我國會(huì)計(jì)委派制的研究_1

1、  我國會(huì)計(jì)委派制的研究   摘要 會(huì)計(jì) 委派制有著悠久的 歷史 ， 目前 我國會(huì)計(jì)委派制的種類有行政事業(yè)單位委派制和 企業(yè) 會(huì)計(jì)委派制等多種。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制對(duì)監(jiān)管國有資產(chǎn)投資、運(yùn)作起著不可替代的作用。但也存在不少 問題 。文章針對(duì)這些問題提出了一些解決辦法。關(guān)鍵詞會(huì)計(jì)委派制；管理體制；會(huì)計(jì)法一、我國會(huì)計(jì)委派制的形成和 發(fā)展我國會(huì)計(jì)委派制可追溯到夏周，那時(shí)的官廳會(huì)計(jì)的官員一律由當(dāng)政者考核任免。周禮記載的九府出納歸司會(huì)統(tǒng)制的做法是我國會(huì)計(jì)委派制的雛形，后至唐宋更專設(shè)了戶部掌管司會(huì)，各州、府、縣的司會(huì)官員由各級(jí)行政長官委派，各級(jí)衙門經(jīng)費(fèi)都到戶部支領(lǐng)，這種制度

2、直至我國清朝末年。這個(gè)漫長的階段可以說是我國委派制的形成、探索階段。具有 現(xiàn)代 含義的會(huì)計(jì)委派制是在民國時(shí)期出現(xiàn)的，當(dāng)時(shí)一些留學(xué)歸來的會(huì)計(jì)博士積極引進(jìn)英美等國的會(huì)計(jì)管理制度，結(jié)合 中國 國情實(shí)行由政府歲計(jì)、政府會(huì)計(jì)和政府統(tǒng)計(jì)三者結(jié)合的統(tǒng)一計(jì)政制度，即所謂具有超然主計(jì)和綜聯(lián)組織特征的會(huì)計(jì)管理體系。按照這一管理體系，凡財(cái)政部屬機(jī)關(guān)的從事會(huì)計(jì)管理事務(wù)的人員，均由財(cái)政部直接命題招考，其任免、調(diào)任由財(cái)政部直接委派，會(huì)計(jì)人員對(duì)其機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，地位超脫，不受其節(jié)制，從制度上保證，減少了財(cái)政弊端。在民國二十一年（1932年）南京國民政府公布了主計(jì)組織法，并依法成立了主計(jì)處，形成主計(jì)制度。該制度規(guī)定主計(jì)處直屬于中央

3、政府，主計(jì)處下設(shè)歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)三局為主計(jì)制度的中央機(jī)構(gòu)，各部及省、市政府由主計(jì)處委派會(huì)計(jì)長，以此掌握全國的主計(jì)大權(quán)。應(yīng)該說，這是我國近代史上比較完善的會(huì)計(jì)委派制。全國解放后直至上世紀(jì)80年代初，我國實(shí)行高度統(tǒng)一的計(jì)劃 經(jīng)濟(jì) ，財(cái)政收支高度統(tǒng)一，各核算單位實(shí)際上是一個(gè)報(bào)帳單位，會(huì)計(jì)人員成為國家的出納員，會(huì)計(jì)主管人員一律由上級(jí)主管部門考察任免，會(huì)計(jì)委派制在全國實(shí)行。由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)模式單一，此時(shí)的會(huì)計(jì)委派制屬經(jīng)濟(jì)高度集中的統(tǒng)管模式。改革開放后，我國企業(yè)的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，不少利益主體成為個(gè)人或小團(tuán)體利益，于是想方設(shè)法要求會(huì)計(jì)人員造假損害集體利益、國家利益。由于此時(shí)的會(huì)計(jì)人員既受制于其所在的單位領(lǐng)導(dǎo)，又

4、與單位和單位領(lǐng)導(dǎo)具有共同的經(jīng)濟(jì)利益，無形中會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督約束職能降到極點(diǎn)，雖然每年都有財(cái)稅大檢查，但往往是既成事實(shí)，法不治眾，會(huì)計(jì)造假形成風(fēng)氣。近年來全國上下要求整頓財(cái)政紀(jì)律，改善會(huì)計(jì)管理的呼聲越來越高，此時(shí)真正意義上的會(huì)計(jì)委派制才被提到議事日程，在1988年湖北省襄樊市在國內(nèi)第一個(gè)設(shè)置了會(huì)計(jì)局，對(duì)企業(yè)進(jìn)行會(huì)計(jì)委派。1997年和1999年上海市先后出臺(tái)國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)管理暫行規(guī)定和任職資格認(rèn)定管理辦法。以后，其他各省市如天津、江蘇、云南、山東等也相繼出臺(tái)了有關(guān)會(huì)計(jì)委派制的文件。2000年9月財(cái)政部、監(jiān)察部下發(fā)了關(guān)于試行會(huì)計(jì)委派制工作的意見要求全國各地黨政機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位以及具有財(cái)政收費(fèi)

5、或罰沒職能的事業(yè)單位率先實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，從行政法規(guī)的角度確立了會(huì)計(jì)委派制的地位。隨著改革開放的進(jìn)一步深入，會(huì)計(jì)委派制在我國將進(jìn)一步得到完善和發(fā)展。二、會(huì)計(jì)委派制的形式目前，我國會(huì)計(jì)委派制的種類有多種，比較大的有行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制，國有企業(yè)會(huì)計(jì)委派制等，這些會(huì)計(jì)委派制各具特色。（一）行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派以其核算形式分，又可分為財(cái)會(huì)獨(dú)立委派形式和財(cái)會(huì)集中核算形式。1.財(cái)會(huì)獨(dú)立委派形式在這種模式下，各行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)負(fù)責(zé)人、主辦會(huì)計(jì)及一般會(huì)計(jì)由地方政府暨財(cái)政部門招聘、選拔后直接委派，人事關(guān)系集中于委派部門，工資獎(jiǎng)金及各種福利等實(shí)行統(tǒng)一管理，績效與獎(jiǎng)懲掛鉤，這種形式從制度上保

6、證會(huì)計(jì)行為的規(guī)范，有效地防止會(huì)計(jì)造假行為。2.財(cái)會(huì)集中核算形式財(cái)會(huì)集中形式，就是在區(qū)、縣某類事業(yè)單位范圍內(nèi)成立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中心，由區(qū)、縣政府暨財(cái)政局委派會(huì)計(jì)人員集中管理該區(qū)、縣某類事業(yè)單位的會(huì)計(jì)事務(wù)。各單位不設(shè)會(huì)計(jì)，只有出納，會(huì)計(jì)核算集中在核算中心辦理，各單位實(shí)際上僅是一個(gè)報(bào)帳單位。如上海虹口區(qū) 教育 局下屬各校的會(huì)計(jì)核算就按照這種形式，從近兩年實(shí)踐情況看實(shí)施這種管理形式后，資金周轉(zhuǎn)加快，資金浪費(fèi)的現(xiàn)象被制止，費(fèi)用大大節(jié)約，效果十分明顯。（二）國有企業(yè)委派制1.委派財(cái)務(wù)總監(jiān)形式委派財(cái)務(wù)總監(jiān)形式是指由財(cái)政或國資辦委派具有任職資格的人員，以國有股東代表人的身份進(jìn)入董事會(huì)，獨(dú)立行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，承擔(dān)監(jiān)

7、督國有資產(chǎn)投資、營運(yùn)的職責(zé)，并負(fù)責(zé)審核會(huì)計(jì)報(bào)表，實(shí)行對(duì)重大財(cái)務(wù)活動(dòng)必須經(jīng)財(cái)務(wù)總監(jiān)會(huì)簽制度的會(huì)計(jì)委派形式。財(cái)務(wù)總監(jiān)人選一般由財(cái)政部門選拔、招聘并在上崗前進(jìn)行必要的培訓(xùn)。2.委派獨(dú)立監(jiān)事的形式委派監(jiān)事的形式是指由財(cái)政或國資辦從 社會(huì) 賢達(dá)中選派有一定領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督能力的人到股份公司擔(dān)任監(jiān)事，專事監(jiān)督重大財(cái)務(wù)活動(dòng)。3.委派主辦會(huì)計(jì)形式委派主辦會(huì)計(jì)形式是指財(cái)政部門或主管單位通過選拔、招聘，向國有企業(yè)或國有控股企業(yè)派遣財(cái)會(huì)負(fù)責(zé)人或主辦會(huì)計(jì)，在這種形式下，會(huì)計(jì)人員的工資、獎(jiǎng)金大多是實(shí)行誰用人，誰承擔(dān)的原則，會(huì)計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)利益和地位得到了進(jìn)一步提高和保護(hù)，也有利于保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠。三、實(shí)行會(huì)計(jì)委派制必須解

8、決的問題（一）與現(xiàn)行法規(guī)的矛盾會(huì)計(jì) 理論 界有人認(rèn)為：會(huì)計(jì)委派制的實(shí)施與我國現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)有抵觸，他們認(rèn)為：1.與現(xiàn)行會(huì)計(jì)法的要求不符，現(xiàn)行會(huì)計(jì)法要求大中型企業(yè)設(shè)置總會(huì)計(jì)師，總會(huì)計(jì)師由企業(yè)負(fù)責(zé)人任免，會(huì)計(jì)委派制實(shí)行由政府暨財(cái)政部門選派，存在名稱不同，選派的人不同， 影響 了企業(yè)法人的獨(dú)立性。另外，總會(huì)計(jì)師與財(cái)務(wù)總監(jiān)如果同時(shí)存在，會(huì)存在多頭指揮，從而影響工作效率。2.與現(xiàn)行的 工業(yè) 企業(yè)法相悖，工業(yè)企業(yè)法規(guī)定企業(yè)實(shí)行三師一長制，即總會(huì)計(jì)師、總經(jīng)濟(jì)師總工程師和廠長（總經(jīng)理），企業(yè)的會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)法人負(fù)責(zé)，由企業(yè)的總負(fù)責(zé)人委派。但現(xiàn)在委派制是由企業(yè)外部的政府部門選派，削弱了廠長的職權(quán)。3.與現(xiàn)行的

9、公司法相矛盾，合同法規(guī)定國有企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人是由公司總經(jīng)理提名，董事會(huì)任免，現(xiàn)在由政府部門委派，剝奪了董事會(huì)的權(quán)力與公司法不符。（二）對(duì) 會(huì)計(jì) 委派制的管理 問題各地實(shí)施會(huì)計(jì)委派制大都在改善會(huì)計(jì)信息失真，扼制貪污等方面取得了可喜成績，但是還必須看到，有一部分地區(qū)在實(shí)行會(huì)計(jì)委派制上還存在不少問題。1.只派不管，有的人以為會(huì)計(jì)委派制的實(shí)施主要由上級(jí)主管部門指派、委任，就是實(shí)行了會(huì)計(jì)委派制，殊不知，會(huì)計(jì)委派制的實(shí)施，委派只是形式，關(guān)鍵還在管理。 目前 ，在實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的單位中，存在著部分管理不善的反映。因?yàn)樵谀切﹩挝?，有的?cái)務(wù)總監(jiān)的工資、獎(jiǎng)金由該單位發(fā)放該單位領(lǐng)導(dǎo)人可以直接決定財(cái)務(wù)總監(jiān)的 經(jīng)濟(jì)

10、 收入這樣財(cái)務(wù)總監(jiān)的地位就不是超然的，他的行動(dòng)就受制于單位；有的財(cái)務(wù)總監(jiān)派出去后，沒有匯報(bào)制度沒有檢查制度，沒有考核制度，任其自流，這樣的委派制就起不到監(jiān)督作用。2.選派的人不恰當(dāng)，通過對(duì)上海市四十幾個(gè)國有控股 企業(yè) 的了解，發(fā)現(xiàn)由國資辦派出的獨(dú)立監(jiān)事，盡管能力強(qiáng)， 政治 素質(zhì)好，但由于沒有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，原單位的負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)人員表面對(duì)獨(dú)立監(jiān)事很尊敬但在行動(dòng)上不配合，以至造成獨(dú)立監(jiān)事不能深入會(huì)計(jì)第一線，只能浮在上面，起不到監(jiān)督作用。上海國資辦為此專門組織獨(dú)立監(jiān)事進(jìn)行會(huì)計(jì)知識(shí)的培訓(xùn)，雖然這種培訓(xùn)雖能取得一些效果，但畢竟培訓(xùn)時(shí)間短，會(huì)計(jì)造假手法又千差萬別，不可能在這幾堂課程中全面講到。為什么不能派

11、既有政治素質(zhì)又有豐富業(yè)務(wù)知識(shí)的人去充任呢？原因是現(xiàn)在高級(jí)會(huì)計(jì)人員緊缺，因此只能勉為其難，聘請(qǐng)有一定威望的同志擔(dān)任，但業(yè)務(wù)上就很難保證。3.缺乏激勵(lì)制度，一些實(shí)行委派制的部門，對(duì)委派的會(huì)計(jì)人員只有使用，考核，缺乏必要的激勵(lì)制度，造成一部分會(huì)計(jì)人員認(rèn)為做好做壞一個(gè)樣，監(jiān)督好壞不 影響 收入，何必做惡人，得罪人，樂得大家好，使本來的委派制流于形式。4.賦予職能不健全，派往國有控股或國有企業(yè)的會(huì)計(jì)人員，不僅有監(jiān)督會(huì)計(jì)事項(xiàng)，保證會(huì)計(jì)事項(xiàng)的合法性和合理性的職能，而且還有推動(dòng)企業(yè)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 的職能，但是我們往往忽視了后面的職能，一味地要求會(huì)計(jì)人員監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使得企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)無所適從。殊不知這些會(huì)計(jì)人員既

12、有節(jié)約資金，杜絕貪污浪費(fèi)的職能，還要肩負(fù)起國有資產(chǎn)保值增值的重要使命。5.認(rèn)識(shí)誤區(qū)，有些人一味強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)信息真實(shí)性，忘卻了委派制適用的范圍，有些地區(qū)，對(duì)國有資本不占控股地位的企業(yè)、民營企業(yè)、合伙企業(yè)甚至私營企業(yè)委派會(huì)計(jì)，這顯然是違背了委派制的初衷。忘卻了會(huì)計(jì)委派制是針對(duì)當(dāng)前國有資本流失，公職人員貪污受賄現(xiàn)象以及為了整肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律提出的。四、如何進(jìn)一步完善委派制（一）修改有關(guān) 法律 條款1.修改會(huì)計(jì)法，將有關(guān)總會(huì)計(jì)師的條款修改為，實(shí)行委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的單位，可以不設(shè)總會(huì)計(jì)師，只設(shè)置副總會(huì)計(jì)師，接受財(cái)務(wù)總監(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)，沒有委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的可設(shè)置總會(huì)計(jì)師，這樣就可避免職務(wù)重疊。另外必須說明的是，由政府暨財(cái)政部門選

13、派的財(cái)務(wù)總監(jiān)，代表國有資產(chǎn)所有者的正常權(quán)利，與企業(yè)選派沒有本質(zhì)的區(qū)別，因此委派制與會(huì)計(jì)法不存在本質(zhì)的矛盾，并沒有違背會(huì)計(jì)法的本意。2.修改 工業(yè) 企業(yè)法，將企業(yè)實(shí)行三師一長制中有關(guān)設(shè)總會(huì)計(jì)師的條款中添加“或財(cái)務(wù)總監(jiān)”字樣并將企業(yè)會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人對(duì)廠長負(fù)責(zé)，修改為對(duì)企業(yè)的所有者負(fù)責(zé)。將企業(yè)的會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人由企業(yè)的負(fù)責(zé)人委派，改為由國有資產(chǎn)管理部門或企業(yè)負(fù)責(zé)人委派。（二）改變觀念，自覺糾正錯(cuò)誤觀念1.過去所謂的委派制與公司法相違背的看法是錯(cuò)誤的，因?yàn)闊o論是國有資產(chǎn)管理部門還是政府暨財(cái)政部門委派會(huì)計(jì)都是從國有資產(chǎn)所有者的角度向國有企業(yè)或國有控股公司委派財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人進(jìn)入公司董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)，這種形式的委派與公司法并

14、不矛盾，這是因?yàn)楣痉ㄒ?guī)定所有者享有選擇管理者、重大決策和投資收益等權(quán)利?，F(xiàn)有國有資產(chǎn)所有者履行委派職責(zé)是一種正常的合法的行動(dòng)。2.前文提到的獨(dú)立監(jiān)事人選不夠的問題，筆者認(rèn)為，可以從現(xiàn)任的或退休不久的會(huì)計(jì)教授或副教授中選拔一些有責(zé)任心的去擔(dān)任，一來這批同志有豐富的業(yè)務(wù)知識(shí)，二來這批同志具有較高的政治責(zé)任心，由這樣一些同志擔(dān)任，一定能改變目前的這種狀況，取得比較滿意的效果。（三）理順管理體制，加強(qiáng)管理通過近幾年會(huì)計(jì)委派制的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)要正常發(fā)揮會(huì)計(jì)委派的作用，就必須理順管理體制。認(rèn)真管理，首先要弄清應(yīng)該委派的范圍是：各級(jí)行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和國有控股企業(yè)。其次要建立完善的管理制度，包括會(huì)計(jì)人員的

15、輪崗制度、報(bào)告制度、檢查、考核獎(jiǎng)懲制度以及培訓(xùn)和再 教育 制度。另外對(duì)會(huì)計(jì)委派人員的人事檔案、升級(jí)考核工作應(yīng)由委派單位統(tǒng)一管理，其工資、獎(jiǎng)金等激勵(lì)手段也應(yīng)由委派單位掌管，具體做法是由被派單位統(tǒng)一上繳給派出單位，由派出單位根據(jù)其工作表現(xiàn)，考評(píng)后發(fā)給，這樣就擺脫了被派單位的制約，使派出的財(cái)務(wù)人員能毫無顧慮的，盡心盡力地起到監(jiān)督作用，真正做到派出的會(huì)計(jì)人員能在被派單位既站的直也能站得住。另外，為管理能更有效，筆者建議按各行政建制成立會(huì)計(jì)局，專門從事管理會(huì)計(jì)人員，負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)委派制事宜，把培訓(xùn)，選派，再教育一攬子有關(guān)事務(wù)管起來，克服目前財(cái)政人手不足的局面，另外也可以使委派工作更具專業(yè)性和針對(duì)性。五、會(huì)計(jì)委派制可能出現(xiàn)的負(fù)面影響（一）容易給政府部門干預(yù)企業(yè)提供方便1.由于政府有權(quán)委派會(huì)計(jì)到各單位，特別是到國有控股企業(yè)，這樣就可能為政府干預(yù)企業(yè)提供方便。2.企業(yè)獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)有可能制約于政