實現(xiàn)利潤的，無利可圖的服務(wù)，私人資本一般是不愿意進來的，沒有辦法要求資本都去做公益。怎樣運營更掙錢？如果需要外圍，增加一些外圍設(shè)備、設(shè)施，我們通過協(xié)商、合同，也可以增加一些，這就成了WA的模式。這都是在基礎(chǔ)設(shè)施上，有些方式是針對原有基礎(chǔ)設(shè)施的資金的追加，原有基礎(chǔ)設(shè)施還需要再改善一下，有的是完全新的設(shè)施，比如建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓，完全新的一個，比如一條高速公路，完全建設(shè)一條新路，總之，在建設(shè)的環(huán)節(jié)下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)環(huán)節(jié)有私人資本的介入，以及之后的經(jīng)營，這

20、是兩個環(huán)節(jié)，符合公私合作，使用者付費的方式。這是一種。在國外，使用這種運行方式的主要領(lǐng)域有哪些？（圖）包括機場、教養(yǎng)院、有害廢物的處理、醫(yī)院的建設(shè)、公共住房、大眾傳媒、市政建設(shè)、污染治理、道路橋梁、固體廢物處理、體育館、路燈、電信系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、自來水系統(tǒng)等，這些方面，它們也都在使用著公私合作投資、特許經(jīng)營、使用者付費、實現(xiàn)利潤回報的這樣一種PPP方式。這是一種。據(jù)世界銀行的一個統(tǒng)計，在1984年1994年這十年間，全世界范圍內(nèi)有1121項基礎(chǔ)設(shè)施是以這樣的方式來提供的，而這些設(shè)施中，包括特許經(jīng)營這兩種方式，所需的投資總共是6650億美元，平均每年600億美元。大量的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如果單

21、純從數(shù)據(jù)上就可以看到，如果僅僅靠政府，每個國家都靠政府，顯然是很難實現(xiàn)的，所以，每年600億美元的平均的投資基本是采用公私合作的方式，即前兩種，要么是特許經(jīng)營，要么是公私合作、使用者付費的方式。在統(tǒng)計中也發(fā)現(xiàn)，針對新建基礎(chǔ)設(shè)施的這樣一種方式和真正現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營的方式，基本是各占一半。這也在提醒我們國家今天來推廣PPP模式，并不一定都在新建基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣。原有的很多基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營環(huán)節(jié)里邊也可以使用PPP模式，即特許經(jīng)營，這樣就會打破政府或國有企業(yè)一家壟斷提供、壟斷經(jīng)營的這樣一種現(xiàn)狀，因為凡是壟斷的，無論是國有的壟斷，還是私有的壟斷，凡是壟斷的，它必然帶來的是壟斷價格和壟斷利潤，而無論是壟斷

22、價格還是壟斷利潤，對于消費者而言，都是對消費者權(quán)益的一種傷害，沒有競爭，它一定會有漏洞價格，這也是在我國很多的這些公共服務(wù)的供給領(lǐng)域中，很多價格高起，或是公眾有意見，有各種各樣的質(zhì)疑的原因，主要是很多領(lǐng)域都在壟斷性經(jīng)營，這些數(shù)據(jù)都告訴我們，PPP模式的運營，特別是特許經(jīng)營這樣一個應(yīng)用，它可以在已有的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里邊來使用，它的運營環(huán)節(jié)。建設(shè)和運營這兩個環(huán)節(jié)可以分開來，建設(shè)領(lǐng)域使用公私合作的方式，是一種PPP模式，在經(jīng)營領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營，它也是一種公私合作，這兩個環(huán)節(jié)不要混為一談，它是可以單獨使用的。這是第三種模式。（四）以私補公打破政府壟斷第四種模式，西方國家用得比較多的，以私補公打破政府壟

23、斷。在傳統(tǒng)的必須由政府來提供的公益性、免費性、人員均等享有的這些公共服務(wù)領(lǐng)域，因為這些領(lǐng)域必須由政府來提供，如義務(wù)教育、免費醫(yī)療，這些既然是義務(wù)教育，沒辦法收費，免費醫(yī)療也無法收費，所以私人資本也就自然不愿意進來，因為它進來了無法進行收費，無法實現(xiàn)利潤，所以資本是不會進入這些領(lǐng)域的，就只能由政府來提供。但由政府來提供，政府獨家壟斷提供，只要是壟斷的，它一定會帶來的一系列由壟斷自身的缺陷而帶來的問題，而在這些國家同樣存在這些問題，由于壟斷，沒有競爭，所以它們沒有動力去改善服務(wù)，提高質(zhì)量，無論是公立教育，還是免費的公共醫(yī)療，都可以發(fā)現(xiàn)在這些國家存在著效率地下，包括浪費、服務(wù)態(tài)度等問題。怎么樣解決這

24、個問題？它既然是免費的，私人資本又無法進入到這些領(lǐng)域，那怎么辦？它就想了另外一種辦法，將市場機制引入到這些部門中來，通過代用券的引入與使用，打破政府獨家提供的壟斷性。代用券是一種撥款方式的變化，原來政府的撥款是給經(jīng)營者撥款，如醫(yī)院和學校，公立醫(yī)院和公立學校，開公立醫(yī)院、公立學校，政府財政根據(jù)其規(guī)模、工作人員的數(shù)量來進行一個年度撥款?，F(xiàn)在不再給這些學校和醫(yī)院撥款了，通過代用券的方式給消費者撥款，比如這個家庭有一個上小學的孩子，那這個家庭就可以領(lǐng)到一張代用券，這張代用券是他的小學的學費數(shù)額的資金量，那拿到這樣一個單元券，如何選擇公立學校去上學，那就意味著不再交一分錢，還是保持免費，因為是義務(wù)教育。

25、但拿到這個代用券還可以選擇到私立學校，到私立學校，私立學校學生的費用比公立學校的高一些，只需要補繳差額即可，這樣一種代用券的使用使得很多中產(chǎn)階級家庭如果完全自己支付私立學校的費用，對家庭而言是一筆很沉重的負擔，但現(xiàn)在只需要補繳差額的情況下，那家庭就可以承擔起，所以有很多家庭可以選擇拿著代用券到私立學校來讓孩子接受教育。如果公立學校爭取不到更多的代用券，它就爭取不到更多的財政資金的支持，它一年能夠得到多少財政，不再是政府直接撥款，而是通過其服務(wù)吸引孩子選擇到這邊來上學，也就意味著孩子將把代用券交給它們，它拿到多少代用券，它就可以到政府的財政部門兌換一定的現(xiàn)金，拿得多就代換得多，拿得少就兌換得少。

26、實際上也就是說通過這樣一種方式，代用券制度的引進，就形成了公立學校、公立醫(yī)院和私立醫(yī)院和私立學校之間的一種競爭，公立機構(gòu)也不是壟斷性經(jīng)營了，因為私立學校和私立醫(yī)院也可以接受政府的代用券的，所以將競爭機制引入到的公共部門，以打破原來只要是政府提供的，是免費的，就由政府一家提供，消費者要選擇免費就只能到這里來服務(wù)，無論其服務(wù)質(zhì)量如何，沒有選擇其他途徑的可能性，要么是完全選擇私人的，不享受政府提供免費的，不享受政府的財政補貼，完全由個人或家庭來承擔昂貴的私人服務(wù)，但完全享有私人服務(wù)，不是所有的家庭都能夠支撐得了的，但這樣一種代用券的引入，就值得更多的家庭支撐得了，就選擇私立的。而公立的部門要想生存下

27、去，要想得到更多的代用券，那它就必須去提高自己的服務(wù)質(zhì)量，要和私人部門展開競爭，至少不輸于私人部門太多，我的質(zhì)量與你相接近的情況下，絕大多數(shù)人還是會選擇留在公立體系里邊，那公立部門還可以收到代用券，還可以繼續(xù)地存在下去，這是以私補公，打破政府壟斷，這也是一種公私合作，這個合作是將競爭機制引入過來。形成私人部門對公共部門的擠壓與競爭，這也是一種PPP的運行方式。（五）公共服務(wù)的社區(qū)自治和志愿服務(wù) 第五種運行方式，公共服務(wù)的社區(qū)自治和志愿服務(wù)。這一方面主要借助的是社會組織，（NGO組織）及社區(qū)、個體（公民個人、志愿者），前四種借助的都是市場機制，通過競爭機制的引入或私人資本的引入來幫助我們減輕財政

28、壓力，通過競爭來提高公共服務(wù)的質(zhì)量，那第五種主要是對社會力量的借助，所以PPP模式的第二個P是政府、私人部門、合作伙伴關(guān)系，這個私人部門不僅僅包括私人企業(yè)，也包括社會組織，而這一種公共服務(wù)的社區(qū)自治和志愿服務(wù)是指社會組織與政府的合作。主要是政府通過授權(quán)將社區(qū)自身公共事務(wù)的治理權(quán)交由社區(qū)，由社區(qū)基于自治原則，借助自愿力量，自主來供給公共服務(wù)。政府授權(quán)，由社會組織它們基于組織原則以及大量地借助志愿者的力量來提供本社區(qū)的服務(wù)，像很多社區(qū)的治安、保安工作、垃圾清運等，它們都在利用這樣的方式，不需要政府來統(tǒng)一安排，全部由政府工作人員或政府外包的這些企業(yè)來提供了，它自己來提供這種服務(wù)。同時，也借助一些非營

29、利組織（NGO組織）以及志愿者或個人來提供一些其他類的社會服務(wù)類的公共服務(wù)的供給。這一些主要是在社會服務(wù)領(lǐng)域，尤其是針對弱勢群體的社會服務(wù)。前四種都是利用市場機制的，那些領(lǐng)域往往都是有競爭的，有競爭的也就有利潤空間，可實現(xiàn)利潤，但在社會服務(wù)領(lǐng)域，往往它面對的是沒有支付能力的弱勢群體，這意味著合作方如果選擇和政府合作來從事這種服務(wù)，基本也就很難盈利，不可能掙錢，因為服務(wù)的對象是弱勢群體，它本身就沒有支付能力。所以，獲取的只能是生活的少量補貼，能維持基本的運營，要想掙錢，沒有這樣的可能性。所以，這里只能借助社會組織（NGO組織），因為這些組織本身就不是為了盈利的，非營利組織的存在就不是為了盈利的，

30、它就是想做一些公益，我們就利用它們對于自身組織的非營利性、公益性的定位，讓它介入到公共服務(wù)當中來，這是這種機制的主要使用領(lǐng)域。那么，我們可以看看，它們在國外已經(jīng)使用的領(lǐng)域，從中可以發(fā)現(xiàn)前述的特點。如無家可歸者的避難所的管理與經(jīng)營、精神健康和智障項目的運營管理、毒品和酒精治療項目的管理與運營、日托設(shè)施的經(jīng)營（小孩老人的日托）、為無家可歸者提供食物的管理活動、公立醫(yī)院的經(jīng)營與管理、老年人項目、公共衛(wèi)生項目、兒童福利項目、公共與老人公寓項目，這些項目基本是老、弱、病、殘，沒有強大支付能力的社會弱勢群體，因此只能借助社會組織，它本身定位是非營利，它的存在就是為大家服務(wù)的公益性組織，因為這些服務(wù)領(lǐng)域的消

31、費者沒有支付能力，資本是不愿進來的，因為它無法掙錢或是無法賺很多的錢，這些也是我國將來或現(xiàn)在大力推廣PPP模式應(yīng)考慮的一個問題，因為現(xiàn)在重點是集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，似乎在很多人的認知里邊，PPP模式就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種模式，其實，這種理解顯然太過偏狹了，我們不僅可以借助私人資本，還可以借助社會組織，尤其是這些NGO組織以及這些志愿力量，公益性組織，它們本身的存在就不是為了盈利的，我們就可以利用其公益性，引入到為這些弱勢群體提供社會服務(wù)的這些項目的公共服務(wù)的供給中來。這樣的運作方式在西方國家80年代之后也在廣泛地運用，而且效果也非常好。這是五種方式，這五種方式也告訴我們，PPP不簡單是在基礎(chǔ)

32、設(shè)施一個領(lǐng)域的合作方式，還有很多的領(lǐng)域、很多的合作方式，我們都可以去探索和嘗試，這是運行模式。二、應(yīng)注意的幾個問題 那么我們在使用PPP或引用PPP，積極推廣PPP模式的過程當中有三個需要注意的問題。（一）PPP不僅僅是為了融資第一個問題，PPP不僅僅是為了融資，也就是說PPP并不僅僅是為了解決財政壓力，因為這個時候引入，面臨的一個前提是經(jīng)濟下行，地方債務(wù)問題凸顯，所以，地方政府沒有太多的財政去投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以我們引入了這樣一種模式，從表面上看，我們引入這個模式的直接目的是為了解決融資問題，當然，這是一個目的，但不能將它看成唯一的目的，但如果將它看作是僅有的目的時，就會出現(xiàn)兩種極端

33、，一種極端是過分讓利，將風險幾乎留給政府，向私人資本去承諾，甚至是固定回報率。進來吧，沒有風險，我每年固定給你回報多少利潤率，這顯然不是一種市場思維，那我們也就很難去激發(fā)社會資本參與到公共服務(wù)中的市場力量的思維，如積極主動性，降低成本、提高管理，就沒有這個動力了，反正是有固定回報率的，它顯然不是一種市場思維，也不是我們運用PPP模式的最重要的目的。所以，這個目的也無法實現(xiàn)物有所值的基本原則，如果不能實現(xiàn)物有所值，那又何必讓私人資本進來。所以，這是一方面，過分讓利。另一方面，本來是為了解決資金問題的，看到私人資本進入之后，運營之后，發(fā)現(xiàn)賺了大量的錢，之后就可能會出現(xiàn)這大量的錢是我給你提供的特許經(jīng)

34、營權(quán)換來的，那就要分一杯羹，存在這種思維。比如在一些項目中，像泉州的刺桐大橋項目的問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來了，所以刺桐大橋在當初進行特許經(jīng)營之后，剛開始通過收費實現(xiàn)盈利的效果非常顯現(xiàn)，完全超過了政府的預(yù)期，經(jīng)營者獲得了大量的資金回報，政府就開始要分一杯羹了，在1998年的時候就安排刺桐大橋投資了4300萬的項目，接著2006年的時候，政府又安排特許經(jīng)營方投資了一個7800萬的項目，這很顯然，這些都不符合企業(yè)精神，在合同里邊沒有這樣的要求，之后看到社會資本方賺了大量的錢了，政府就通過政府安排的方式，在這樣一種合同中沒有一個基本的契約精神與基本的平等意識，還將合作方看成是政府的下屬，像管理自己下屬一樣來管

35、理合作方，這是對其利潤來分一杯羹，對盈利而言，某些政府會害紅眼病，所以，這都不是一個健康的心態(tài)。所以，PPP不是政府財政危機下的權(quán)宜之計，我們使用PPP項目，要解決財政危機，但只是其中的一個目的，不是僅有的目的，我們更重要的目的還是要轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這才是最根本的。利用市場的競爭機制來提供質(zhì)量更好、效率更高的公共服務(wù)，這才是根本。所以，我們要有這樣一個認識，不是說用PPP就是為了融資。如果就是為了融資，那就要問一下如果在幾年之后經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)，政府不再有那么大財政壓力了，是不是就意味著不用PPP模式了？當然不是，因為它并不僅僅是為了解決政府的財政壓力

36、，它只是引入這種市場競爭機制，發(fā)揮市場決定性作用的一個結(jié)果之一。結(jié)果實現(xiàn)了對政府財政的減輕，但很顯然，它不是唯一的目的。這是一個要注意的。（二）必須保持適度的競爭性第二，在選擇承包商、特許經(jīng)營方時，選擇和哪一個社會資本合作，甚至是包括和哪一個社會組織合作時，一定要保持適度的競爭性，要讓更多的通過制度設(shè)計和各方面的宣傳等，讓更多的合作方參與公共項目的競標活動，讓我們能在眾多的參與者當中有選擇的余地，我們使用這種模式主要是因為這種模式可以將市場機制引入過來，不是完全為了解決融資問題，更看重的是其對市場機制的引入，就是引入競爭。當初，世界銀行對PPP的一個定義是，PPP是通過市場化的方式引入競爭機制

37、，促進服務(wù)供應(yīng)商之間的競爭，由私人資本或社會組織來提供公共服務(wù)，其本質(zhì)是通過競爭讓社會組織引入到公共部門來。這是世界銀行為PPP項目的界定，它并沒有將它看成解決社會財政壓力的一個主要手段，而是引入競爭機制的一種主要手段。包括美國著名的PPP大師薩瓦斯也說過，他說政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差，其原因不是政府部門的雇員素質(zhì)就一定比私人部門的雇員差，問題的實質(zhì)不在于公營還是私營，不在于政府經(jīng)營還是私人資本來經(jīng)營，在于壟斷與競爭。在提供低成本、高質(zhì)量服務(wù)方面，競爭往往優(yōu)于壟斷，而大多數(shù)政府服務(wù)又毫無疑問的是以壟斷的方式組織來運營的。之所以不讓政府來提供，并不是政府的人員素質(zhì)低，比私人部門差，而是因為政府

38、是壟斷性經(jīng)營的。反之，之所以要引入私人部門，就是要引入競爭機制。如果引入私人部門時沒有競爭，引入的是獨家私人部門，這就會由原來的政府壟斷走向私人資本壟斷，而私人資本壟斷比政府壟斷產(chǎn)生的結(jié)果更不為消費者所接受，因為政府必定還是一個公共組織，它必定還有各種各樣的法律、規(guī)章及公共精神、服務(wù)意識等約束，那私人資本，資本本來就是追逐利潤的，當它是壟斷性經(jīng)營的時候，難道它會放棄對利潤的追逐嗎？所以，我們進入私人資本就要引入競爭機制，所以，不能允許引入的私人資本是一個壟斷性的私人資本，所以必須保持適度的競爭性。那我們在這里可以舉一個簡單的例子，當初美國國防部要采購一批新的潛水艇，由于新潛水艇的制作技術(shù)要求非

39、常高，而在市場中又沒有個體消費者的需求，沒有哪一個私人組織、企業(yè)或個人家庭來購買這種服務(wù)，這種服務(wù)的指向方就只能是政府，只有政府的軍事部門才會采購，所以當時的市場上存在的這些能生產(chǎn)潛水艇的組織、企業(yè)并不多，當時面臨的是只有兩個公司能夠提供新潛水艇的制造，這兩個公司，一個是規(guī)模較大的公司，這個公司的實力很強，因此它給政府在提供的競標標書中說，可以以一個很低的價格來提供這種產(chǎn)品，另外一個規(guī)模較小，因為它的經(jīng)濟實力、承擔風險的能力等各方面顯然要弱于大公司，所以它提供的價格相對而言比較高，所以它就沒有競爭優(yōu)勢，在這種情況下，如果按照一般的競標原則而言，政府應(yīng)是選擇一個出價最低，而資質(zhì)質(zhì)量更高，能力更強

40、，實力更大的公司來提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，這是一般的思維。但當時在面臨著這樣一個選擇時，當時的美國國防部該如何選擇？是選擇放棄這樣一個市場，自己來生產(chǎn)，還是跟出價低的大生產(chǎn)商簽合同，還是跟小生產(chǎn)商簽合同，還是同時跟兩個公司簽合同？到底如何選擇？當時美國國防部為了保持適度競爭，所以它們拋棄了競標中的選擇原則，選擇和一個出價最低的大生產(chǎn)商簽訂合同的這樣的傳統(tǒng)思維方式，而最終選擇了第四個答案，同時和兩個生產(chǎn)商簽訂合同，它當時的一個解釋是，為什么要與大、小生產(chǎn)商同時簽訂合同？是為了保持適度競爭。如果這一次和大生產(chǎn)商簽訂了合同，那意味著小生產(chǎn)商很可能就會被排擠出這樣一個生產(chǎn)領(lǐng)域，它就沒有合同，沒有項目，那它很可能就沒辦法維持下去，被市場淘汰。如果它被市場淘汰了，下一次國防部再采購類似的潛水艇的時候，它面對的是只有這一家生產(chǎn)商了，所以，那個時候是一個壟斷性的生產(chǎn)商了，所以為了規(guī)避這種可能的壟斷局面的形成，所以現(xiàn)在它寧愿選擇和兩個公司同時簽訂合同，雖然這樣從管理上而言更困難了，跟兩個公司簽合同，要管理兩份合同，而且它的價格又不一樣，小生產(chǎn)商要的價格高，大生產(chǎn)商要的價格低，用兩種價格來采購，從管理上和政府財政支出上顯然都不如跟一個大生產(chǎn)商簽訂合同更節(jié)約成本，管理更方便，但它最終還是選擇了和兩個生產(chǎn)商分別簽訂合同，將一個合同一分為二，40%給小生產(chǎn)商，6