論高校學生申訴制度功能的失落與復歸

1、    論高校學生申訴制度功能的失落與復歸     摘要：救濟學生的合法權(quán)利和監(jiān)督規(guī)制高校教育管理權(quán)是高校學生申訴制度的兩大基本功能。然而在現(xiàn)實中，學生申訴制度在一定程度上失落了其應當彰顯的功能，呈現(xiàn)出“權(quán)利救濟虛置”和“權(quán)力監(jiān)督困境”的問題。要實現(xiàn)學生申訴制度功能的理性復歸，制度設計的修正與完善是根本的路徑選擇。 關鍵詞：學生申訴制度，功能 以制度功能為分析主題，相關理論研究者和管理實踐者對高校學生申訴制度功能的論證基本形成了相對統(tǒng)一的意見，認為該制度的功能主要有二：一是“權(quán)利救濟”，即為合法權(quán)利受到學校侵犯的學生提供一種

2、救濟路徑，使學生在客觀上擁有對學校教育管理行為提出異議、對加于自身的不公正、不合理的管理決定予以申辯抵抗和請求有關部門重新審查并另作處理的權(quán)利。二是“權(quán)力監(jiān)督”，即認為學生申訴制度是高教系統(tǒng)內(nèi)部設置的自我監(jiān)督和糾錯機制，通過對學生申訴個案的重新審查，糾正不當?shù)纳踔吝`法的教育管理行為，以達到監(jiān)督和規(guī)制高校教育管理權(quán)行使的目的。然而，理性地檢視和反思制度的相關實踐即可發(fā)現(xiàn)，高校學生申訴制度在一定程度上失落了其應當彰顯的功能，呈現(xiàn)出“權(quán)利救濟虛置”和“權(quán)力監(jiān)督困境”的問題。如何真正發(fā)揮學生申訴制度的應有功能，實現(xiàn)“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”兩種制度功能的理性復歸是本研究的基本意旨之所在。 一

3、、高校學生申訴制度功能的應然定位：“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”的兼存共取 1.高校學生申訴制度應是學生權(quán)利救濟的有效路徑 高校學生申訴制度就其本質(zhì)而言，是為合法權(quán)利受到學校侵犯的學生提供權(quán)利救濟的一種途徑。與權(quán)利救濟的訴訟方式所固有的弊端如訴訟費用的高昂、訴訟期的遲延、程序的紛繁復雜、群體間和諧關系的失落等相比，高校學生申訴的制度設計在救濟學生的合法權(quán)利、解決教育管理糾紛中具有獨特的優(yōu)勢：其一，權(quán)利救濟較為專業(yè)。受理學生申訴糾紛的人員基本都是熟知教學和教育管理的專業(yè)人員。他們會更多地從教育自身的角度協(xié)調(diào)雙方的矛盾，并有能力作出合乎理性的判斷，這樣可以盡可能地減少學生權(quán)利救濟結(jié)

4、果的不確定性，避免學生遭受二次傷害。其二，權(quán)利救濟成本較低。受理申訴的機構(gòu)對學生的申訴處理是不收取任何費用的，與訴訟方式相比，學生可以節(jié)省不少的經(jīng)費與支出。另外，學生申訴程序的運行較為靈活，申訴制度程序控制相對寬松，所耗費的時間也遠遠少于訴訟程序。因此，學生通過申訴的方式救濟其權(quán)利比較省錢、省時，權(quán)利救濟成本較為低廉。其三，權(quán)利救濟的非對抗性。權(quán)利救濟過程和結(jié)果的平和性、非對抗性是高校學生申訴制度中不可忽視的一點，也是申訴解紛機制顯而易見的優(yōu)勢。與司法程序中那種針鋒相對的對抗方式相比，申訴方式能更有利于高校管理者和學生在申訴機構(gòu)的主持下進行理性對話，通過平等的、充分的意思表達和說理過程，有效地

5、緩和雙方的沖突與分歧，并由申訴機構(gòu)在重新審查高校教育管理行為的基礎上作出處理決定以化解糾紛、救濟權(quán)利。 2.高校學生申訴制度應是監(jiān)督規(guī)制高校教育管理權(quán)的有效機制 任何權(quán)力的行使，如果沒有與其相伴而行的對權(quán)力的控制，是不符合現(xiàn)代法治精神的要求的。高校教育管理權(quán)作為一種高校職責范圍內(nèi)的支配力量，同樣需要監(jiān)督和控制。為實現(xiàn)對高校教育管理權(quán)的有效規(guī)范和制約，應當設置與其相適應的制度，其中學生申訴制度的確立應是不可或缺的方面。學生申訴制度是監(jiān)督規(guī)制高校教育管理權(quán)的有效機制，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，通過校內(nèi)機制實現(xiàn)對教育管理權(quán)的有效監(jiān)督?！皩W生的申訴權(quán)是高校教育管理權(quán)合法、正當伸展的

6、一種外在規(guī)范力量。”對于高校管理者而言，學生對其教育管理行為的申訴以及校內(nèi)申訴機構(gòu)對存在實體、程序違法或失當?shù)墓芾硇袨榈姆穸ǎ且环N監(jiān)督和規(guī)制管理權(quán)行使的重要力量，可以增進管理者在教育管理活動中的自律，促使管理過程中權(quán)力行使的合法化與合理化。其二，通過校外機制實現(xiàn)對教育管理權(quán)的有效監(jiān)督。由于高校學生申訴制度的設計中包括了利用教育行政主管部門與高校之間的上下級領導監(jiān)督關系來平衡和解決教育管理糾紛的內(nèi)容，因此，學生申訴制度也有利于教育行政部門及時了解高校的教育管理工作，糾正高校的一些不合法、不合理的做法，以監(jiān)督和規(guī)制教育管理權(quán)的行使。 3.“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”的相生互動 

7、在高校學生申訴制度的運行中，對學生合法權(quán)利的救濟和對高校教育管理權(quán)的監(jiān)督規(guī)制是相生互動的，亦即通過學生正當申訴權(quán)利的行使引發(fā)對高校教育管理權(quán)運用之合法性與正當性的重新審查，并在高教系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的制約監(jiān)督中實現(xiàn)對學生合法權(quán)利的救濟與保障。這種“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”的相生互動，正是高等教育系統(tǒng)內(nèi)通過構(gòu)建公民權(quán)利與公共權(quán)力之間相對均衡的態(tài)勢以實現(xiàn)其和諧共存的根本所在。 二、高校學生申訴制度功能的現(xiàn)實失落：“權(quán)利救濟”的虛置與“權(quán)力監(jiān)督”的困境 將高校學生申訴制度的功能定位于救濟學生的合法權(quán)利和監(jiān)督規(guī)制高校教育管理權(quán)是對申訴制度立法本意的理性把握，彰顯了“以人為本、權(quán)利本位”的

8、教育管理理念，展示了高教管理系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾錯的誠意與勇氣。然而，良好的立法初衷如何轉(zhuǎn)化為制度的優(yōu)勢，這是高校學生申訴制度所面臨的突出問題。事實上，學生申訴制度的運行狀況及其效果出現(xiàn)了背離于立法者制度設計初衷的現(xiàn)象，學生通過申訴方式救濟其權(quán)利存在著不可回避的障礙，學生的申訴救濟權(quán)存在著“虛置”的問題，而這種權(quán)利救濟的虛置又直接導源于申訴制度運行中高校教育管理權(quán)的監(jiān)督規(guī)制所面臨的困境。 1.權(quán)利救濟的虛置 （1）學生校內(nèi)申訴權(quán)的虛置 以學生申訴制度運行現(xiàn)狀作為切入點闡釋學生校內(nèi)申訴權(quán)的“虛置”問題是最有說服力的。目前，在高校教育管理實踐中，通過校內(nèi)申訴程序的

9、運行而改變高校原處理決定的案例是極其罕見的。近年來媒體報道的關于學生因不服學校的教育管理決定而向校內(nèi)申訴機構(gòu)提起申訴的案件中，幾乎百分之百都是以申訴機構(gòu)作出維持高校原處理決定而終結(jié)由學生所啟動的申訴程序。如“張捷不服復旦大學開除學籍申訴案”、“苗穎不服復旦大學開除學籍申訴案”、“劉兵不服北京印刷學院開除學籍申訴案”、“劉路不服大連外國語大學勒令退學申訴案”、“段然不服北京機械工業(yè)學院勒令退學申訴案”等等。誠如有學者所言，學生申訴制度在具體實施過程中，很多情況是學生在申訴之后仍不能得到真正的權(quán)利救濟，無法從根本上維護自己的合法權(quán)益。我們認為，目前校內(nèi)申訴機制在救濟和保障學生合法權(quán)利中實際發(fā)揮的作

10、用還相當有限，也就是說這個出于良好立法初衷而創(chuàng)設的制度對于學生受損權(quán)利的救濟和學生合法權(quán)利的保障幾乎發(fā)揮不了什么作用，學生的校內(nèi)申訴權(quán)顯然存在著“虛置”的問題，由此所直接導致的結(jié)果就是學生對高校申訴救濟機制的效能評價普遍較低，對通過校內(nèi)申訴路徑以救濟自身權(quán)利的制度安排存在著相當程度的不信任。（2）學生校外申訴權(quán)的虛置 2005年教育部新頒的普通高校學生管理規(guī)定（以下簡稱新規(guī)定）第63條指出：“學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起15個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內(nèi)，應當對申訴人的問題給予處理

11、并答復?！边@一法律條文明確設定了學生通過校外申訴救濟其權(quán)利的路徑，但是實踐中，學生的校外申訴路徑也很不順暢，并不能夠有效地救濟學生的合法權(quán)利?！皠⒙凡环筮B外國語大學勒令退學申訴案”非常典型地說明了這一問題。劉路被學校勒令退學后，其維權(quán)經(jīng)歷了向省級教育行政部門申訴省級人民政府行政復議國家教育部行政復議省級教育行政部門申訴學校維持原處分決定，歷時兩年、無果而終的曲折道路。劉路的申訴之路，充分暴露出校外申訴對學生權(quán)利救濟之乏力，亦即學生校外申訴權(quán)的虛置問題。學生校外申訴遭遇困境的癥結(jié)在于，雖然省級教育行政部門對高校具有指導監(jiān)督權(quán)，但是新規(guī)定缺失對教育行政部門如何處理學生申訴的具體規(guī)定，對教育行政部

12、門是否有權(quán)撤銷或變更高校原處理決定的問題也沒有明確化，結(jié)果導致立法所賦予教育行政部門對高校監(jiān)督指導權(quán)的形同虛設。 應當認識到，對于一套權(quán)利救濟機制而言，其功能發(fā)揮的程度取決于人們對該機制運行效能的信任程度，如果信任程度高，則運用該機制救濟權(quán)利的可能性會較大，反之，人們則不愿在低效能的救濟機制上徒勞地耗費他們的時間與精力。在當前高校教育管理實踐中，申訴制度作為學生的權(quán)利救濟機制，所發(fā)揮的作用還相當有限，此種狀況如果長期持續(xù)下去，學生將在反向激勵下越來越疏于通過申訴的機制救濟其權(quán)利，并最終導致學生申訴制度失去存在的意義。  2.權(quán)力監(jiān)督的困境 （1）能否真心

13、監(jiān)督 新規(guī)定第60條要求高校成立處理學生申訴案件的專門機構(gòu)學生申訴處理委員會，并對其人員組成作了規(guī)定：“學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成?！钡?，立法對于申訴委員會人員構(gòu)成的規(guī)定是相當籠統(tǒng)與含糊的，委員會應由多少人員組成？其人選如何產(chǎn)生？人員的構(gòu)成比例如何？特別是學生和未兼行政職務的教師代表應占多大比例？對于諸如此類的問題，新規(guī)定并無具體明確的規(guī)定。事實上，高校學生申訴委員會的人員設置因普遍以校方行政管理人員為主，以校職能部門的領導為主而呈現(xiàn)出濃厚的行政主導色彩?！皬娜藛T構(gòu)成來看，高校的學申委其實是高校行政機構(gòu)的微縮版。學校負責人、學校職能部

14、門負責人幾乎占了學申委三分之二的人選，教師和學生代表只是點綴?！币孕７叫姓芾砣藛T為主的申訴機構(gòu)能夠出于自律而真心監(jiān)督學校的教育管理行政權(quán)并進而糾正違法的或者不當?shù)慕逃芾硇袨閱幔俊坝袔讉€人會自己伸手去打自己耳光的”？這恐怕是一個稍具程序正義感的人都會產(chǎn)生的疑惑和憂慮。 （2）能否真正監(jiān)督 學生申訴處理委員會作為法定的學生申訴受理機構(gòu)，新規(guī)定并沒有明確其是否獨立于學校之外，也未明確其是否為常設機構(gòu)以及組建的基本要求。盡管新規(guī)定缺失關于申訴機構(gòu)設立的明確規(guī)定，但從目前收集到的相關資料看，學生申訴委員會一般是附設于高校內(nèi)部的，有的掛靠在校辦公室（如上海師范大學），有的掛靠在校監(jiān)

15、察處（如廣西藝術(shù)學院），有的與學生工作處合署辦公（如海南大學），有的隸屬于學校法制辦（如燕山大學），還有的甚至設在校學生會（如思茅師范高等?？茖W校）。雖然各個高校的具體做法不一，然而其共同點是申訴委員會只是附屬于高校的一個新的行政職能部門，它與高校相關職能部門之間具有密切的關聯(lián)性。既如此，在受理學生申訴時，與高校具有身份隸屬關系、與高校相關職能部門身處同一“戰(zhàn)壕”且存在“說不清道不明”關系的申訴委員會如何保持其應有的獨立性？如何在學校與學生之間保持中立？如何體現(xiàn)裁決的公正性？又如何真正地監(jiān)督和規(guī)制高校的教育管理權(quán)呢？ （3）能否有效監(jiān)督 新規(guī)定第62條指出：“學生申訴處理委

16、員會對學生提出的申訴進行復查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復查結(jié)論并告知申訴人。需要改變原處分決定的，由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定?！蹦敲?，學生如何向申訴委員會提出申訴？申訴委員會接到學生申訴后如何受理和處理？處理過程中學生當事人是否參加？申訴處理是否公開進行？申訴處理應否組織聽證？新規(guī)定對此類學生申訴的程序性問題均無詳細說明。程序性規(guī)范的缺失無疑將削弱申訴程序的運行對高校教育管理權(quán)的監(jiān)督力度和對學生合法權(quán)利的保障力度。此外，特別值得一提的是，根據(jù)新規(guī)定，申訴委員會對學校作出的處分決定只有建議權(quán)而無變更權(quán)。申訴委員會認為需要改變原處分決定的，只能提交學校重新研究決定。

17、那么，在處分最終決定權(quán)歸屬于學校的前提下，如果申訴委員會復查之后認為原處分不當，作出了要求學校改變原處分的決定，而學校重新研究后依然堅持原決定的話，申訴委員會作出的復查結(jié)論和處理意見又有多大意義呢？事實上，由于申訴機構(gòu)無權(quán)變更學校的原處理決定，在實踐中極易導致學校相關職能部門對其存在及裁決不予重視，以至于申訴委員會可能只淪為一種民主的擺設，無法真正有效地監(jiān)督規(guī)制高校教育管理權(quán)的行使和實現(xiàn)對學生權(quán)利的保護。  三、高校學生申訴制度功能的理性復歸：基于制度優(yōu)化的“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督” 任何一項制度的設計與安排，決不能僅僅著眼于或滿足于形式上的存在，而應充分考慮其在實踐運行中

18、可能獲得的制度效益，并通過對現(xiàn)實的深入考察不斷修正尚不完善的制度安排，以此追求制度效益的最大化。通過上述對高校學生申訴制度實踐功能的理性檢視，我們不難發(fā)現(xiàn)，學生的申訴救濟權(quán)存在著“虛置”的問題，而這種權(quán)利救濟的“虛置”又直接導源于申訴制度運行中高校教育管理權(quán)內(nèi)部監(jiān)督所面臨的困境。因而，要實現(xiàn)學生申訴制度功能的理性復歸，真正彰顯這一制度的應有功能，就應當通過制度設計的不斷修正與完善，加強對高校教育管理權(quán)的監(jiān)督，并以此保障學生的申訴救濟權(quán)，實現(xiàn)“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”兩種制度功能的有機復合與均衡運行。 1.賦予申訴機構(gòu)以“裁判者”的獨立性和中立性 申訴機構(gòu)的相對獨立是實現(xiàn)高校

19、學生申訴制度之“權(quán)利救濟”與“權(quán)力監(jiān)督”二元功能的必要前提。這是因為，若想通過申訴程序的運行救濟學生的權(quán)利，同時監(jiān)督和規(guī)制高校教育管理權(quán)的行使，申訴機構(gòu)必須在兩者之間保持超然與中立。鑒于此，我們認為雖然當前學生申訴委員會不可能完全脫離對學校的依附而獨立于學校之外，但它不應是帶有濃厚行政主導色彩的、學校附屬的行政職能部門，而應是學校內(nèi)部一個由特定人員組成的、專事學生申訴事務的相對獨立的裁判機構(gòu)。申訴委員會應當盡可能地擺脫其對學校的行政依附關系及其與學校各職能部門之間的行政關聯(lián)性，以更多地保持其自身作為“裁判者”的獨立性和中立性。在申訴委員會的人員組成上，新規(guī)定應明確委員的人選由全校師生（或代表）

20、公開投票產(chǎn)生，其中未兼行政職務的教師代表、學生代表和法律專業(yè)人士應占到委員會總?cè)藬?shù)的一半以上，以此保證申訴委員會的中立性，防止申訴委員會的存在流于形式，成為學校作秀的機構(gòu)。在此需要特別指出的是，申訴委員會應該盡可能地吸納沒有行政兼職的教授等學術(shù)人員。這樣做一方面可以使申訴委員會相對獨立于學校的管理機關，尤其是獨立于學校違紀處分管理部門，不必過多地受制于學校內(nèi)部各職能部門的壓力。另一方面，由于涉及學生申訴事務的糾紛大多關涉對學生的學術(shù)評價或違紀懲戒，因而以教授等學術(shù)人員為主要成員的申訴委員會在處理此類問題上更為專業(yè)和理性。 2.授予申訴機構(gòu)對高校處理決定的“有限變更權(quán)” 為了

21、監(jiān)督制約高校的教育管理權(quán)并有效救濟學生的合法權(quán)利，使高校和教育行政部門的申訴委員會擺脫目前所處的尷尬境地只有對高校處理決定的審查建議權(quán)而無變更決定權(quán)，避免高校和教育行政部門申訴機構(gòu)的權(quán)力在實質(zhì)上被架空，我們建議新規(guī)定應明確授予申訴機構(gòu)對高校作出的、被提起申訴的原處理決定具有“有限變更權(quán)”。之所以要授予申訴機構(gòu)以“變更權(quán)”，原因在于實踐中申訴委員會因高校原處理決定違法或不當而撤銷并責成學校重作處理決定后，可能會產(chǎn)生學校拒絕重作處理或者重新作出的處理決定仍然雷同于原決定的情形，造成高校與學生之間的爭議無法在實質(zhì)上得到解決，學生的權(quán)利也無法得到真正的救濟。鑒于此，我們認為新規(guī)定應通過立法修正明確授予申訴機構(gòu)以“變更權(quán)”。而變更權(quán)設定之為“有限”的原因在于：如果申訴機構(gòu)的變更權(quán)過大，可以隨意變更高校原處理決定的話，則易損害高校教育管理權(quán)的嚴肅性和權(quán)威性，更易造成申訴機構(gòu)與高校及相關職能部門之間關系的緊張化。因此，我們認為新規(guī)定宜授權(quán)申訴機構(gòu)對于明顯存有“程序不當、證據(jù)不足、依據(jù)不明、定性不準、處分不當”等問題的高校原處理決定以變更權(quán)，由其直接作出客觀公正的裁斷。 3.構(gòu)建契合法治精神的申訴處理程序 “程序問題是整個申訴制度最關鍵的環(huán)節(jié)。”只有構(gòu)建契合于法治精神的申訴處理程序，充分尊重申訴學生合法的程序性權(quán)利，申訴機構(gòu)才能夠基于程序理性作出合乎于實