美國大學(xué)和學(xué)院治理結(jié)構(gòu)與特征研究-董事會(huì)制度、校長責(zé)任制和教師評(píng)議會(huì)

1、    美國大學(xué)和學(xué)院治理結(jié)構(gòu)與特征研究董事會(huì)制度、校長責(zé)任制和教師評(píng)議會(huì)    摘要：大學(xué)治理是利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過程。美國大學(xué)和學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)與制度安排對(duì)其高等教育的發(fā)展有著重要促進(jìn)作用。自殖民地時(shí)期，美國高校就創(chuàng)建了由外界人士組成的董事會(huì)來管理學(xué)校。如今，董事會(huì)制度已成為美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基石。隨著以校長為代表的行政管理系統(tǒng)的日漸發(fā)展和成型，以及以教師評(píng)議會(huì)為代表的教師學(xué)術(shù)權(quán)力的復(fù)位和回歸，美國高校形成了“共同治理”的基本模式。關(guān)鍵詞：美國，大學(xué)和學(xué)院治理，董事會(huì)，校長，教師評(píng)議會(huì)基金項(xiàng)目：北京工商大學(xué)2014年科研管理一般項(xiàng)目“校

2、院二級(jí)科研管理體制研究及其啟示”(編號(hào)：kygl2014-09)大學(xué)治理是指利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過程，涉及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的配置與行使。大學(xué)治理的制度安排和效率對(duì)大學(xué)自身乃至本國高等教育的發(fā)展具有重要的影響，美國高等教育的強(qiáng)盛與其獨(dú)特的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是密不可分的。一、美國高校治理結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)美國學(xué)院和大學(xué)治理模式是在殖民地時(shí)期奠定的，當(dāng)時(shí)采用的學(xué)術(shù)法人和外行董事會(huì)制度一直延續(xù)至今，并對(duì)美國高等教育的發(fā)展與強(qiáng)大產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。殖民地時(shí)期形成并不斷鞏固的外行董事會(huì)和校長治理結(jié)構(gòu)，確保了高校的靈活性和持久性，為美國高等教育今日的成就奠定了基礎(chǔ)。(一)殖民地時(shí)期：以董事會(huì)為主導(dǎo)的學(xué)院治理結(jié)構(gòu)

3、殖民地學(xué)院主要借鑒了英國牛津?qū)W院(今名牛津大學(xué))和劍橋?qū)W院(今名劍橋大學(xué))，荷蘭、蘇格蘭和愛爾蘭高校，以及歐洲大陸和英格蘭高級(jí)中學(xué)的管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式1。這些學(xué)院移植了牛津?qū)W院和劍橋?qū)W院的“學(xué)院制”和法人結(jié)構(gòu)，借鑒日內(nèi)瓦學(xué)院、萊頓大學(xué)、愛丁堡大學(xué)、都柏林大學(xué)的外行董事會(huì)模式，設(shè)立了由外界人士組成的董事會(huì)來管理學(xué)校。殖民地學(xué)院的董事會(huì)制度包括雙重委員會(huì)結(jié)構(gòu)和單一董事會(huì)制度兩種模式，董事皆由校外人士擔(dān)任。9所殖民地學(xué)院中，哈佛學(xué)院(今名哈佛大學(xué))、威廉·瑪麗學(xué)院和羅得島學(xué)院(今名布朗大學(xué))采用雙重委員會(huì)管理結(jié)構(gòu)，其他6所學(xué)院采用單一董事會(huì)管理模式。隨后建立的絕大多數(shù)美國高校都仿效耶魯學(xué)院

4、(今名耶魯大學(xué))的單一董事會(huì)制度。因此，單一董事會(huì)制度逐漸演變?yōu)槊绹咝Ｖ卫淼闹鲗?dǎo)模式。董事們來自校外，往往既無時(shí)間也無興趣去管理學(xué)校，而學(xué)院的教師通常年紀(jì)較輕且經(jīng)常變動(dòng)，難以勝任管理崗位2，因此，衍生了美國高校的行政首腦制度，即董事會(huì)遴選并授權(quán)大學(xué)校長作為代理人來管理學(xué)校的日常事務(wù)，執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)政策，大學(xué)校長沒有任期限制。殖民地學(xué)院的規(guī)模一般都很小，因此，校長熟諳校內(nèi)所有事務(wù)。(二)南北戰(zhàn)爭(zhēng)后：以校長為主導(dǎo)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)美國獨(dú)立以后，戰(zhàn)爭(zhēng)所引發(fā)的財(cái)政困境使得“大學(xué)需要經(jīng)營并具有一定的規(guī)模和預(yù)算”的理念迅速傳播開來，這對(duì)美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了重要的影響。盡管董事會(huì)從法律地位來說依然是美

5、國高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大、管理職能的增加以及學(xué)科的分化，大學(xué)校長改變了以往集牧師、教師和管理者諸多角色于一身的傳統(tǒng)身份，轉(zhuǎn)而全身心地專注于大學(xué)的行政事務(wù)。19世紀(jì)下半葉以后，校長逐漸在大學(xué)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，越來越多的大學(xué)校長進(jìn)入董事會(huì)，成為董事會(huì)的當(dāng)然成員(ex officio member)，董事會(huì)賦予校長一部分權(quán)力。另一方面，隨著大學(xué)教師逐漸從教授多種科目的短期助教轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期從事特定專業(yè)領(lǐng)域教學(xué)和研究的全職教授，他們?cè)诖髮W(xué)治理結(jié)構(gòu)中取得了學(xué)術(shù)事務(wù)治理權(quán)。大學(xué)教師的學(xué)術(shù)事務(wù)治理權(quán)主要通過教師評(píng)議會(huì)得以確立和實(shí)施。教師評(píng)議會(huì)制定頒發(fā)畢業(yè)證書和授予學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)，享有增加或者刪減

6、課程、聘任教師等權(quán)力。雖然董事會(huì)擁有最后的決定權(quán)，但是新教師的聘任必須由院系推薦提名。(三)二戰(zhàn)以后：共同治理結(jié)構(gòu)的確立與盛行二戰(zhàn)后，教授權(quán)力的增長是美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)最為顯著的變化之一。隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起以及高等教育權(quán)利保障政策的逐步確立，大學(xué)教師和學(xué)生要求參與學(xué)校治理的呼聲更加強(qiáng)烈。集體談判制度的出現(xiàn)不僅維護(hù)了教師的權(quán)益，而且改變了美國高校原有的治理模式。大學(xué)教師不僅控制著課程、教學(xué)、研究等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)治理權(quán)，而且開始參與大學(xué)管理，董事會(huì)逐漸設(shè)立教師成員代表席位。1966年發(fā)布的學(xué)院與大學(xué)治理聲明(statement on government of colleges and universi

7、ties)指出，董事會(huì)、行政管理部門和教師之間應(yīng)該相互依賴、理解和溝通。大學(xué)的重大決策既需要首創(chuàng)精神，又需要學(xué)校全體人員的參與；校內(nèi)各群體在不同事務(wù)上具有不同權(quán)重的發(fā)言權(quán)，誰對(duì)具體事務(wù)負(fù)有首要責(zé)任誰最有發(fā)言權(quán)。教師對(duì)課程安排、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)方法、學(xué)術(shù)研究、教師隊(duì)伍發(fā)展等學(xué)術(shù)事務(wù)負(fù)有首要責(zé)任，因此，對(duì)上述學(xué)術(shù)事務(wù)，董事會(huì)或其授權(quán)的校長只在特殊環(huán)境下享有最終決定權(quán)，且必須征求教師的意見和建議。該聲明建議，大學(xué)在校、院、系各個(gè)層面都建立教師參與學(xué)校治理的組織機(jī)構(gòu)。由此，美國大學(xué)和學(xué)院“共同治理”(shared governance)的基本模式得到確立，董事會(huì)、以校長為首的行政管理人員、教師共同參與學(xué)

8、校管理。2002年的調(diào)查顯示，美國絕大多數(shù)高校采用了共同治理結(jié)構(gòu)，約90%的四年制大學(xué)和學(xué)院建立了參與學(xué)校治理的教師評(píng)議會(huì)3。教師評(píng)議會(huì)日益成為美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的重要組成部分。二、當(dāng)前美國高校共同治理的制度安排共同治理是美國高校的顯著特征之一，要實(shí)現(xiàn)有效的共同治理，最重要的原則就是對(duì)不同群體的責(zé)任和權(quán)力做出合理、清晰的界定。董事會(huì)雖然享有法定的最高權(quán)力，但以校長為首的行政管理系統(tǒng)和以教師評(píng)議會(huì)為代表的學(xué)術(shù)管理系統(tǒng)通過分權(quán)制衡，與董事會(huì)形成了相互制約又彼此依賴的關(guān)系，三方各負(fù)其責(zé)、相互依存，使美國高校在尊重學(xué)術(shù)自由和服務(wù)社會(huì)的前提下自治運(yùn)行。(一)董事會(huì)的職責(zé)與權(quán)力董事會(huì)制度是美國高校

9、治理結(jié)構(gòu)的基石4。它是致力于維護(hù)高校與外部利益相關(guān)者以及內(nèi)部管理層之間關(guān)系的保護(hù)機(jī)制，也是一種內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制5。正是董事會(huì)的存在，使美國大學(xué)既獨(dú)立于外部政府的嚴(yán)密控制，又免于受內(nèi)部某一主體的控制，并在大學(xué)內(nèi)外各利益相關(guān)者之間保持適當(dāng)?shù)钠胶?。董事?huì)既履行其受托人職責(zé)，又能促進(jìn)學(xué)校長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展。董事會(huì)是美國高校的法定代表機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)，其權(quán)力通常在創(chuàng)立該校的特許狀或?qū)W校章程中加以規(guī)定。董事會(huì)可以將自己的部分權(quán)力授予校長、行政人員和教師，但應(yīng)該保留提出質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的權(quán)力，當(dāng)其斷定被授權(quán)者的決策或建議與高校的使命、名譽(yù)和財(cái)務(wù)狀況不一致時(shí)，可以取消這些決策和建議。有些權(quán)力必須由董事會(huì)來行使，而不能授

10、予個(gè)人或者群體，一般來說，主要包括以受托的方式持有學(xué)校的財(cái)產(chǎn)并使受益人利益最大化，聘任和評(píng)估校長，監(jiān)督學(xué)校相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理工作，審批預(yù)算，籌集資金，管理捐贈(zèng)，確保足夠的物質(zhì)設(shè)施，監(jiān)控教育項(xiàng)目，審批長遠(yuǎn)規(guī)劃，在大學(xué)與社會(huì)之間發(fā)揮“橋梁”與“緩沖器”的作用，確保大學(xué)的自治6。美國高校的董事會(huì)根據(jù)大學(xué)特定的需要，建立常設(shè)委員會(huì)監(jiān)督學(xué)校各方面的運(yùn)作，有時(shí)基于某些特定目的臨時(shí)任命特別委員會(huì)。聘任和評(píng)估校長是董事會(huì)的首要責(zé)任，理想情況下每年評(píng)估一次，評(píng)估內(nèi)容主要是校長的工作表現(xiàn)，目的是幫助校長更有效地開展工作，這也是校長對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)的一種表現(xiàn)。(二)校長的職責(zé)與權(quán)力美國大學(xué)校長是董事會(huì)的代理人，依據(jù)董事會(huì)的

11、授權(quán)成為學(xué)校的首席行政長官，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和管理大學(xué)的運(yùn)作，對(duì)外代表學(xué)校。具體來說是，確保學(xué)校在符合董事會(huì)的政策和學(xué)術(shù)規(guī)范的前提下高效運(yùn)轉(zhuǎn)；維持學(xué)?，F(xiàn)有資源并開發(fā)新資源；對(duì)學(xué)校絕大部分非學(xué)術(shù)性活動(dòng)具有最終管理權(quán)；爭(zhēng)取外界對(duì)學(xué)校的理解與支持。為有效實(shí)現(xiàn)董事會(huì)制定的政策和目標(biāo)，校長組建包括教務(wù)長和副校長在內(nèi)的高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)，拓展和履行校長的領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，并在高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)下設(shè)立職能辦公室，開展具體的管理和服務(wù)工作。近年來，隨著大學(xué)與政府和社會(huì)的聯(lián)系日益密切，以及州政府教育經(jīng)費(fèi)的削減，美國大學(xué)校長將大量的日常管理工作交給教務(wù)長，以便將更多的時(shí)間用于公共事務(wù)和籌集經(jīng)費(fèi)。美國教育委員會(huì)(american cou

12、ncil on education)開展的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2001年以來，大學(xué)校長絕大部分時(shí)間用于籌集經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)籌預(yù)算、維護(hù)社會(huì)關(guān)系和制定戰(zhàn)略規(guī)劃7。其中，2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，美國大學(xué)校長用于籌集經(jīng)費(fèi)的時(shí)間最多，其次是問責(zé)與評(píng)價(jià)，資本運(yùn)作花費(fèi)的時(shí)間排在第3位8?？梢姡I集經(jīng)費(fèi)在美國大學(xué)校長的工作中占據(jù)著重要地位，其主要原因是美國高校從殖民地學(xué)院起，就是植根于當(dāng)?shù)氐臋C(jī)構(gòu)，依賴學(xué)費(fèi)、捐贈(zèng)以及財(cái)政補(bǔ)貼來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，美國高校的校長從一開始就不得不以創(chuàng)業(yè)者的形象出現(xiàn)。9(三)教師評(píng)議會(huì)的職責(zé)與權(quán)力教師評(píng)議會(huì)是教師代表和學(xué)校行政管理機(jī)構(gòu)交流的主渠道，是校長、教務(wù)長和副校長的重要咨詢機(jī)構(gòu)。在董事會(huì)授權(quán)下

13、，教師評(píng)議會(huì)代表全體教師參與學(xué)校治理，發(fā)揮重要的咨詢、審議和立法職能。教師評(píng)議會(huì)對(duì)有關(guān)大學(xué)發(fā)展事宜的所有決定享有建議權(quán)，在課程、教學(xué)、學(xué)術(shù)研究、教師晉升和終身教職評(píng)定、教師學(xué)術(shù)休假、績(jī)效工資，以及與教育過程相關(guān)的學(xué)生生活等領(lǐng)域負(fù)有首要責(zé)任。通常來說，教師評(píng)議會(huì)由教授或以教授為主的學(xué)術(shù)人員組成，包括當(dāng)然成員和選舉產(chǎn)生的成員兩大類，其中選舉產(chǎn)生的成員是主體(一般由教師組成)，這確保了學(xué)術(shù)共同體對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的有效控制。教師評(píng)議會(huì)參與學(xué)校共同治理，主要包括院系和學(xué)校兩個(gè)層面，其中管理的重心在院系層面。校級(jí)教師評(píng)議會(huì)的主要職責(zé)是制定全校的學(xué)術(shù)政策，審核學(xué)院的教師聘用、考核和職稱晉升名單，認(rèn)可、批準(zhǔn)和監(jiān)督課

14、程，就預(yù)算和行政事務(wù)向校長提出建議，確保校內(nèi)教育資源的高效使用等。與校級(jí)教師評(píng)議會(huì)相比，院系教師評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)的事務(wù)更多，權(quán)力也更突出，幾乎包攬了學(xué)院的全部事務(wù)：制定研究生和本科生的學(xué)位要求及課程設(shè)置；審核新的學(xué)位和課程；監(jiān)督學(xué)院行政管理；任命和留用教師、評(píng)定職稱和終身教職；確定教師工作量；評(píng)審與發(fā)放學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金，制定教師獎(jiǎng)勵(lì)政策。無論校級(jí)還是院系教師評(píng)議會(huì)，通常都設(shè)立常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)專門負(fù)責(zé)相關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)。這些委員會(huì)都是學(xué)?；?qū)W院的服務(wù)性組織，不是行政機(jī)構(gòu)，教師在大學(xué)章程及其細(xì)則的條款下，都有義務(wù)自愿參加。三、美國高校治理的特征與啟示(一)分權(quán)與制衡美國高校的內(nèi)部管理權(quán)力被董事會(huì)、以校長為首的

15、行政管理體系和以教師評(píng)議會(huì)為代表的學(xué)術(shù)管理體系分別掌管，三方各司其責(zé)，分權(quán)制衡。董事會(huì)對(duì)高校進(jìn)行宏觀治理，首要責(zé)任是聘任和評(píng)估校長；以校長為首的行政管理體系對(duì)學(xué)校的非學(xué)術(shù)性事務(wù)進(jìn)行具體管理，執(zhí)行董事會(huì)的決策；教師評(píng)議會(huì)代表教師對(duì)學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)享有立法權(quán)，對(duì)其他事務(wù)享有咨詢和建議權(quán)。在權(quán)力關(guān)系上，董事會(huì)將許多權(quán)力委托給校長，但校長要對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，接受董事會(huì)的監(jiān)督、任免與評(píng)估，這一制度設(shè)計(jì)既保證了校長權(quán)力的充分發(fā)揮，又限制了校長權(quán)力的無限擴(kuò)張；教師評(píng)議會(huì)在學(xué)術(shù)事務(wù)上具有立法權(quán)，這使教師能最大程度地避免行政權(quán)力的干擾，而校長是教師評(píng)議會(huì)的當(dāng)然成員，且教師評(píng)議會(huì)的重大決策需經(jīng)董事會(huì)最終審核，該制度又保

16、證了教師學(xué)術(shù)權(quán)力的合理運(yùn)用。(二)學(xué)術(shù)自由與有效治理有效的治理實(shí)踐和學(xué)術(shù)自由是密不可分的。治理結(jié)構(gòu)雖不能保證學(xué)術(shù)自由，但如果在學(xué)術(shù)事務(wù)上教師不具有首要權(quán)力，那么這種不合理的治理結(jié)構(gòu)將危及學(xué)術(shù)自由?？梢哉f，盡管學(xué)術(shù)自由不是有效治理的充分條件，但它卻是有效治理的必要條件。美國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的演變與發(fā)展歷史，顯示了大學(xué)教師在學(xué)校治理，尤其是在學(xué)術(shù)事務(wù)中權(quán)力和作用的變化，從無到有、從弱到強(qiáng)。美國高校董事會(huì)制度產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是殖民地時(shí)期大學(xué)教師并未成為一個(gè)自治的專業(yè)團(tuán)體，因此，學(xué)校的治理和管理權(quán)限都交予董事會(huì)及其代理人校長。隨著大學(xué)教師日益專業(yè)化和數(shù)量的不斷增加，在美國大學(xué)教授協(xié)會(huì)等專業(yè)組織和大學(xué)

17、教師的共同努力下，董事會(huì)及其校長將課程、教學(xué)、專業(yè)設(shè)置、教師聘用和職稱晉升、入學(xué)和學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)、教師待遇和工作條件、教育資源管理等學(xué)術(shù)事務(wù)的立法權(quán)和決策權(quán)交給廣大教師的代表教師評(píng)議會(huì)，有效維護(hù)和保證了學(xué)術(shù)自由，使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策不受短期管理和政策變更的影響。(三)大學(xué)自治與外界適度參與與歐洲高校相比，美國大學(xué)校長擁有更多的權(quán)力，當(dāng)美國高校的規(guī)模日益增大且需要一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)來管理時(shí)，美國高校的行政管理體系設(shè)計(jì)確保了管理人員只對(duì)校長負(fù)責(zé)，而不是對(duì)教師專業(yè)組織或州政府負(fù)責(zé)。通過聘任管理人員，以校長為中心的行政管理體系有效維護(hù)了美國高校的自治。另一方面，以校外非學(xué)術(shù)人員為主體的董事會(huì)制度既為外界影響

18、高校提供了途徑和通道，又避免了外部對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)。校長和教師對(duì)高校的發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但大學(xué)校長可能過多地受制于一些更直接、更急迫的具體事務(wù)，教師可能更多地局限于特定的學(xué)科和專業(yè)，以校外人士為主體的董事會(huì)代表了社會(huì)的利益訴求，在高校與社會(huì)之間發(fā)揮“橋梁”和“緩沖器”的作用，使高校既不受外界的完全控制，也不受內(nèi)部共同體成員的獨(dú)自支配，持續(xù)積極應(yīng)對(duì)社會(huì)的需要和變化。參考文獻(xiàn)：1cowley w. h presidents, professors, and trustees m. san francisco, california: jossey-bass inc. 1980:17.2和震.美國大學(xué)自治制度的形成與發(fā)展m.北京：北京師范大學(xué)出版社，2008：79.3minor j. understanding faculty senates: moving from mystery to models j. the review of higher education, 2004,2