福建省民辦高校內(nèi)部控制研究

1、    福建省民辦高校內(nèi)部控制研究    摘要：福建省民辦高校數(shù)量雖多，但特色較少，在財務管理、內(nèi)部規(guī)范建設方面還存在著不足。文章分析了民辦高校在內(nèi)部控制管理過程中存在的問題，并對加強治理結(jié)構(gòu)、識別管理風險、信息化等內(nèi)部控制建設提出了相關(guān)建議。關(guān)鍵詞：福建省，民辦高校，內(nèi)部控制改革開放以來，福建省民辦高校在國家政策和各級政府的鼓勵和支持下取得了發(fā)展，辦學規(guī)模日益擴大，已經(jīng)成為公辦高校的重要補充。一批有特色、有效益、有影響的民辦高校正在形成，截至2019年底，福建省高職、本科民辦高校37所。作為自主辦學、自求生存、自謀發(fā)展、面向社會、參與競爭的獨立法人實體

2、，民辦高校面臨著辦學風險較多，如何在競爭中生存，在競爭中發(fā)展，關(guān)鍵在于能否有效控制民辦高校的各種風險，提高學生培養(yǎng)質(zhì)量和規(guī)范內(nèi)部管理。因此，對民辦高校的內(nèi)部控制進行分析和研究，有效控制運行風險，保證民辦高校持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。一、福建省民辦高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀目前福建省民辦高校的內(nèi)部控制還沒有完善的控制體系，各學校僅有一些與業(yè)務相關(guān)的規(guī)章制度，內(nèi)部控制管理上存在以下情況。（一）治理結(jié)構(gòu)不夠完善福建省民辦高?；径荚O立了董事會，管理較好的學校能貫徹在董事會領(lǐng)導下，校長負責制的制度。但有些學校董事會常年不召開董事會，有的董事會“一言堂”現(xiàn)象較為嚴重，“董事不懂事、監(jiān)事不管事”的現(xiàn)象還存在

3、。另外，各民辦高校雖成立了學術(shù)類的評審委員會，但其職能多局限在學生學位評審、教師職稱評審上，對學校的重大學術(shù)改革及未來的學科群建設評審較少。有些學校未設發(fā)展規(guī)劃處，有的學校雖設發(fā)展規(guī)劃處，但機構(gòu)職責不完善，缺專職人員負責。（二）對財務風險的重視程度不夠經(jīng)過多輪評估升級，福建省民辦高校已進入了一個新的高速發(fā)展時期，資金需要量不斷增加，為追求校園建設，各民辦高校各顯神通采取了新型負債建設，如投資基金、abs、股權(quán)抵押等，隱藏著更大的財務風險。大額借入資金加重了民辦高校還本付息的壓力，財務費用居高不下，存在由于資金短缺不能改善教職工待遇，無法足額足量投入教學經(jīng)費、學生經(jīng)費的現(xiàn)象，從而激發(fā)了內(nèi)部矛盾。

4、但如何做到量入為出，適度舉債發(fā)展的預算管理卻嚴重不足。在預算執(zhí)行上，存在獨立學院強于民辦本科高校，民辦本科高校強于民辦高職學校的現(xiàn)象。預算管理不規(guī)范是財務風險的一個重要體現(xiàn)，存在預算調(diào)整隨意的問題，特別在基礎(chǔ)建設投入上常出現(xiàn)超預算現(xiàn)象，存在在校董、院長“突發(fā)奇想”決定的大項目支出未列入年度預算的現(xiàn)象。對此，舉辦者也認識到這些風險，但對其嚴重程度評估不足。（三）信息與溝通控制不足在信息與溝通方面，調(diào)研資料顯示，多數(shù)福建省民辦高校在信息化系統(tǒng)的建設上做過努力，但是效果沒有達到預期，信息收集、處理與共享的程度還很低。目前為止，還沒有民辦高校建立完善的信息化系統(tǒng)，對校園內(nèi)的大數(shù)據(jù)進行共享與分析，大部分

5、僅停留oa辦公層面、獨立業(yè)務軟件上，無法提供內(nèi)部控制數(shù)據(jù)。各部門內(nèi)部獨立使用專業(yè)軟件管理，信息不能共享，重復建設嚴重，形成信息孤島，無法提供大數(shù)據(jù)支撐，也沒有統(tǒng)一的信息系統(tǒng)授權(quán)管理。內(nèi)部控制的報告制度非常不健全，各民辦高校均無明確的內(nèi)部控制定期報告制度，僅在出現(xiàn)財務風險時，要求及時匯報。（四）審計監(jiān)督不到位相對公辦高校而言，民辦高校財政撥款少，教育主管部門對其監(jiān)督審計較少，外部審計壓力較小，因而普遍存在政府監(jiān)督審計不到位的現(xiàn)象。從內(nèi)部審計監(jiān)督情況來看，福建省民辦本科高校幾乎沒有單獨設置的內(nèi)部審計部門，有的內(nèi)部審計由監(jiān)事會負責，大部分民辦高校無規(guī)范內(nèi)部審計。由于民辦高校沒有專門的內(nèi)部控制部門進行

6、內(nèi)部控制，主要是通過事后檢查來發(fā)現(xiàn)問題，導致對資金流向的監(jiān)管缺失，存在個別學雜費挪作他用、資金使用到哪里無監(jiān)管等現(xiàn)象。（五）績效評估控制不合理從績效評估角度看，各學?；径加性O計針對員工個人的績效考核體系，這些員工的績效考核重點在工作任務量上的完成，如：是否完成一定的教學課時、行政人員出勤考核等。考核結(jié)果基本上是大部分合格，優(yōu)秀占一定比例，存在平均績效的現(xiàn)象。同時，績效考核的結(jié)果對員工的升級升職影響不大。另外，福建省各民辦高校對組織層面的績效評估基本空白，包括整個學校以及各個二級單位，缺乏對學校在人才培養(yǎng)、科學研究、服務經(jīng)濟社會發(fā)展、文化傳承創(chuàng)新方面關(guān)鍵成果領(lǐng)域的績效評估。大部分民辦高校沒有對

7、二級單位占用的人力、物力、財力進行績效評價，這就造成“會哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象，各二級單位負責人的更換容易影響資源配置，影響到學校的學科發(fā)展。如此一來，也難以評估風險與績效的關(guān)聯(lián)關(guān)系。二、加強福建省民辦高校內(nèi)部控制的對策建議近年來，高校的普遍擴招、教育資源日益緊缺、教育的國際化趨勢明顯，民辦高校所面臨的內(nèi)外部環(huán)境都將越來越嚴峻，這就要求福建省民辦高校不斷提升核心競爭力，增加自身風險防范能力，以更好地在市場上立足。2017版的coso-erm框架作為當今世界上最前沿的一個內(nèi)部控制的框架能夠為福建省民辦高校的內(nèi)部控制提供一些思路。（一）加強治理結(jié)構(gòu)建設1.加強董事會領(lǐng)導班子建設。新修訂的民辦教育促進

8、法第二十條明確規(guī)定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構(gòu)并建立相應的監(jiān)督機制。民辦學校的舉辦者根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學和管理?！背闪⒆罡邲Q策機構(gòu)后，還應該重視董事會、理事會的成員的選擇。民辦教育促進法第二十條明確，“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成?！庇刹煌瑣徫坏娜私M成最高決策機構(gòu)，才能從不層次的群體利益考慮學校的發(fā)展規(guī)范，特別是黨委書記進入董事會領(lǐng)導班子尤為重要，有利于加強黨對民辦高校的領(lǐng)導，保障民辦高校的正確的辦學方向。根據(jù)2017版的coso-erm框架，董事會增加對內(nèi)部控制的責任，主要包括：確定學校內(nèi)部控制總體目

9、標、風險承受度，風險偏好、批準內(nèi)部控制策略和重大內(nèi)部控制解決方案；了解和掌握學校面臨的各項重大風險及其內(nèi)部控制現(xiàn)狀，做出有效控制風險的決策；對“三重一大”事件的批準“重大決策、重大風險、重大事件”和重要業(yè)務流程的判斷標準或判斷機制；督導組織內(nèi)部控制文化的培育。因此，作為學校最高決策機構(gòu)的董事會或理事會，應重點關(guān)心學校的辦學業(yè)定位、辦學方向、辦學氛圍，在學校的發(fā)展規(guī)劃、目標定位、聘任和解聘校長、籌集辦學經(jīng)費等“三重一大”事項上進行民主決策。各民辦高校應該把最高決策機構(gòu)每年開會的次數(shù)在學校章程中明確規(guī)定，讓最高決策機構(gòu)發(fā)揮應有作用，避免重大事項僅由董事長或理事長一人決策。董事會或理事會決策后，應由

10、校領(lǐng)導班子負責具體執(zhí)行，最高決策機構(gòu)作為監(jiān)督機構(gòu)，評價督促其完成。此外，各民辦高校應該重視發(fā)展規(guī)劃建設，并指定校領(lǐng)導負責學校的發(fā)展規(guī)劃工作，逐步做到“集權(quán)有道，分權(quán)有序”。2.加強目標管理。福建省的民辦高校辦學歷史都不長，相對特色不明顯，這與戰(zhàn)略和目標設定有關(guān)，學校應該從高層做好戰(zhàn)略和目標設定，做到長期、中期、短期目標明確，讓全校教職工向一個方向努力。民辦高校管理目標應以學校價值最大化為目標，即從民辦高校戰(zhàn)略發(fā)展目標出發(fā)，以實現(xiàn)長期目標、中期目標、短期目標為目的配制最優(yōu)的財務政策，促進資金使用效率的提高，優(yōu)化教學各類資源整合，充分發(fā)揮教師潛能，通過培養(yǎng)最優(yōu)質(zhì)人才，使民辦高等院校的價值達到最大化

11、。福建省的民辦高校應當以“地方性、應用型”為自己的辦學定位，明確辦成什么樣的學校，明確學科跟專業(yè)的布局，為學校培養(yǎng)良好的氛圍。民辦高校要根據(jù)戰(zhàn)略目標中的長期目標分解為年度目標，整體目標分解成個體目標；將全?？?cè)蝿辗殖刹块T承擔的任務。同時要調(diào)整內(nèi)設部門和機構(gòu)，確保分解的目標和任務能夠落實到位，促進逐個目標保質(zhì)保量完成。3.發(fā)揮學術(shù)管理委員會在內(nèi)部控制的職能。加強學術(shù)管理委員會建設，這對于防范福建省民辦高校的教育質(zhì)量風險、決策風險、合規(guī)風險等具有重要的作用。學術(shù)管理委員作為教授治校理念下的現(xiàn)代管理機構(gòu)，不能只停留在授于學術(shù)學位、評審職稱上，應該更加重視專業(yè)建設、學校學科群的建設。學術(shù)工作委員會應是

12、在董事會領(lǐng)導下組織實施“專家治校、教授治學、民主管理、科學決策”的寬泛學術(shù)領(lǐng)導班子，參與制定和執(zhí)行學校發(fā)展遠、中、近期發(fā)展規(guī)劃，合理布局學科建設、教研科研和辦學定位，對教育、教學、管理的改革創(chuàng)新提出建設性意見和建議，發(fā)揮協(xié)調(diào)實施作用，為學?？茖W、穩(wěn)健、快速發(fā)展提供支撐。如：學校發(fā)展規(guī)劃、學校學科、專業(yè)建設規(guī)劃、學校教師隊伍建設規(guī)劃、人才培養(yǎng)方案、教育教學改革方案、機構(gòu)設置方案、教職工薪酬福利制度改革和完善、學校重大學術(shù)事務、招生的收費標準與辦法等重大事項都應該在學術(shù)委員會上討論通過。（二）識別重點風險和管理風險1.重點控制財務風險。在各種辦學風險中，福建省民辦高校要重點控制財務風險。按照會計法

13、和民辦教育促進法等法律法規(guī)的規(guī)定，完善財務內(nèi)部控制制度建設。實行科學、專業(yè)的財務管理制度，避免家族式管理。建議建立學校董事會或經(jīng)審委員會定期聽取財務匯報，決定學校重大的經(jīng)費支出的制度；健全資金使用制度，明確學校經(jīng)費開支的標準，建立經(jīng)費管理制度、審批報銷制度和資金結(jié)算管理制度，加強對經(jīng)費支出的管理。同時建立財務人員繼續(xù)教育制度，不斷提高其業(yè)務能力和綜合素養(yǎng)，增加其內(nèi)部控制的意識和能力。預算管理是高?？刂曝攧诊L險的有效手段，預算水平高低決定了民辦高校資金使用率的高低，預算管理應圍繞學校的戰(zhàn)略目標和業(yè)務計劃開展，引導各預算項目聚焦戰(zhàn)略、專注執(zhí)行、達成績效。首先應從上層領(lǐng)導重視預算，依預算進行決策；然

14、后應當建立科學的預算管理體制，明確預算執(zhí)行比例的具體指標，進行盈余預算，以完成適當?shù)姆e累；確定預算過程中應本著實事求是的原則確定費用金額，對正常發(fā)展經(jīng)費需要定額定量，對特殊經(jīng)費要考慮預留額度；最后要建立預算考評機制，對預算使用情況納入績效管理，依據(jù)預算下發(fā)時設定的目標評價預算執(zhí)行情況，把預算評價結(jié)果進行運用、推廣，同時結(jié)合獎懲與問責，促進預算管理良性循環(huán)。確定合理的融資杠桿，融資管理既要實現(xiàn)民辦高校的戰(zhàn)略目標，又要考慮風險匹配。民辦高校應將融資風險意識作為內(nèi)部會計控制的一項重要內(nèi)容予以規(guī)范，加強融資內(nèi)部控制。設立日常經(jīng)費與非日常經(jīng)費融資管理辦法，并加強日常經(jīng)費（人員經(jīng)費及公用經(jīng)費支出）、非日常

15、經(jīng)費（校園建設、設備設施、投資等）融資風險控制點，相應采取風險預警、風險識別、風險評估、風險分析及風險報告等措施。學校要保證正常的日常經(jīng)費運轉(zhuǎn)，日常經(jīng)費應占所有資金的60%左右，才是較為合理的資金結(jié)構(gòu)，余下約40%可作為非日常經(jīng)費，依據(jù)今后日常經(jīng)費、非日常經(jīng)費能承受的償債能力選擇不同的融資方式、融資渠道、融資時機舉債搞發(fā)展。既要利用外部財力來加快發(fā)展，同時也要注意防止過度舉債而引起的財務風險的加大。2.成立內(nèi)部控制部門。各民辦高校應該內(nèi)部控制工作，明確董事會在學校內(nèi)部控制過程中的領(lǐng)導作用；校長是內(nèi)部控制工作的首要責任人，對學校內(nèi)部控制體系的建立健全、有效運行和監(jiān)管負責；學校領(lǐng)導班子其他成員負責

16、抓好各自分管領(lǐng)域的內(nèi)部控制工作；學校內(nèi)部各部門（學院）負責人對本部門（學院）的內(nèi)部控制承擔直接責任。學校內(nèi)部要成立內(nèi)部控制職能部門，負責內(nèi)部控制工作的組織和具體實施。（三）加強信息化的建設中國教育正在邁向4.0時代，但福建省民辦高校的信息化還不強，需要加大資金投入做好信息化建設，通過信息化、智能化提高服務意識。在建設過程中可以引入it治理協(xié)會提出的it治理的框架的信息與相關(guān)技術(shù)控制目標（cobit4.0），利用國際上公認的最權(quán)威的安全與信息技術(shù)管理和控制的標準規(guī)范民辦高校的建設。1.信息化建設需要有規(guī)劃。福建省民辦高校應該按照內(nèi)部控制要求，綜合考慮民辦高等教育特性、高校組織結(jié)構(gòu)、財務狀況等因素

17、，提出信息系統(tǒng)建設規(guī)劃方案，有序組織系統(tǒng)開發(fā)、運行與維護，提高民辦高校的現(xiàn)代管理水平。在信息化建設中，要增加內(nèi)部控制的職能，設置風險信息溝通交流的通道。福建省民辦高校財力有限，信息化建設應該重點在教學管理、學生管理、后勤保障上進行系統(tǒng)建設，特別對現(xiàn)代化教學平臺的使用中需要不斷提升，加強對日常教學業(yè)務流程、關(guān)鍵考核及教學評價等過程監(jiān)控，以實現(xiàn)人為環(huán)境下難以實現(xiàn)的控制功能。對學生服務工作上，重點提升學生的滿意度，通過信息化建設讓學生校園生活服務能得到提升，并從學生的使用平臺數(shù)據(jù)上，提升學校管理水平。2.信息化建設應有保障。福建省民辦高校董事會、校領(lǐng)導應重視信息化建設，并推進信息化建設的使用。上層領(lǐng)

18、導帶頭使用信息化產(chǎn)品，這是對信息化建設最大的支持，設立專門穩(wěn)定的信息系統(tǒng)管理部門，對信息系統(tǒng)開發(fā)全過程進行跟蹤管理，加強信息化建設規(guī)劃的落實。做好開發(fā)單位與內(nèi)部各單位間的日常溝通與協(xié)作，促進系統(tǒng)更加人性化、使用方便快捷，減輕使用人的負擔，提升使用人的工作效率。督促開發(fā)單位依照建設方案、計劃進度及質(zhì)量要求完成工作，組織系統(tǒng)運行與維護，明確職責及安全保密工作。（四）加強內(nèi)部控制的過程監(jiān)控1.建設符合本校的績效考核體系?？冃гu價體系是基于對學校戰(zhàn)略目標、關(guān)鍵成果領(lǐng)域的績效特征分析，識別和最能有效反映驅(qū)動學校目標實現(xiàn)的要素或工作，凝練了各二級單位的重點工作?？冃Ч芾硪龅侥繕嗣鞔_，重視過程考核，全員參

19、與，分類考核、公開透明。在執(zhí)行過程中，可以借助有利的信息化手段，監(jiān)控和記錄績效指標完成過程，重大事項完成過程、教職工的學年工作表現(xiàn)，重點指標完成值與目標值的偏差、激勵效果與預期目標的偏差等，通過收集信息化大數(shù)據(jù)平臺信息不斷完善、提升績效管理水平?？冃Э己藨訌姸墕挝患w考核。在加強二級單位管理績效考核中，因教學與管理的差異，使用相同的指標無法達到績效管理效果，需要進行分類考核，如分為二級學院績效評價和職能部門績效評價。二級學院的評價是學校開展績效評價工作的重中之重，是檢驗學校成績的重要措施，也是學?？冃гu價體系建設的重要體現(xiàn)，可使用平衡記分卡法從客戶維度、內(nèi)部業(yè)務流程維度、學習與成長維度、財

20、務維度考核；職能部門的績效評價重點關(guān)注工作業(yè)績完成情況、創(chuàng)新性工作完成情況、工作滿意度方面考核。重視績效評價結(jié)果溝通，各民辦高校在績效評價完成后，只公布考核結(jié)果優(yōu)秀、合格、不合格名單，不重視績效評價結(jié)果反饋，績效評價的應用是各民辦高校應該加強的，應重視績效評價報告制度建設，績效評價報告是學?？偨Y(jié)經(jīng)驗與成績、發(fā)現(xiàn)問題與不足的最佳途徑，學校應當將績效評價結(jié)果納入督導整改機制，督促有關(guān)二級單位和相關(guān)責任人在規(guī)定時間內(nèi)完成問題整改或提出改進措施，以促進學校戰(zhàn)略和年度事業(yè)發(fā)展計劃的實施。2.加強審計監(jiān)控建設。審計監(jiān)督包括內(nèi)部審計和外部審計兩方面，內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。加強內(nèi)部審計可以從建立內(nèi)部審計部門，健全內(nèi)部財務年度審計制度、部門負責人經(jīng)濟責任審計制度、專項審計制度等入手。實行對“三重一大”項目的全過程審計，要做好對教育經(jīng)費使用、管理的審計與審計調(diào)查，加強融資的效益審計和責任審計，努力提高資金的使用效率。同時，利用教育行政主管部門對教育教學經(jīng)費投入指標，尋找不同省份、同類學校較優(yōu)的民辦學校發(fā)展情況進行本校對標檢查。從多角度、多方位對民辦高校進行審計監(jiān)督，規(guī)范民辦高校的經(jīng)濟行為。（五）加強外部引導，推進內(nèi)部控制工作1.政府宏觀政策引導。民辦高校的風險突出，在追求生存或發(fā)展過程中往往忽視了風