分稅制財(cái)政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告 (5)

1、分稅制財(cái)政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告 省以下財(cái)政收入體制是國家財(cái)政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財(cái)政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財(cái)政收入體制的框架，出自1994年實(shí)行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)各級政府當(dāng)家理財(cái)積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國財(cái)政總收入高速增長的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層機(jī)

2、構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時(shí)完善財(cái)政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。 如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財(cái)政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，加快公共財(cái)政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，通過適度向地方分散財(cái)力，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動(dòng)地

3、方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。 一、政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析 （一）我國分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評價(jià) 1、我國財(cái)政體制改革的歷史沿革和階段特征 規(guī)范政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系歷來是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國財(cái)政體制和收支劃分主要經(jīng)歷了十多次體制調(diào)整和變化，其基本取向都是沿著集權(quán)與分權(quán)關(guān)系判斷與選擇這條線來進(jìn)行的。過度的集權(quán)影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發(fā)揮，而過度的分權(quán)又會(huì)導(dǎo)致中央政府宏觀控制力下降，實(shí)現(xiàn)其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當(dāng)集

4、權(quán)與分權(quán)的體制，是我國政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系變革和完善的主要?jiǎng)右蚺c基本走向。 從建國以來我國財(cái)政體制的歷史演變進(jìn)程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分稅制財(cái)政體制實(shí)行之前，我國政府間財(cái)政關(guān)系的演變大體可以概括為三個(gè)階段：第一階段，建國初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制（19501952年）階段，政府間財(cái)政關(guān)系基本上實(shí)行的是高度集權(quán)的體制，財(cái)政收支高度集中于中央政府，適應(yīng)了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制（19531978年），實(shí)行了“總額分成”為主要特征的各類體制，其基本特點(diǎn)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的適當(dāng)分權(quán)型體制。這類體制是在中央集權(quán)的前提下，調(diào)動(dòng)地方政府管理經(jīng)濟(jì)，組織財(cái)政收

5、入，安排財(cái)政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包干體制（19801993年），在經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業(yè)的放權(quán)讓利是改革的主要基調(diào)。適應(yīng)這種改革要求，政府間財(cái)政體制逐步走向分權(quán)性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權(quán)體制，使得地方政府的財(cái)力不斷增長，中央財(cái)政的財(cái)力在全部財(cái)政收入中的比重逐年下降，中央財(cái)政對各地區(qū)的財(cái)政調(diào)節(jié)能力明顯減弱。i 以上三個(gè)階段的財(cái)政體制，基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和國家的政治形勢，推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在當(dāng)時(shí)背景下是客觀現(xiàn)實(shí)的選擇。從歷史發(fā)展階段的特征變化來看，大致是沿著從集權(quán)向分權(quán)這條主線推進(jìn)的，特別是第三階段的劃分收支、分級包干體制，走向

6、分權(quán)的步伐更大，在充分調(diào)動(dòng)地方當(dāng)家理財(cái)積極性的同時(shí)，中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中的比重相應(yīng)下降，削弱了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力：一是弱化了中央政府在預(yù)算管理體制中的主導(dǎo)地位，影響了中央財(cái)政的控制力；二是強(qiáng)化了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；三是包干制阻礙了流動(dòng)性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級政府的職責(zé)，不利于稅收制度的優(yōu)化。有鑒于此，財(cái)政包干制已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。ii 2、分稅制財(cái)政體制的試點(diǎn)及全面推行 1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制是我國改革開放以來政府間財(cái)政關(guān)系改革力度最大，影響最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新。其改革初衷是要建立與國際上市場經(jīng)濟(jì)國家通行做法的中央（或聯(lián)邦）政府控制下的各級

7、政府適當(dāng)分權(quán)的財(cái)政關(guān)系。與“分灶吃飯”的包干體制相比，分稅制財(cái)政體制是向適當(dāng)集權(quán)的方向改進(jìn)，核心是進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力?；緝?nèi)容包括：按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu)；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。 在認(rèn)真總結(jié)分稅制財(cái)政體制改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，2002年中央又實(shí)行了所得稅分享改革，

8、各省也相應(yīng)出臺(tái)了調(diào)整和完善省以下財(cái)政體制的改革措施。這次所得稅分享改革是對分稅制財(cái)政體制的深化和完善，除少數(shù)特殊行業(yè)和企業(yè)外，打破了原按隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，所得稅分享范圍和比例全國統(tǒng)一，進(jìn)一步增加了中央財(cái)政收入的集中程度。 3、分稅制財(cái)政體制改革取得的主要成效及存在的缺陷 經(jīng)過十幾年的運(yùn)行，我國1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革取得了明顯成效。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施，結(jié)束了我國長期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控

9、能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財(cái)政收入占gdp的比重，從31.2下降到11.2，財(cái)政職能作用不斷消弱，各級財(cái)政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字，財(cái)政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。分稅制和所得稅分享改革后，從1994年至2001年我國財(cái)政收入增加了2.14倍，年均增長17.8，財(cái)政收入占gdp的比重由11.2提高到17.1。 二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長的雙贏的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到2001年，中央財(cái)政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財(cái)政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。

10、同時(shí)，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，也從1994年以前的最高38左右提高到近年來的50左右，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。 三是政府轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。1994年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為2386億元，到2002年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到7362億元，增加了2.09倍。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來看，逐漸增加了對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。因此，基本上維持了地方的既得利益。iii 總體上看，1994年推行的分稅制財(cái)政體制改革，主要是采取漸進(jìn)式改革方式，初步構(gòu)建了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，但在許多關(guān)鍵之處仍留下了諸多“先天不足”。 一是照顧既得利益，在某種程度上使改革流于形式。以1993年為基數(shù)的兩稅增量改革

11、之路，日后幾乎所有財(cái)稅改革、政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整都紛紛效仿，過多增量改革路徑的選擇，回避了改革的諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，致使部分改革流于某種簡單形式上的轉(zhuǎn)換，使改革成效大打折扣。 二是政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清，成為日后深化改革的羈絆。1994年分稅制財(cái)政改革，在政府間事權(quán)劃分上，存在著“內(nèi)外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分稅制財(cái)政體制改革，但實(shí)際操作上仍保留和延續(xù)了“基數(shù)+增長+分成”的傳統(tǒng)做法。時(shí)至今日，制度安排和體制設(shè)計(jì)上的“先天不足”，一直制約著科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建。 三是以集中中央政府財(cái)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的改革，很大程度上重新步入了“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。分

12、稅制財(cái)政體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)，就是要提高中央政府的財(cái)權(quán)集中度，削弱諸侯經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財(cái)力規(guī)模比例，在零和博弈狀態(tài)下，中央政府增加的財(cái)力無疑就是地方政府減少的財(cái)力。這種自上而下的改革，由于過分強(qiáng)調(diào)收入而忽略事權(quán)的及時(shí)調(diào)整，不知不覺中步入“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。iv （二）當(dāng)前省以下政府間財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn) 1、省對市財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn) 1994年，中央開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制，隨后，xx省對地、市、州也實(shí)行了分稅制的收入劃分體制，將市、州財(cái)政收入劃分為中央固定收入、省級固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享收入。2002年，省政府根據(jù)中央實(shí)施

13、所得稅分享改革的精神，再次對財(cái)政收入劃分體制進(jìn)行了調(diào)整和完善，該體制運(yùn)行至今。 案例1：省對*市財(cái)政收入劃分體制： 2002年，省對*市財(cái)政體制作了相應(yīng)調(diào)整。主要內(nèi)容，一是實(shí)行企業(yè)稅收屬地征管。從2002年起，將中央下劃的一般企業(yè)所得稅和省級企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅25部分、營業(yè)稅、7種小稅（包括城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、耕地占用稅和教育費(fèi)附加）全部下放到市，實(shí)行屬地征管，從而解決了以往多頭征稅問題，理順了稅收征管體制。 二是擴(kuò)大稅收分享范圍。在中央對地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅實(shí)行增量分享的基礎(chǔ)上，省里除對市的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅分享外，還

14、將增值稅25部分和營業(yè)稅納入分享范圍。與中央的分享改革一樣，省調(diào)整體制實(shí)質(zhì)是增量分享，即以2001年為基期年，統(tǒng)一實(shí)行省與市分享增量。其具體分享比例是：企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅2002年地方50部分省分享20、市分享30，2003年地方40部分省分享15、市分享25，2004年至今省、市分享比例與2003年相同；增值稅25部分省分享8、市分享17;營業(yè)稅省分享30、市分享70;7種小稅以2001年實(shí)際入庫數(shù)為基數(shù)實(shí)行定額上解省，未實(shí)行增量分享。 三是改變所得稅基數(shù)核定辦法。省對省級、市的個(gè)人所得稅、增值稅、營業(yè)稅，都以2001年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù);對企業(yè)所得稅，省級以2001年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，市

15、以2000年實(shí)際完成數(shù)乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年兩年平均增幅為基數(shù)。如果以后年度市的“四稅”收入達(dá)不到核定的基數(shù)，省相應(yīng)扣減對市的基數(shù)返還或調(diào)增市的基數(shù)上解。 從2002年省對*市財(cái)政體制調(diào)整以來的運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，這次體制調(diào)整實(shí)質(zhì)上是保存量、分增量，但形式上是對“四稅”全額分級入庫，資金上平時(shí)給予調(diào)度，這對地方財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)口徑和可用財(cái)力都帶來了較大的影響。從財(cái)力上講，20032005年三年間，省凈集中*市增量資金累計(jì)23億余元，平均每年7億元。從發(fā)展趨勢看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢，地方財(cái)政收入占比逐年下降。 2、省對縣財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn) 2004年以前，實(shí)

16、行的是市管縣的財(cái)政體制，為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2004年省政府決定在全省實(shí)行省管縣（市）的財(cái)政體制，隨后，也相應(yīng)確立了省對縣（市）的財(cái)政收入劃分體制，其運(yùn)行情況： 從2004年起，全省所有市、縣（市）財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)200229號和200350號及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，市不再完成所屬縣（市）稅種和新增集中縣（市）財(cái)力，省、市、縣（市）收入中企業(yè)所得稅按中央60，省15，市（縣市）25比例分享；個(gè)人所得稅按中央60，省15，市（縣市）25比例分享；增值稅按中央75，省8，市（縣市）17比例分，省同時(shí)分享相應(yīng)的稅收返還增量；營業(yè)稅按省30，市（縣市）70比例分享執(zhí)行；七個(gè)小稅種按確定的定額上交省財(cái)

17、政。為了進(jìn)一步加大對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，對68個(gè)縣市區(qū)調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制省集中增量，以2003年為基數(shù)，20042006年新增上交省的增量，全額返還縣市區(qū)，用于支持縣鄉(xiāng)綜合配套改革xx縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 3、市對區(qū)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn) 據(jù)調(diào)查了解，目前全省市對區(qū)財(cái)政收入劃分體制主要有兩種形式： 一是實(shí)行按行政隸屬關(guān)系劃分市區(qū)財(cái)政收入范圍的體制。對市屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸市級收入，對區(qū)屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸區(qū)級收入，然后核定收支基數(shù)，對收大于支的定額上交，收不抵支的定額補(bǔ)貼，收入超基數(shù)的比例分成或超收全留。 二是實(shí)行分稅制的收入劃分體制。打破行政隸屬關(guān)系，將市、區(qū)收

18、入捆在一起，按稅種劃分收入范圍，核定收支基數(shù)，定額上交或定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成。 案例2：隨州市對曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制 2000年地級隨州市成立后，從2001年起，對曾都區(qū)實(shí)行“按稅種劃分收入范圍，核定收入基數(shù)，定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成”的收入劃分體制。 1、財(cái)政收入范圍的劃分。（1）市級收入：增值稅地方留用部分的15，農(nóng)業(yè)稅30，地稅收入40，市屬企事業(yè)單位繳納的耕地占用稅、契稅、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規(guī)費(fèi)收入等；（2）區(qū)級收入：增值稅地方留用部分的10，地稅收入60，農(nóng)業(yè)稅70，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅100，區(qū)屬范圍內(nèi)的耕地占用稅、契稅及非稅收入等。 2、基數(shù)計(jì)算。以1997、1

19、998、1999三年的實(shí)際完成數(shù)和2000年的計(jì)劃數(shù)加權(quán)平均數(shù)遞增10作為2001年收入基數(shù)，對區(qū)財(cái)政收入超基數(shù)部分，市、區(qū)2：8分成；短收入基數(shù)部分，市、區(qū)2：8負(fù)擔(dān)。 3、定額補(bǔ)助。區(qū)支出基數(shù)大于收入基數(shù)部分為市對區(qū)的定額補(bǔ)助。2002年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革政策出臺(tái)和省對財(cái)政收入劃分體制調(diào)整，隨州市對曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制也作了相應(yīng)的完善。 4、縣對鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn) 據(jù)了解，全省縣對鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實(shí)行“劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收全留”的收入劃分體制；二是實(shí)行“劃分收支范圍、核定收入基數(shù)、超收分成、短

20、收自補(bǔ)或短收分擔(dān)”的體制；三是實(shí)行“定收定支、收支掛鉤、遞增包干上交”的體制。 案例3：隨州市曾都區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制 根據(jù)稅費(fèi)改革及上級財(cái)政體制變化后的實(shí)際，2005年，曾都區(qū)調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制，實(shí)行“按稅種劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、超基數(shù)全額返還”的新財(cái)政收入劃分體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入劃分為中央收入、省級收入、區(qū)級收入、鎮(zhèn)級收入，其中區(qū)、鎮(zhèn)級收入范圍分別為： 1、區(qū)級收入。耕地占用稅、土地有償使用收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。 2、鎮(zhèn)級收入。增值稅17，企業(yè)所得稅25，個(gè)人所得稅25，一般營業(yè)稅70，資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城

21、鎮(zhèn)教育費(fèi)附加、契稅等8項(xiàng)收入的100及罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、其他收入等非稅收入。 3、收入基數(shù)確定。按上述稅種和比例將20032004年實(shí)際完成數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均作為收入基數(shù)。 （三）省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn) 實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革和進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革以后，省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)際運(yùn)行情況有所變化。我省現(xiàn)行省對市（縣）轉(zhuǎn)移支付，按轉(zhuǎn)移支付的目的不同，可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付是無條件的，或者叫均等化轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)均等化目標(biāo)設(shè)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也叫專項(xiàng)撥款，是有附加條件的轉(zhuǎn)移支付，主要按照規(guī)定的用途使用資金。 一般性轉(zhuǎn)移支付由均衡性

22、轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付和政策性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。均衡性轉(zhuǎn)移支付額主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）×均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出，采用2002年統(tǒng)計(jì)資料中的國內(nèi)生產(chǎn)總值、總?cè)丝?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等數(shù)據(jù)分別建立線形回歸模型計(jì)算確定。激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付由地方一般預(yù)算收入增長激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、工商四稅激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、市州本級支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政改革與管理量化考核激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付和煙草銷售激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、發(fā)揮財(cái)政職能支持新型工業(yè)化xx縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)激勵(lì)性

23、轉(zhuǎn)移支付組成。具體支付數(shù)額分別設(shè)立公式計(jì)算確定。政策性轉(zhuǎn)移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付、公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付等。分別按公式計(jì)算確定支付數(shù)額。省對下一般性轉(zhuǎn)移支付從1995年的1.75億元，經(jīng)過十年的發(fā)展，到2004年已達(dá)到23.5億元，增長12倍，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付9.20億元，占39%；激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付3億元，占13%政策性轉(zhuǎn)移支付11.3億元，占48%。 除一般性轉(zhuǎn)移支付外，針對特定的政策目標(biāo)，省還設(shè)計(jì)了一些補(bǔ)助下級財(cái)政專門的轉(zhuǎn)移支付，稱為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前省對下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要有農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工

24、資轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付、糧食直補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額根據(jù)各種款項(xiàng)的性質(zhì)考慮相關(guān)因素綜合確定。 案例4：省對xx縣區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況 2000年至2005年xx省對xx縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付額分別為3925萬元、3607萬元、6418萬元、5694萬元、15227萬元、31895萬元，分別占xx縣區(qū)可用財(cái)力的12.36、9.7、14.82、12.35、26.48、42.65，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付2000年至2002年為零，2003年50萬元，2004年1800萬元，2005年6599萬元；專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付2000年至2005年分別為3446萬元，2470萬元，2840萬元，2360萬元，40

25、73萬元，6792萬元；其他轉(zhuǎn)移支付分別為479萬元，1137萬元，3542萬元，3284萬元，9354萬元，18504萬元。從上面數(shù)據(jù)可以看到省對xx縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金增加較快，但專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付增量不大，一般性轉(zhuǎn)移支付增量很大。 二、當(dāng)前政府間財(cái)政收入劃分體制存在的主要問題 （一）中央、省財(cái)力集中度較高，過分強(qiáng)調(diào)集中收入，忽略了事權(quán)的調(diào)整，制約了科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建 1、實(shí)施分稅制財(cái)政體制十多年以來，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑 分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，中央、省級財(cái)政收入的比重不斷提高，增強(qiáng)中央和省級財(cái)政宏觀調(diào)控能力的意圖得到充分體現(xiàn)，與此同時(shí)，地方財(cái)政收入比重不斷

26、下降。如隨州市2000年中央、省級收入的比重分別為23.3、1.7，到2005年上升為44.9、9.5，分別提高21.6、7.8個(gè)百分點(diǎn)；而地方收入的比重下降了29.4個(gè)百分點(diǎn)。加上垂直管理部門（如工商、藥監(jiān)局、交通）收取的專項(xiàng)收入，中央、省級收入所占比重將更大。 2、與經(jīng)濟(jì)增長密切相關(guān)的主體稅種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性 增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、營業(yè)稅是與經(jīng)濟(jì)增長最密切相關(guān)的主體稅種，其增長幅度一直高于經(jīng)濟(jì)增長速度，占財(cái)政收入的比重也較大。如隨州市2000年這四項(xiàng)稅收占財(cái)政收入比重為41.4，2005年達(dá)到68.6，提高了27.5個(gè)百分點(diǎn)。增值稅、所得稅、營業(yè)稅

27、中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對過高，消費(fèi)稅全部歸中央，稅收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，2000年中央、省分享了這四項(xiàng)稅收的61.8，2005年達(dá)到72.1，增長10.3個(gè)百分點(diǎn)，絕對額增長130。盡管中央對增值稅、消費(fèi)稅的增量實(shí)行1：0.3系數(shù)返還，省對集中的增量給予返還，但由于中央計(jì)算增量返還實(shí)行環(huán)比計(jì)算法，省實(shí)行增量返還只給予3年優(yōu)惠期，地方分享的收入比重仍然持續(xù)下降，嚴(yán)重影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。 3、主體稅種過多采用共享稅模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，失去分稅制改革的本來意義 2001年中央、省進(jìn)一步調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制，對主體稅種所得稅，中央分享60

28、、省分享15；對增值稅、營業(yè)稅，省分享8、30；隨后調(diào)整了出口退稅政策，對超基數(shù)部分實(shí)行中央與地方共擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大了主體稅種的分成范圍。由于主體稅種構(gòu)成了財(cái)政收入的主體且比重不斷提高，對主體稅種過多采用共享模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，有違分稅制改革的本來意義。 4、稅權(quán)過分集中中央，地方稅收立法權(quán)有名無實(shí) 當(dāng)前開征的稅種絕大多數(shù)由中央立法開征，省級只對少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)，而且這少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)也很難實(shí)現(xiàn)，使得地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)。稅收立法權(quán)、政策的制定權(quán)的高度集中，保證了上級收入、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，但對地方利益考慮不夠。 （二）地方財(cái)力留成偏低，難以保障地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

29、1、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，基層財(cái)政日趨困難 分稅制改革后，中央、省不斷集中財(cái)力。如隨州2001年以來，上劃收入年均遞增19.4，從2001的20763萬元，增長到2005年的50476萬元（參見表2）。財(cái)力上移的同時(shí)，事權(quán)呈現(xiàn)不斷下移的態(tài)勢。如民兵訓(xùn)練、預(yù)備役部隊(duì)經(jīng)費(fèi)、武警部隊(duì)營房建設(shè)等。目前，地方政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)很大，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、行政管理等，這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠帳多、所需支出基數(shù)大，無法壓縮，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是地方財(cái)政困難與日俱增。根據(jù)2004年省財(cái)政廳開展的基本保障能力調(diào)查分析，隨州市按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員測算，財(cái)力缺口近億元，按實(shí)際

30、財(cái)政供養(yǎng)人員測算財(cái)力缺口達(dá)2億元。人均財(cái)力僅為1.7萬元，僅僅只夠維持工資的發(fā)放。 2、地方財(cái)政的自給能力薄弱，缺乏基本穩(wěn)定的自主財(cái)力 地方財(cái)政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付，對上級財(cái)政依賴程度日益加深。隨著中央及省不斷加大集中財(cái)力力度，地方財(cái)政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大，對上級財(cái)政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，2001年，隨州市完成一般預(yù)算收入34333萬元，財(cái)政自給系數(shù)為0.47；到2005年，隨州市完成一般預(yù)算收入42460萬元，財(cái)政自給系數(shù)為0.3，比2001年下降0.17（參見表1）。由于地方財(cái)政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉(zhuǎn)移支付來勉強(qiáng)維持

31、地方運(yùn)轉(zhuǎn)。加之目前中央及省轉(zhuǎn)移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數(shù)法痕跡過重，專項(xiàng)資金比例過大，一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重過低等，使得基層財(cái)政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴(yán)重影響了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 表120012005年隨州市財(cái)政自給系數(shù)v（單位：萬元） 年份一般預(yù)算收入一般預(yù)算支出地方財(cái)政自給系數(shù) 200134333733690.47 200236021880990.41 2003441101032790.43 2004448161145200.39 2005424601424260.30 表220012005年隨州市上劃收入變化情況表vi 年份劃收入（萬元）遞增幅度（）年均增幅（）

32、20012076310.219.4 20023075548.1 200329680-3.5 20044485951.1 20055047612.5 3、地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，財(cái)政平衡難度大。 由于地方財(cái)政財(cái)力規(guī)模小，事權(quán)范圍大，形成支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，調(diào)整難度大，從地方本級支出結(jié)構(gòu)看，基本上為行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育等法定支出，糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會(huì)保障等政策性支出各占1/3。人員經(jīng)費(fèi)是必須確保的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等支出項(xiàng)目，相關(guān)法律規(guī)定其必須按照高于經(jīng)常性收入的增幅安排。糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會(huì)保障等都是近兩年中央出臺(tái)的重要支出政策，必須落實(shí)到位。所以，從目

33、前的地方支出結(jié)構(gòu)上看，沒有調(diào)整的余地。 4、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的壓力較大 由于地方財(cái)力嚴(yán)重不足，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔(dān)保貸款，形成了巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)。截止到2004年末，xx省各級政府債務(wù)余額836億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的2.7倍。其中縣鄉(xiāng)政府債務(wù)余額453億元，占債務(wù)總額的54，為當(dāng)年縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入的5.3倍。全省逾期債務(wù)余額387億元，占債務(wù)總額的46，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的1.25倍vii。日益膨脹的政府債務(wù)已成為地方財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。更為嚴(yán)重的是，地方財(cái)政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算。因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財(cái)政的無形缺口，

34、當(dāng)勉強(qiáng)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的地方財(cái)力在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項(xiàng)資金的違規(guī)和錯(cuò)位，嚴(yán)重侵蝕財(cái)政的根基。 （三）轉(zhuǎn)移支付體系不健全，穩(wěn)定、規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度保障 1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范 現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助等，種類過多，錯(cuò)綜復(fù)雜，政策指向不明確，多年沿襲的財(cái)政體制利益交錯(cuò)，得不到很好的解決。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種

35、多形式轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。 2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的各項(xiàng)?？钸^多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大 目前，省對下的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付相對而言較規(guī)范，大多設(shè)立了公式，透明度和科學(xué)性均有所提高。但專項(xiàng)撥款范圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，分配方法缺乏嚴(yán)格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。同時(shí)，不穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配，使下級財(cái)政對上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測，在編制年度預(yù)算時(shí)無法納入當(dāng)年的財(cái)力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性，不利于接受人大監(jiān)督。 3、轉(zhuǎn)

36、移支付資金撥付不及時(shí)，影響了撥付進(jìn)度和政策落實(shí)到位 如社會(huì)保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社?；鹗詹坏种В妥杂韶?cái)力不足，必須依靠上級財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不及時(shí)到位，下級為按時(shí)兌現(xiàn)落實(shí)政策，除財(cái)政拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，加重了本級財(cái)政的困難。 4、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，調(diào)節(jié)功能微弱 中央、省對下的轉(zhuǎn)移支付大部分是按分稅制以前的基數(shù)返還的稅款，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動(dòng)的過程中，不合理因素還呈逐漸擴(kuò)大趨勢。目前，轉(zhuǎn)移支付辦法對一些

37、地區(qū)的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財(cái)政向市（縣）級財(cái)政的均等化轉(zhuǎn)移支付額偏小，同時(shí)市（縣）政府基本上處于簡單的收入接收者地位，對市（縣）政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵(lì)機(jī)制，無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，不能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市（縣）政府的積極性，財(cái)政均衡作用未能得到充分有效地發(fā)揮，即使在同一省份或城市，不同地區(qū)間的人均支出水平相差懸殊。 （四）財(cái)政收入征管關(guān)系有待進(jìn)一步理順，體系有待進(jìn)一步完善 1、國稅、地稅、財(cái)政機(jī)構(gòu)分設(shè)，征管協(xié)調(diào)困難大，成本高 一是國稅、地稅分設(shè)，稅務(wù)人員分散，征管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財(cái)政體制（即“一級政府，一級財(cái)政”）的影響，現(xiàn)行國稅、地稅基

38、層征管機(jī)構(gòu)基本上是按照行政區(qū)劃設(shè)置，相對有限的稅務(wù)人員隨著大量征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，造成征管力量更加分散化。有的基層稅務(wù)所甚至只有23人，根本上形不成征管合力。二是國稅、地稅并行運(yùn)行，稅收成本增高。除了稅務(wù)部門固定運(yùn)行費(fèi)用的增加外，為保持各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，征管成本也呈現(xiàn)出逐年上升的勢頭。相當(dāng)比例的邊遠(yuǎn)地區(qū)稅務(wù)所一年所征收的稅收收入還不及保持稅務(wù)所正常運(yùn)轉(zhuǎn)的稅務(wù)支出。而且，從納稅人角度講，全國90以上納稅人往往要同時(shí)向國、地稅辦理涉稅事項(xiàng)，給納稅人帶來極大的不方便，也增加了納稅人的納稅成本。 2、國稅、地稅征管權(quán)限相互交叉，地方政府難以合理組織收入 國稅、地稅各自的稅收征管范圍不僅存在納稅人的大量

39、交叉重疊、稅種的交叉，所征收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關(guān)系。兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞各自的稅收征管范圍進(jìn)行的征管活動(dòng)，人為地割裂了各稅種之間的有機(jī)聯(lián)系。國稅、地稅以組織收入為中心，“爭”、“搶”稅源，稅收流失嚴(yán)重。特別是集貿(mào)市場稅收、個(gè)體零散稅收，哪一邊征稅少、稅負(fù)輕，就“靠”向哪一邊申報(bào)繳納，而另一邊也不可能去督促納稅人重新按規(guī)定繳納，形成稅收流失。而不易于征管地方（如邊遠(yuǎn)地區(qū)、征管難度大的地方等）的稅收，國稅、地稅都不愿意去征管，形成稅收征管“真空”，造成稅收流失。分頭征收、多頭管理、重復(fù)檢查，使得地方政府難以有效組織收入。 三、進(jìn)一步完善政府間財(cái)政收入體制的基本思路與建議 （一）基本思路

40、 政府間財(cái)政收入劃分體制的重要內(nèi)容在于正確處理收入的集中與分散的關(guān)系，適時(shí)選擇合適的財(cái)政收入的集中度和分散度。集中程度高一點(diǎn)比較好，還是分散程度高一點(diǎn)比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況而定，其中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和水平是要考慮的主要方面。回顧我國財(cái)政體制演變的歷程，政府間財(cái)政收入的劃分受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢影響進(jìn)行了多次調(diào)整，都較好促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，不同的國家，其財(cái)政體制亦選擇了不同的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，也都較好地促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。盡管不同時(shí)期和不同國家的財(cái)政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標(biāo)準(zhǔn)的。從原則上講，財(cái)政收入劃分上集權(quán)與分權(quán)的選擇，

41、一是要保證中央有一定的宏觀調(diào)控能力，二是要有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，促使全社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低階段，政府需要有一個(gè)財(cái)力集中的階段來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的快車道，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的水平和階段后，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)胤艡?quán)來最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效率地發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也說明了這一點(diǎn)：發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動(dòng)階段，需要?jiǎng)訂T大量的資源來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等大規(guī)模建設(shè)，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計(jì)劃手段集中大規(guī)模的社會(huì)資源，來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，市場已有能力完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源配置，此時(shí)政府就應(yīng)將更多的權(quán)利交給市場

42、，財(cái)力應(yīng)適當(dāng)分散。 我國經(jīng)濟(jì)改革之前，財(cái)政體制雖幾經(jīng)變化，但受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，總的來看是偏重于集權(quán)的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)快速放權(quán)的過程，使得中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重和財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重（稱“兩個(gè)比重”）迅速降低，并由此產(chǎn)生許多負(fù)面影響，影響了中央宏觀政策的有效實(shí)施。為此，我國于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，目標(biāo)是提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。預(yù)期調(diào)控目標(biāo)是，中央預(yù)算收入占全國預(yù)算收入比重提高到60%，全國財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值比重提高到20%viii。分稅制財(cái)政體制的建立以來，中央財(cái)力大幅度提高，國家調(diào)

43、控能力大為增強(qiáng)，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%提高到了2005年的55%。同時(shí)，財(cái)政收入占國民經(jīng)濟(jì)的比重也從1993年的12.6%，提高到2004年的19.3%ix，已基本上達(dá)到20%與60%的既定目標(biāo)。預(yù)期目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，意味著兩個(gè)比重在此后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)保持“基本穩(wěn)定”，而非“繼續(xù)提高”?，F(xiàn)行分稅制財(cái)政體制隨著時(shí)間的推移，有著自動(dòng)向上集中財(cái)力的效應(yīng)，如果維持現(xiàn)行體制不變，“兩個(gè)比重”將持續(xù)不斷提高，形成財(cái)政收入大幅向上集中，地方特別是基層財(cái)政收入比例逐年下降的局面。財(cái)力過度向上集中，既不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于地方有效履行行政職能，保證基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化的公共服

44、務(wù)。鑒于目前“兩個(gè)比重”基本達(dá)到或即將超過調(diào)控目標(biāo)，國家已具備了相當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控能力。因此，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，是新時(shí)期財(cái)政體制完善的主要任務(wù)。 作為財(cái)政體制重要組成部分的轉(zhuǎn)移支付制度，其功能是彌補(bǔ)體制在收入劃分上的不足，協(xié)調(diào)各級政府的預(yù)算平衡，在財(cái)政體制的收入劃分功能中，只能起補(bǔ)充作用，而不能替代。因此，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，解決地方財(cái)政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付功能。同時(shí)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在運(yùn)行上也有諸多不是：一是具有不穩(wěn)定性。由于對地方來說，每年的轉(zhuǎn)移支付是不可預(yù)測的，年初不能知道轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，無法和地方自主財(cái)力一起統(tǒng)籌考慮使用。二是中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉(zhuǎn)移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財(cái)力年初預(yù)算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預(yù)算的執(zhí)行造成較大沖擊。三是轉(zhuǎn)移支付的撥付不及時(shí)，地方不得不靠銀行貸款