試論我國高?；ü芾淼陌l(fā)展趨勢

1、    試論我國高?；ü芾淼陌l(fā)展趨勢    摘要：分別從高教事業(yè)發(fā)展、建筑業(yè)發(fā)展兩個視角出發(fā)，分析和闡釋“十三五”以來一系列重要政策文件對高?；ü芾頇C制和管理體系產(chǎn)生的作用與影響，在此基礎(chǔ)上，對新時期高?；ǖ陌l(fā)展趨勢進(jìn)行探討。關(guān)鍵詞：高?；ü芾?，高教事業(yè)發(fā)展，建筑業(yè)發(fā)展，發(fā)展趨勢1引言當(dāng)前，從中國高等教育發(fā)展的總體形勢來看，我國高等教育的事業(yè)規(guī)模、用地規(guī)模和建筑規(guī)模仍處于持續(xù)高速增長階段。20132017年，建筑面積、土地面積和在校生人數(shù)均保持穩(wěn)定增長（圖1）。同時，從三大指標(biāo)的相對增長態(tài)勢來看，空間總量增長長期滯后于辦學(xué)規(guī)模增長，造成用地規(guī)模和

2、建筑規(guī)模缺口不斷增加（圖1）。根據(jù)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的要求，2020年，我國高校在校生人數(shù)將進(jìn)一步增長至3680萬人，實現(xiàn)毛入學(xué)率50%的戰(zhàn)略目標(biāo)，客觀上迫切需要我國高校的基建規(guī)模持續(xù)保持高速增長態(tài)勢。同時，伴隨著“十三五”以來建筑業(yè)深化改革的持續(xù)推進(jìn)，我國建筑業(yè)在科技創(chuàng)新和信息化建設(shè)、設(shè)計建造能力、建筑節(jié)能減排、行業(yè)人才隊伍素質(zhì)等各方面均取得顯著提高，建筑業(yè)發(fā)展環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化，不僅為新時期高?；ǖ陌l(fā)展提供各類優(yōu)質(zhì)資源、工具和技術(shù)，也對高?；ǖ男袠I(yè)資源整合能力和復(fù)雜任務(wù)駕馭能力提出了新的挑戰(zhàn)。在此背景下，從高教事業(yè)發(fā)展和建筑業(yè)發(fā)展兩個視角探討高等教育基建管理的發(fā)展趨勢，為新時

3、期我國高等教育空間環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展提供理念指引和道路選擇，更具戰(zhàn)略價值和現(xiàn)實意義。圖1我國高等教育在校生規(guī)模和建筑規(guī)模相對增長態(tài)勢（20132017）2高教事業(yè)發(fā)展視角下高校基建管理的發(fā)展趨勢為了推進(jìn)高等教育事業(yè)適應(yīng)新時期的發(fā)展目標(biāo)，近年來我國政府在高等教育領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)以“簡政放權(quán)”為導(dǎo)向的深化改革，簡化高校建設(shè)項目審批程序和管理環(huán)節(jié)，下放基本建設(shè)項目決策自主權(quán)和管理自主權(quán)，進(jìn)而不斷增強和提升高等院校的辦學(xué)主體地位，為高質(zhì)量的教育事業(yè)發(fā)展注入動力和活力。伴隨著改革工作的不斷推進(jìn)，高?；ㄔ诹㈨椆芾砗凸芾砟Ｊ蕉€方面開始出現(xiàn)決策自主化和管控彈性化的發(fā)展特征。2.1備案制成為高?；㈨椆芾砀母镏?/p>

4、要方向長期以來，高?；ǖ牧㈨椆芾砭鶎嵭小皩徟啤惫芾?，由高等院校向上級主管部門進(jìn)行立項申報，由教育部、發(fā)改委等部門進(jìn)行項目建議書、可行性研究報告的立項審批，內(nèi)容包括但不限于項目類型、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模、進(jìn)度計劃等。從第一個五年計劃開始實施以來發(fā)展至今已逾60年，雖日趨成熟，但面對高校個性化、多樣化、時效化的發(fā)展需求已經(jīng)后繼乏力，同時，過多的干預(yù)也導(dǎo)致高等教育辦學(xué)的責(zé)任和權(quán)利相互分離，行政效率低下，限制了高教的事業(yè)發(fā)展。在2017年修訂完成的教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)管理辦法（下文簡稱“管理辦法”）中，建立了以備案管理和審批管理并行為特征的新的立項管理體系，用雙軌制替代單一的審批制，并對

5、高等院校和主管部門的管理權(quán)限和責(zé)任劃分進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。管理辦法由8章49條相應(yīng)增加至9章58條，2012版“建設(shè)項目管理”一章被“項目審批管理”和“項目備案管理”二章取代（圖2）。圖22012版和2017版管理辦法的章節(jié)和條目數(shù)量對比首先，管理辦法中明確將高?；椖堪凑召Y金來源劃分為二類，分別實行審批管理或備案管理。除申請中央預(yù)算內(nèi)基建投資的建設(shè)項目延續(xù)審批制以外，其余項目均可實施備案制。高?？梢愿鶕?jù)差異化的現(xiàn)實情況和發(fā)展需求，自行決策建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、投資標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵事項，進(jìn)而實現(xiàn)和高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的緊密結(jié)合。同時，管理辦法為了進(jìn)一步鼓勵高校積極采用備案制，對審批類和備案類項目在實施周期

6、、投資變更等關(guān)鍵性內(nèi)容進(jìn)行了差別化的處理，對備案類項目賦予了更大的自由度，實施備案制項目在資金調(diào)整和實施周期方面具有更高的靈活性。此外，管理辦法新增“年度投資計劃的編制和調(diào)整”一節(jié)（圖2），為投資計劃的動態(tài)調(diào)整提供了合法有序的通道和途徑?？梢?，在教育行政管理層面，積極推行和大力引導(dǎo)備案制，推進(jìn)高?；ǖ淖灾鳑Q策和彈性管控已成為高等教育領(lǐng)域基建管理改革的重要方向。2.2基建管理模式選擇和管理環(huán)節(jié)設(shè)定更具自主性在國家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2010-2015）（下文簡稱高等教育十二五規(guī)劃）中，明確提出“積極探索代建制”，這也是我國歷次國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中首次對具體的基建管理模式做出安排和引導(dǎo)

7、，要“加強建設(shè)項目管理，嚴(yán)格項目資金管理，健全項目實施程序，做到程序公開透明，使所有教育項目可操作、可監(jiān)控、可評估。”可見，在“十二五”期間，國家和政府不僅對基建管理的管理模式有明確的發(fā)展導(dǎo)向，對基建管理的具體環(huán)節(jié)也有原則性的管控要求，覆蓋范圍包括項目管理、資金管理、程序管理，以及管理工作的可操作性、可評估性和可監(jiān)控性等各個方面。在國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2015-2020）（下文簡稱高等教育十三五規(guī)劃）中，基建管理的相關(guān)政策變化明顯。首先，從詞頻統(tǒng)計來看，“基建”和“基本建設(shè)”的出現(xiàn)頻率大幅降低，從高等教育十二五規(guī)劃的11次降至2次。其次，從具體內(nèi)容來看，高等教育十三五規(guī)劃中二次出現(xiàn)

8、關(guān)于基建的內(nèi)容分別為“基建保障”和“擴大基本建設(shè)自主權(quán)”，完全刪去了“積極探索代建制”等對特定管理模式的指導(dǎo)性意見，同時也刪去了具體基建管理環(huán)節(jié)的管控要求。同樣，在2012年修訂完成的教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)管理辦法中，曾經(jīng)提出的“建設(shè)項目實行代建制管理的直屬高校應(yīng)當(dāng)依法選擇有相應(yīng)資質(zhì)的代建單位”等條文均不再出現(xiàn)?？傮w上來看，新時期的教育行政管理更關(guān)注于高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，對基建管理模式選擇和管理環(huán)節(jié)設(shè)定等不再做具體要求，而是由高校根據(jù)實際的管理環(huán)境和管理條件自行決策并靈活選擇。3建筑業(yè)發(fā)展視角下的高校基建管理發(fā)展趨勢“十三五”以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入以結(jié)構(gòu)調(diào)整、增速放緩和驅(qū)動力升級為標(biāo)志的新

9、常態(tài)，既為建筑業(yè)發(fā)展提供了重要的戰(zhàn)略機遇，也對建筑業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何推動建筑業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，增強發(fā)展動力成為建筑業(yè)深化改革的關(guān)鍵。在建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，相應(yīng)提出了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、建筑節(jié)能及綠色建筑節(jié)能發(fā)展、質(zhì)量安全監(jiān)管、建筑市場監(jiān)管和市場規(guī)模等六大方向的發(fā)展目標(biāo)，其中，前三個發(fā)展方向與高?；ü芾淼南嚓P(guān)性最為顯著。3.1產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)高?；ㄉ鐣Y源整合進(jìn)程在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)中，建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出“形成一批以開發(fā)建設(shè)一體化、全過程工程咨詢服務(wù)、工程總承包為業(yè)務(wù)主體、技術(shù)管理領(lǐng)先的龍頭企業(yè)”，作為建筑企業(yè)的規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展方向，其中，

10、全過程工程咨詢服務(wù)的推行對高?；ü芾砟Ｊ降母潞透倪M(jìn)意義重大。當(dāng)前，高?；ü芾沓Ｒ姷娜惞芾砟Ｊ街校Ｊ郊白怨苣Ｊ骄媾R不同程度的發(fā)展困境。代建制在實際推行過程中，由于代建主體法律地位不明確、市場化不足、代建企業(yè)良莠不齊、代建后續(xù)服務(wù)保障能力不足、各方權(quán)責(zé)不明確、項目控制目標(biāo)難以真正落實等諸多矛盾，并未達(dá)到政策預(yù)期，近年來已經(jīng)漸漸淡出高校管理體系；同時，伴隨著高校人事改革的不斷深化，基建管理作為高校的非核心職能面臨著機構(gòu)裁撤和人員精簡，現(xiàn)有管理力量無法得到有效補充和更新，自管模式的后繼乏力。在此背景下，能夠為高?；ㄌ峁╁e位、補位服務(wù)的共管模式優(yōu)勢日趨明顯。全過程工程咨詢服務(wù)的大力推進(jìn)

11、，必將促進(jìn)高校共管模式的推廣和完善，并進(jìn)一步根據(jù)工作界面不同，形成以整合社會資源和高校資源為導(dǎo)向的、形式靈活多樣的“小核心，大外圍”的管理模式。共管模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下二個方面：第一，全過程工程咨詢服務(wù)有助于為高?；ǖ母鱾€業(yè)務(wù)模塊提供全方位的人員和技術(shù)支撐，能夠有效彌補高校自身管理資源的不足，提供個性化、定制化的基建管理服務(wù)；第二，全過程工程咨詢服務(wù)具有全產(chǎn)業(yè)鏈的行業(yè)管理特征，其發(fā)展有助于打通規(guī)劃、建設(shè)和管理各個環(huán)節(jié)，對整合高校資源、提升高校管理水平具有明顯的帶動作用和推動作用。3.2技術(shù)進(jìn)步，帶動高?；ㄐ畔⒒芾砟芰ㄔO(shè)在技術(shù)進(jìn)步目標(biāo)中，建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃重點倡導(dǎo)了信息化的推廣

12、及bim技術(shù)在建筑業(yè)的應(yīng)用。相對于大型施工企業(yè)和設(shè)計企業(yè)，高?；ü芾淼男畔⒒ㄔO(shè)還停留在比較初級的階段，只有部分高校嘗試進(jìn)行了以檔案管理為核心的信息化系統(tǒng)的建設(shè)，以項目管理為核心的全過程信息化管理目前仍在探索階段。伴隨著“十三五”期間建筑業(yè)信息化水平的進(jìn)一步提升和bim技術(shù)應(yīng)用趨于普遍，高校信息化建設(shè)滯后的弊端將進(jìn)一步凸顯，大力推進(jìn)高校信息化建設(shè)進(jìn)程已是必然趨勢。首先，從資源整合的角度來看，建筑業(yè)信息化發(fā)展帶來的直接效益是整個行業(yè)管理效率和生產(chǎn)效率的大幅度提高，高校作為建設(shè)單位，在項目管控中的主體地位被不斷強化，其相對滯后的信息化管理水平日漸成為制約基建項目管理績效提升的關(guān)鍵因素。其次，從問

13、題導(dǎo)向的角度來看，管理信息的滯后和封閉往往造成重復(fù)建設(shè)、投資失控等基建領(lǐng)域的高發(fā)問題，借助行業(yè)信息化發(fā)展大勢實現(xiàn)高?；ü芾淼男畔⒒?，有助于推動管理信息的公開化和透明化；此外，從高質(zhì)量發(fā)展的角度來看，精細(xì)化管理已被高校列為重要的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基建領(lǐng)域，bim等技術(shù)的應(yīng)用可以作為精細(xì)化管理的重要管理工具，有效實現(xiàn)不同專業(yè)、不同階段的信息綜合，進(jìn)而從全過程、全專業(yè)資源優(yōu)化的角度協(xié)調(diào)矛盾和解決問題，推動高校在“規(guī)建管”全生命周期管控水準(zhǔn)和管理效益的整體提升。3.3建筑節(jié)能及綠色建筑節(jié)能發(fā)展，明確高?；ňG色化發(fā)展方向在建筑節(jié)能及綠色建筑節(jié)能發(fā)展目標(biāo)中，建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃再次強調(diào)“城鎮(zhèn)新建民用

14、建筑全部達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)要求”，要求能效水平在2015年基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升20%。對于城鎮(zhèn)新建建筑，明確提出綠色建筑占新建建筑比重達(dá)到50%，完成了綠色建筑發(fā)展目標(biāo)的定量化。相較于建筑業(yè)“十二五”規(guī)劃節(jié)能建筑發(fā)展目標(biāo)的定量化，我國正從“節(jié)能建筑時代”過渡到“綠色建筑時代”。從高校基建領(lǐng)域的發(fā)改政策來看，高等教育十三五規(guī)劃對綠色校園賦予了非常重要的地位。規(guī)劃用專門的一節(jié)“建設(shè)綠色校園”來闡述綠色校園發(fā)展戰(zhàn)略和實施策略，從能源利用、環(huán)境保護(hù)和景觀營造等多個角度指出了綠色校園建設(shè)和發(fā)展的行動路線。綠色校園在規(guī)劃中所占據(jù)的篇幅和地位甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了高?；ǖ南嚓P(guān)內(nèi)容，為高?？臻g環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)和運營管理賦予了清

15、晰明確的價值導(dǎo)向。不過，略有缺陷的是，規(guī)劃中對綠色校園的核心內(nèi)涵尚缺乏系統(tǒng)性的認(rèn)識，更多停留在節(jié)約型校園的認(rèn)知層面，也未能在綠色校園的規(guī)劃建設(shè)措施中體現(xiàn)從“以能源為中心”到“以人為中心”的核心理念的轉(zhuǎn)變。從高?；I(lǐng)域的行業(yè)發(fā)展環(huán)境來看，綠色建筑和綠色校園已經(jīng)成為高校校園的標(biāo)準(zhǔn)配置。在建筑總量方面，高校年度竣工面積約3000萬平方米，占全國公共建筑年度竣工面積比重高達(dá)15%，已經(jīng)成為我國公共建筑節(jié)能戰(zhàn)略的主要載體。在校園規(guī)劃方面，2019年5月25日，住建部正式發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)綠色校園評價標(biāo)準(zhǔn)（編號：gb/t51356-2019），并將于2019年10月1日正式實施。這是我國綠色校園發(fā)展體系的第一

16、部國家標(biāo)準(zhǔn)，綠色校園已經(jīng)成為我國建筑業(yè)發(fā)展和高教事業(yè)發(fā)展的重要結(jié)合點和發(fā)力點。4結(jié)語當(dāng)前，我國建筑業(yè)和教育事業(yè)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時代，如何全面理解并準(zhǔn)確對接外部環(huán)境的使命和機遇，并以此為契機對當(dāng)前管理體系進(jìn)行針對性的調(diào)整和更新，使其更好的適應(yīng)政策法規(guī)環(huán)境和社會發(fā)展環(huán)境，是高校基建管理改革的方向所在，也是當(dāng)前期高?；ü芾砻媾R的重要命題。伴隨著高等教育十三五規(guī)劃、教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)管理辦法等一系列重要政策文件的頒布和實施，高校在項目立項審批和管理模式選擇等方面獲得了充分的自主權(quán)，高?；ü芾慝@得了新的發(fā)展動力，圍繞著高校基建管理決策自主權(quán)的擴大進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)、外部機制改革將成為新時期基建管理的核

17、心工作。目前，從備案制的實施進(jìn)展來看，尚未達(dá)到政策設(shè)計的預(yù)定效果，一方面受制于相對滯后的地方配套政策，教育部的備案意見在規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門尚不能完全替代項目建議書和可研報告的批復(fù)意見；另一方面，高校自身尚未建立一套卓有成效的項目風(fēng)險評估系統(tǒng)，項目立項論證和管理模式選擇缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策支撐體系，不僅仍依賴于具有家長制色彩的審批制，也難以擺脫當(dāng)前已運行成熟的管理模式的束縛?？梢灶A(yù)見的是，下一個階段教育行政管理改革的重心將是地方配套政策的“多規(guī)合一”，同時，伴隨著高校自身決策支撐體系的成熟，項目審批權(quán)自上而下的有序調(diào)整也將有利于第三方行業(yè)資源從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向高校主導(dǎo)，實現(xiàn)從“管控型”向“服務(wù)型”

18、的持續(xù)轉(zhuǎn)變。作為建筑業(yè)“十三五”期間改革的重要目標(biāo)，全過程工程咨詢將為高?；ü芾淼哪Ｊ礁绿峁┯行Ч芾砉ぞ撸苿赢?dāng)前自管模式、共管模式和代建模式的相互融合，實現(xiàn)基于共管模式的“小核心、大外圍”管理模式的推廣和拓展。近年來，高校人事制度改革開始在全國范圍內(nèi)廣泛推行，高?；ü芾砺毮茏鳛楦叩冉逃姆呛诵墓δ?，減員增效已是大勢所趨。在此背景下，合理利用現(xiàn)有的人力資源，實現(xiàn)社會資源和高校資源的高效整合成為今后一個時期高?；ü芾砟Ｊ阶兏锏年P(guān)鍵所在。按照與高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和基建管理績效提升的密切相關(guān)程度，高?；I(yè)務(wù)將逐漸分解為核心業(yè)務(wù)模塊和輔助業(yè)務(wù)模塊，規(guī)劃管理、設(shè)計管理、合約管理、信息化管理等業(yè)務(wù)模塊將形成新時期基建管理的基礎(chǔ)性框架，而工程管理、造價管理、招標(biāo)管理、材料管理等其他業(yè)務(wù)模塊將不斷趨于社會化和外包化。