論大學(xué)校長在我國大學(xué)章程建設(shè)中的角色

1、    論大學(xué)校長在我國大學(xué)章程建設(shè)中的角色    摘要：大學(xué)章程對加強(qiáng)和規(guī)范我國大學(xué)管理、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)具有重要意義。而大學(xué)校長作為大學(xué)的最高行政管理者，在章程制定和實施等環(huán)節(jié)中扮演著重要角色。本研究對此進(jìn)行了較深入探討，明確提出，大學(xué)校長是大學(xué)章程的第一責(zé)任人，是章程建設(shè)的總舵手，是章程的踐行者。關(guān)鍵詞：大學(xué)章程，校長角色，大學(xué)內(nèi)部治理由于高校校長是學(xué)校的法定代表人，借用陶行知先生的話來說：“校長是一個學(xué)校的靈魂，要想評論一個學(xué)校，先要評論它的校長?！币虼耍诖髮W(xué)章程制定及實施中，校長應(yīng)該扮演什么樣的角色？為什么要扮演這樣的角色？我國大學(xué)章程建

2、設(shè)中，校長作用的發(fā)揮需考慮哪些相關(guān)因素？這些問題逐漸進(jìn)入人們的視野。為此，筆者試對這些問題進(jìn)行初步探討。一、大學(xué)校長在大學(xué)章程建設(shè)中的應(yīng)有角色大學(xué)章程是一項伴隨大學(xué)發(fā)展而不斷變化的系統(tǒng)化工程之一。從仿照行會組織以自治為特點建立起來的早期傳統(tǒng)大學(xué)，到以體現(xiàn)社會及高校內(nèi)部多元利益為辦學(xué)宗旨的現(xiàn)代大學(xué)，大學(xué)章程也從歐洲中世紀(jì)教會或國王頒發(fā)的承認(rèn)大學(xué)合法地位的“特許狀”，演變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的大學(xué)章程。不過無論早期的“學(xué)生大學(xué)”，還是“先生大學(xué)”，都還只是學(xué)者的自治性組織，并未產(chǎn)生像今天大學(xué)校長這樣專業(yè)化的大學(xué)管理者。但是從中世紀(jì)的傳統(tǒng)大學(xué)發(fā)展到今天的現(xiàn)代大學(xué)，縱觀高等教育的管理體制，無論是西方董事會、理

3、事會或評議會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，多主體分工決策體制，1還是我國形成的有中國特色的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，在中西方的高教領(lǐng)導(dǎo)體制中，校長一職都占據(jù)著不可替代的領(lǐng)導(dǎo)地位。而上承國家教育法律法規(guī)，下啟高校內(nèi)部各項規(guī)章制度，有學(xué)?！皯椃ā敝Q的章程，更應(yīng)當(dāng)對高校的這一關(guān)鍵人物校長的神圣職責(zé)做出明確界定。就一校章程形成過程來說，涉及章程起草、公開征求意見、章程討論、審議審定、報教育主管部門核準(zhǔn)等一系列法定程序。在章程正式公布以后，還涉及章程實施監(jiān)督、章程修訂、完善等工作。筆者把上述環(huán)節(jié)分為章程制定和章程實施兩大部分，這兩大部分即是一般意義上的章程建設(shè)。校長在高校章程建設(shè)中發(fā)揮何等作用，是由校長能夠行

4、使的基本權(quán)力性質(zhì)和權(quán)力構(gòu)成決定的。根據(jù)高等教育法第30條和第41條所述，校長是一校之內(nèi)實際最高行政權(quán)的掌控者和高校對外從事民事、行政行為的法定代表人，其權(quán)力范圍包括決策權(quán)、代表權(quán)、建議權(quán)、組織實施權(quán)等。因而我國“校長治?！钡穆氊?zé)在章程撰寫中至少應(yīng)包括上述權(quán)力內(nèi)容。2中央辦公廳印發(fā)的關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見(以下簡稱意見)對校長的職權(quán)范圍也做出了如下規(guī)定，明確指出：“校長是學(xué)校的法定代表人，在學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨的教育方針，組織實施學(xué)校黨委有關(guān)決議，行使高等教育法規(guī)定的各項職權(quán)，全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作。”由此可見，作為法定代表人，校長在高校內(nèi)部治理中

5、扮演著不可或缺的角色。具體說來，正是出于校長所具有的以上行政權(quán)力，在章程制定及實施中的應(yīng)然角色主要體現(xiàn)在以下三方面：首先，大學(xué)校長是章程制定實施的第一責(zé)任人。除了意見中對校長的地位和職權(quán)進(jìn)行了界定外，我國高等教育法也同樣規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人地位。高等學(xué)校的校長是高等學(xué)校的法定代表人”。在此，我國就通過法律法規(guī)的形式明確了大學(xué)作為法人機(jī)構(gòu)對內(nèi)部事務(wù)有獨立自主管理的能力，而校長作為高校法定代表人則可以代表大學(xué)法人行使法定職權(quán)。由此，經(jīng)過我國法律授權(quán)后的校長一職，自然構(gòu)成了學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)核心和責(zé)任人，肩負(fù)著高校內(nèi)外部治理和改革、創(chuàng)新、發(fā)展的歷史使命。而對于起步晚、起點低、落實難，

6、同時又面臨各種困境的我國大學(xué)章程建設(shè)工作來說，更是需要這樣一位責(zé)任人，來全方位推動并負(fù)責(zé)起一校章程工作的開展。并且可以這樣認(rèn)為，我國大學(xué)章程的整體建設(shè)水平、章程最終質(zhì)量，一定也是與校長在章程建設(shè)中對每一個環(huán)節(jié)的重視度和把關(guān)度密不可分的。與西方大學(xué)在由來已久的自治傳統(tǒng)下“內(nèi)生”出來的大學(xué)章程環(huán)境相比，新中國成立后相當(dāng)一段時間里，公辦大學(xué)“內(nèi)治”需求不高也不必要，更是不被允許。而新時期，我們呼吁要盡快構(gòu)建起“管辦評分離”的新型政校關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，政府開始賦一部分權(quán)給大學(xué)，激活公辦大學(xué)的辦學(xué)活力和自主性，實現(xiàn)大學(xué)面向社會辦學(xué)。那么通過章程治校，勢必就要做好“接權(quán)”，進(jìn)而“重新賦權(quán)”的工作，發(fā)

7、揮章程在連接國家教育法律法規(guī)與學(xué)校規(guī)章制度之間的“紐帶”作用?？偠灾?，我們的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷一場重大的調(diào)整與變革，大學(xué)在獲得法人地位后，需對內(nèi)重新理順各方權(quán)力分配，對外加強(qiáng)高校與社會的關(guān)系，尤其轉(zhuǎn)變和政府的“管理與被管理”關(guān)系，無論章程規(guī)定的以上哪部分工作，期望通過章程實現(xiàn)的“善治”，處處都離不開校長這一校內(nèi)最高行政負(fù)責(zé)人的作為和角色扮演。其次，大學(xué)校長是章程的“總舵手”。除了明確校長在章程建設(shè)中責(zé)無旁貸的第一責(zé)任人角色，還不能忽視大學(xué)校長潛在的另一重要角色，即對一校章程工作整體把握、高屋建瓴的“總指揮”或“總舵手”作用。而這也是校長在章程建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的核心角色之一。目前，大學(xué)章程

8、是在我國長期“無章辦學(xué)”的“傳統(tǒng)”上“外生”而來的新生事物，大部分校內(nèi)相關(guān)主體對其知之甚少，章程基本上處于有名無實，甚至不知其為何物的狀態(tài)。而要最終實現(xiàn)依章治校的現(xiàn)代大學(xué)法人治理模式，最終讓師生員工樹立起知章、懂章、守章、用章的法治意識，同時也要確保學(xué)校內(nèi)部各項治理依章運行，以校長為首的章程小組必須要全盤考慮、整體權(quán)衡、頂層布局，做到在重構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)過程中把好責(zé)權(quán)利下放關(guān)，讓章程的法律條款與校內(nèi)具體規(guī)章制度相結(jié)合，與各部門具體責(zé)任人的責(zé)權(quán)相結(jié)合。在此意義上，校長在大學(xué)章程建設(shè)事業(yè)中，不是一個事無巨細(xì)都包攬到底的“管家”，而是只需要把控全局的“舵手”。具體來說，校長一要把好責(zé)權(quán)利下放關(guān)。章程就

9、一校的辦學(xué)目標(biāo)、內(nèi)部管理體制、財產(chǎn)財務(wù)制度、師生權(quán)利義務(wù)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面做出了明確規(guī)定，但這些規(guī)定都還只是方向性、原則性、概括性的，還不夠具體細(xì)致，若直接用來作為學(xué)校的校規(guī)條例讓師生員工遵守顯然還不具有實際可操作性，也必定產(chǎn)生不了較理想的實施效果。因而其中絕大部分都還需進(jìn)一步與學(xué)校具體規(guī)章制度一一相結(jié)合，以便更好為各方所用。校長所要做的就是按照章程的這些規(guī)定，督促學(xué)校相關(guān)部門盡快制定、公布相應(yīng)的下位規(guī)章制度和實施細(xì)則，讓全校師生員工和大學(xué)利益相關(guān)者盡快知曉、明確自己的權(quán)責(zé)利和行為規(guī)范所在，從而使章程的法律效力通過“聯(lián)手”學(xué)校具體規(guī)章制度形成一個完整且疏而不漏

10、的依法治校的高校管理體系。從國外知名大學(xué)章程對校長職責(zé)粗線條的規(guī)定中也可以看出。比如，康奈爾大學(xué)章程規(guī)定，“校長是大學(xué)的行政長官和教育官員，其職責(zé)是對大學(xué)所有事務(wù)進(jìn)行一般性監(jiān)督”。耶魯大學(xué)規(guī)定，大學(xué)校長是“大學(xué)的首席執(zhí)行官(ceo)，對學(xué)校所有事務(wù)的總體方向負(fù)責(zé)”。3東京大學(xué)憲章規(guī)定，“東京大學(xué)校長在總合和職責(zé)之下，還從教育、研究及經(jīng)營兩個層面協(xié)調(diào)、綜合構(gòu)成人員的意見，以保證高效、機(jī)動的管理得以運行”。洪堡大學(xué)規(guī)定，“校長代表學(xué)校；校長負(fù)責(zé)大學(xué)的正常有序運行，有權(quán)采取必要措施保持或恢復(fù)大學(xué)秩序，在大學(xué)內(nèi)享有自主權(quán)”。4以上國外大學(xué)章程對校長規(guī)定的共同之處是都并未把校長的職責(zé)細(xì)化，最多大體歸納為

11、人員任免、學(xué)校資源調(diào)配、財務(wù)等大的方面，這樣有利于校長總攬學(xué)校各項事務(wù)，對高校內(nèi)部管理只起宏觀把控作用，從而留給下屬更多行動空間和積極性。二要把好責(zé)任追究關(guān)。從目前我國已有的大學(xué)章程來看，章程制定后被束之高閣、知之甚少、有名無實的現(xiàn)狀并不少見，這其中的原因是多方面的，但不可忽視的因素之一正是我國章程建設(shè)體系中缺少規(guī)范嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，因而極大程度影響了章程效力的發(fā)揮。擔(dān)當(dāng)為“第一責(zé)任人”，校長有權(quán)力也有義務(wù)對一切“違章”行為及章程實施過程中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行責(zé)任追究。即使章程規(guī)定的權(quán)責(zé)已經(jīng)劃分并下放到具體校規(guī)制度以后，也必須要輔以必要的法律、行政、經(jīng)濟(jì)等獎懲手段對配套措施加以強(qiáng)化，以進(jìn)一步樹

12、立并規(guī)范起人們照章辦事的意識。但僅靠校長個人力量實現(xiàn)問責(zé)是不科學(xué)更是不徹底的。由于如今的大學(xué)是一個各方利益群體高度相關(guān)的復(fù)雜社會組織，所以還應(yīng)充分調(diào)動、發(fā)揮校內(nèi)外各方力量作用，進(jìn)一步優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高校內(nèi)管辦評分離，或借鑒國外高校多中心治理模式，使高校在公共事務(wù)管理和大學(xué)章程建設(shè)中，存在多個決策權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，以此也可彌補校長治校的精力不足和可能出現(xiàn)的決策失誤。最后，大學(xué)校長是章程的踐行者。眼下我國呼吁建設(shè)的大學(xué)章程不是為了規(guī)范大學(xué)中某些個人或集團(tuán)的行為，而是為了使學(xué)校的各項決策和工作管理方式轉(zhuǎn)變到以章程為依托的法律軌道上來，從而避免長官意志、以言代法、無章可循、無法可依。在

13、此，與一校章程密切相關(guān)的個人、院(系)、部(處)、社群組織等都是章程毋庸置疑的踐行者。但筆者認(rèn)為，作為“首席執(zhí)行官”，校長的章程踐行者角色還應(yīng)擺在更加突出的位置，以為一校章程建設(shè)起到帶頭力行、以身作則的榜樣示范作用。無論是第一責(zé)任人也好，“總舵手”也罷，無論如何強(qiáng)調(diào)校長在高校治理中的絕對權(quán)威和地位，校長的這些重要角色最終都必須要落實到作為一個實實在在的“踐行者”上，而不僅僅只是動員、宣傳或指揮上。這就意味著，高校領(lǐng)導(dǎo)人要具備充分的章程踐行意識和行動，從而避免讓章程落為“一紙空文”。踐行章程意味著不僅要求高校內(nèi)部各項治理工作自章程生效起就按照章程和其他具體規(guī)章制度嚴(yán)格有序運轉(zhuǎn)，更要自覺把校長個人

14、的行政管理權(quán)設(shè)定在法的范圍之內(nèi)，使其一切行為符合章程規(guī)定，做到不越位、不缺位，更不錯位。只有讓校長首先帶頭踐行章程，把學(xué)校的各項內(nèi)部治理工作設(shè)定在法治化、規(guī)范化、問責(zé)化的軌道中，才能打開全校師生員工知曉、了解、遵守章程的一面窗，才能在后續(xù)讓更多人加入到踐行章程的大隊伍中來。二、明確校長角色在大學(xué)章程建設(shè)中的價值意義校長作為大學(xué)“首席執(zhí)行官”，在大學(xué)內(nèi)部治理中毋庸置疑占據(jù)著舉足輕重的一席地位。而章程建設(shè)歸根結(jié)底是為了明確大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置，完善大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)的法人治理。從而，明確的校長角色在大學(xué)章程建設(shè)中的意義至少有以下幾點：首先，明晰校長角色有利于推動大學(xué)章程建設(shè)與實施的步

15、伐。如前所述，校長是大學(xué)章程建設(shè)中當(dāng)然的“關(guān)鍵行動者”。但是現(xiàn)實中，部分校長對“關(guān)鍵”一詞的定位卻出現(xiàn)了偏頗，要么把章程當(dāng)作“一把手工程”，要么就是消極對待章程宣傳教育工作，對大學(xué)章程“心有余悸”，認(rèn)為其“束縛手腳”，限制了自身權(quán)力。在筆者看來，章程建設(shè)中明確的校長角色應(yīng)包含兩個層次：一是校長要無保留地認(rèn)可、接受章程在高校治理中的作用，尤其要認(rèn)同章程的價值與追求；二是校長要明確自身在章程中的權(quán)責(zé)與定位，尤其要處理并協(xié)調(diào)好和黨委的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，校長進(jìn)一步明確其作為章程第一責(zé)任人的作用，將能夠大大推動章程的實施步伐。其次，明晰校長角色有利于促進(jìn)形成高校法治氛圍，而法治氛圍的創(chuàng)設(shè)則是依章治校的重

16、要前提。2012年11月教育部印發(fā)的全面推進(jìn)依法治校實施綱要提出，“要深刻認(rèn)識全面依法治校的重要性和緊迫性”，“加強(qiáng)章程建設(shè)，健全學(xué)校依法辦學(xué)自主管理的制度體系”。為了盡快落實我國依法治教、依章辦學(xué)理念，并形成與現(xiàn)代大學(xué)運行機(jī)制相適應(yīng)的現(xiàn)代大學(xué)法治體系，校長治校的角色和章程治校的角色應(yīng)當(dāng)融為一體，共同發(fā)揮二者治校之合力，使二者相互支撐、相得益彰，真正創(chuàng)設(shè)以法律為基礎(chǔ)、以章程為依托依法治校的良好氛圍，從而構(gòu)建通過章程實現(xiàn)自我管理的約束機(jī)制。校長明確其作為“第一責(zé)任人”的義務(wù)，履行“總舵手”的責(zé)任和發(fā)揮踐行者的榜樣，有利于帶動高校自上而下、齊心協(xié)力實現(xiàn)“建章”之目的。同樣，用完備的章程來營造一校良

17、好的法治環(huán)境，也能夠起到引導(dǎo)校長規(guī)范自身權(quán)力的作用，這也是今后在大學(xué)章程建設(shè)過程中我們應(yīng)當(dāng)兼顧的方向。再次，明晰校長角色有利于推動高校面向社會自主辦學(xué)，實現(xiàn)社會參與，這是依章治校的重要體現(xiàn)。一校章程建設(shè)成果的重要標(biāo)志之一就是獨立自主法人地位的實質(zhì)性落實。具體表現(xiàn)在創(chuàng)建起一種開放式的高校治理模式，從而政府轉(zhuǎn)變對高校的管理職能，與高校保持一種平等合作的新型“合約式關(guān)系”。而章程就可以看作是能滿足這種關(guān)系的“合約”。5那么校長在此的作用是什么呢？筆者認(rèn)為，校長是一校的法定代表人，能夠依據(jù)法律、法規(guī)賦予的權(quán)力，代表一校做出民事或行政行為，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。所以，如果校長的對外代表角色自章程制定起就

18、以相關(guān)條款明確規(guī)定下來，并以此作為高校與政府、社會打交道的行為依據(jù)和準(zhǔn)繩，從而讓校長代表高校做出的任何行為都合乎法律規(guī)定，都在法律范疇之內(nèi)進(jìn)行，那么我們的高校也就邁出了面向社會依法自主辦學(xué)的重要一步。有學(xué)者通過與國外大學(xué)對比，總結(jié)出校長權(quán)力側(cè)重點上的不同：我國公立大學(xué)的校長主要是對內(nèi)負(fù)責(zé)，大學(xué)和社會紐帶的作用相對較弱。而在后者，校長通常是大學(xué)對外的代表，是大學(xué)、社會和政府之間強(qiáng)有力的紐帶。所以章程建設(shè)應(yīng)當(dāng)明確反映社會對大學(xué)提出的要求，充分體現(xiàn)高教的公共性和公益性，不僅要面向社會依法辦學(xué)，更要吸收社會力量參與大學(xué)治理。章程建設(shè)中明確清晰的校長角色定位有助于逐步實現(xiàn)公眾對高校治理的這一期待。三、需

19、要考慮的相關(guān)問題一方面，總體上，目前我國大學(xué)章程建設(shè)還處于一個亟待成熟和完善的階段。且章程建設(shè)工作也不是孤立片面的，它還與宏觀教育行政管理體制、高等學(xué)校分類管理體系等工作的完善狀況密切相關(guān)。如果這些配套建設(shè)沒有跟上，也會大大影響到我國章程建設(shè)的實施步伐。同時，我國大學(xué)章程建設(shè)與西方相比相對滯后，也與我國長期計劃經(jīng)濟(jì)下形成的封閉辦學(xué)、集中管理的慣性思維，高校先天缺少“自治”傳統(tǒng)和“法治”意識淡薄等因素有關(guān)。所以，某種程度上，校長在章程建設(shè)中的角色能否順利發(fā)揮，還與上述環(huán)境的改善狀況息息相關(guān)，而后者更是一個需要經(jīng)歷長時期的漸變過程。所以，我們呼吁校長在章程建設(shè)中要有所作為，對校長角色滿懷期待的同時，也不能忽視了對高校其他相關(guān)治理的落實。另一方面，校長角色的行使中還需注意處理好與學(xué)校黨委及其他院系領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。由于我國高校實行的是有中國特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長作為學(xué)校最高行政管理者，必須接受學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)。因此理想的章程條款中還必須載明黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)，尤其要避免黨政合一或多頭領(lǐng)導(dǎo)，且校長和黨委還要及時溝通、協(xié)調(diào)與合作。目前，我國公立大學(xué)在制度上雖然設(shè)有決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的機(jī)制，但在實際運行中，卻存在權(quán)