世界各國水資源一體化管理法規(guī)概述(第2期)

1、 世界各國水資源一體化管理法規(guī)概述 陳獻耘 李運輝 （南京水利科學(xué)研究院，江蘇，南京，210024）摘要：通過概述世界各大洲國家在制訂水資源一體化管理法規(guī)方面的現(xiàn)狀，闡述了立法對水資源一體化管理的重要意義，旨在為我國建設(shè)生態(tài)型國家而制訂相關(guān)法規(guī)提供參考。關(guān)鍵詞: 水資源一體化管理; 法規(guī); 歐洲; 美洲; 非洲; 大洋洲; 亞洲1. 引言立法對水資源一體化管理的重要性在于：立法確立了水管理的目標、原則、體制和運行機制，并對管理機構(gòu)進行授權(quán)。從上世紀末至今，一些國家和地區(qū)制訂了專項法律與法規(guī)，把流域一體化管理作為水管理的基本框架。依據(jù)可持續(xù)性、公平與公眾信任的原則，通過水所有權(quán)國有化與重新分配水

2、使用權(quán)，公平利用水資源，確保水生態(tài)系統(tǒng)的需水量，將決策權(quán)分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機構(gòu)。下文簡要介紹國外在制定水資源一體化管理法規(guī)方面的現(xiàn)狀。2. 歐洲水資源一體化管理法規(guī)歐盟的水框架指令【1】是迄今為止歐盟水立法中最具實質(zhì)性的法規(guī)，該指令促進了歐洲各國水資源一體化管理，尤其強調(diào)要以流域為基礎(chǔ)來管理與水相關(guān)的事務(wù)。水框架指令最根本的要求是按照標準格式編制內(nèi)容廣泛的流域管理規(guī)劃。流域管理規(guī)劃的內(nèi)容包括為每個水體設(shè)定目標，并為實現(xiàn)這些目標研究制定計劃和措施。水框架指令提出水資源一體化管理在很大程度上是為了解決治理問題，改善歐洲各國的水資源和環(huán)境管理。從某種角度來說，水資源一體化管理包

3、含水管理的各個方面，范圍廣泛；而水框架指令的重點是協(xié)調(diào)一致地保護環(huán)境。水框架指令的重點是：將水資源保護的范圍擴大至包括一切水體、地表水和地下水；規(guī)定使所有水體達到"良好狀態(tài)"的時限；基于流域的水管理；采用排放限值和質(zhì)量標準的"組合方法"，正確地制定價格；使更多的利益相關(guān)者（包括公民）更加積極參與流域管理；協(xié)調(diào)各國的法律。水框架指令遵循水資源一體化管理的理念，預(yù)先假定水資源一體化管理的許多方法已經(jīng)到位，可以確保水框架指令的有效實施，例如部門間的合作（或者至少沒有合作的障礙）。所以水框架指令不失為一個很好的實施水資源一體化合管理的法律文件。德國【2】有關(guān)水資

4、源一體化管理的條文主要包括聯(lián)邦水法、廢水水費條例。1996年頒布了聯(lián)邦水法，與水有關(guān)的法律法規(guī)還有地下水法令（1997年3月頒布）、飲用水法、化學(xué)肥料使用法等。德國水資源泉一體化管理政策的長期目標是：（1）保持或恢復(fù)水資源的生態(tài)平衡；（2）在數(shù)量與質(zhì)量上確保飲用水和工業(yè)用水的供應(yīng)；（3）確保服務(wù)于公眾福利的用水。德國水政策的原則為：預(yù)防在先；多方合作；誰污染誰付費原則以及獎勵與分權(quán)原則。此外，依照水資源法，為了協(xié)調(diào)日常出現(xiàn)的問題和執(zhí)法，州機構(gòu)聯(lián)合組成了州聯(lián)合水委員會。3. 美洲水資源一體化管理法規(guī)加拿大 該國自1984年開始制定加拿大水質(zhì)導(dǎo)則，此后還陸續(xù)頒發(fā)了加拿大水生生物保護水質(zhì)導(dǎo)則、加拿大

5、農(nóng)業(yè)用水保護水質(zhì)導(dǎo)則、加拿大飲用水質(zhì)導(dǎo)則和加拿大娛樂用水導(dǎo)則，水質(zhì)導(dǎo)則和目標不僅保護了用水戶和環(huán)境，也促進了水資源的可持續(xù)發(fā)展。加拿大聯(lián)邦政府于1987年頒發(fā)了聯(lián)邦水政策，其后各省（地區(qū)）也陸續(xù)制定和頒發(fā)了一些水政策，通過這些水政策，正式確定了水資源一體化管理的思想。1987的聯(lián)邦水政策【3】的目標主要有2個：1、保護和增強水資源的質(zhì)量；2、促進水資源的有效管理和使用。該政策的變化主要體現(xiàn)在以下幾方面：?在規(guī)劃、管理和開發(fā)水資源的過程中必須對包括水生和陸生資源在內(nèi)的整個生態(tài)系統(tǒng)給予關(guān)注。?更加重視對地下水資源的管理。?在水資源管理中給予地方更多的權(quán)限，提高當(dāng)事各方在水管理（如政策制定、規(guī)劃、實

6、施和評價等）方面的參與程度。?制定需求戰(zhàn)略，要讓用水戶支付水費并對所有成本費用綜合加以考慮，通過水費回收成本和費用的方式提高當(dāng)?shù)刈晕野l(fā)展的水平。?更加注重水資源的管理和保護。?制定合理的全國性水資源調(diào)控政策。為實現(xiàn)水政策的主要目標，加拿大聯(lián)邦政府建議采取5個方面的戰(zhàn)略措施：水價、科學(xué)研究、綜合規(guī)劃、立法和公眾教育。?深入研究定價方面的問題，包括水價值的確定、供水邊際成本、用水需求模型、水費核定辦法等。?提倡按水的實際成本收費，以便使用水者真正意識到水資源和輸水系統(tǒng)的真正價值，對其進行有限利用，促進節(jié)約用水。?考慮提高水價以及其他節(jié)水措施對未來用水量的影響。?通過用水戶支付的籌資方式提高水資源開

7、發(fā)利用水平，將水價與需水量結(jié)合起來考慮，使水資源管理體制朝著提高經(jīng)濟效益的方向發(fā)展。?將水作為整個大生態(tài)系統(tǒng)的一部分對待。在水費上體現(xiàn)出對水資源保護的因素，合理收取排污費、污水處理費、超額用水費，以促進生活及工業(yè)廢水的循環(huán)利用。?給地方更多管理權(quán)限并通過跨學(xué)科、跨部門、跨地區(qū)的組織和機構(gòu)促進有關(guān)政策、法規(guī)的貫徹實施。?加強宣傳，提高全民的環(huán)境保護意識及節(jié)約用水的自覺性，同時研究并推廣節(jié)水技術(shù)，促進水資源的有效利用。?加拿大各?。ǖ貐^(qū)）的水價體系不盡相同，基本上是由當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況因地制宜地制定的?；镜亩▋r原則為：在考慮水資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展原則基礎(chǔ)上，將水的綜合成本與用

8、戶的支付能力與愿望綜合考慮，最大程度地謀求用戶的理解與合作。目前加拿大的水費正在向可體現(xiàn)水的真實價值的實際費率靠攏，即在水費的構(gòu)成上要考慮到水資源的有關(guān)開發(fā)成本、水處理及污水處理成本、超額用水費率、季節(jié)性費率等。在費率形式上，統(tǒng)一費率、固定費率、遞減費率和遞增費率等形式均存在。墨西哥 該國國家水法（2004年修正版）【4】規(guī)定國家水委員會作為聯(lián)邦授權(quán)機構(gòu)，負責(zé)水資源管理。其核心是必須在流域機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，風(fēng)險承擔(dān)者通過流域委員會參與制定訂從流域（或含水層）開始的技術(shù)和財務(wù)計劃、年度預(yù)算以及計劃編制等等。墨西哥國家水法規(guī)定，；與流域委員會合作的流域機構(gòu)應(yīng)該對以下幾方面負責(zé)：規(guī)劃并實施流域內(nèi)所有的水

9、資源管理和投資事務(wù)；發(fā)布、管理和加強水使用權(quán)利和義務(wù)的權(quán)限，并監(jiān)控和評估流域或含水層的水量和水質(zhì)；設(shè)置征收比率并征收所有費用（包括用戶用水費、原水費用、水污染處罰費等）；財政規(guī)劃和管理包括基于水資源一體化管理的基金來源、使用和年度預(yù)算等。為流域機構(gòu)和流域委員會設(shè)定資金和費用征收也是一個很重要的舉措，因為這將允許流域的利益共享者來決策他們所需資源并設(shè)置資金，以滿足他們作為通過水資源一體化管理計劃進程進行決策的需要。鼓勵用水者為流域發(fā)展提出建議，同時鼓勵他們通過流域委員會直接參與管理和決策。烏拉圭5 于2004年通過人民投票的方式對其憲法進行了修正，修正后的憲法將水資源確定為一種公共財產(chǎn)，并且將獲

10、取飲用水和良好的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)作為一項基本的人身權(quán)利。憲法方面的改革同樣推動了水資源一體化管理的進程，水資源一體化管理要求在流域管理層面上，應(yīng)允許公眾參與到水資源的規(guī)劃和管理工作中來。2008年10月份，一項新的信息公開法（法令18.381）得以頒布，這一行動是符合憲法改革精神的。巴西 于1997年頒布了國家水資源政策法5，它是一部吸取了現(xiàn)代水資源管理原則和手段的新水法。第一次明確規(guī)定了"國家水資源管理系統(tǒng)"的組成包括國家水資源理事會、州和地區(qū)水資源理事會、流域委員會、聯(lián)邦、州和城市其他有關(guān)的水組織及水機構(gòu)。它還將流域作為水管理的基本單位負責(zé)元。2000年7月17日，巴西政府

11、又頒布法律成立國家水務(wù)署（ana），作為執(zhí)行國家水資源政府的聯(lián)邦機構(gòu)。巴西和烏拉圭兩國都在貫徹約翰內(nèi)斯堡實施計劃中涉及水資源一體化管理和水資源利用效率方面的規(guī)劃。巴西1997年頒布的全國水資源法將水資源一體化管理原則納入其中，將利益攸關(guān)方的參與涵蓋到全國水資源政策中。自那時起，巴西開始采取具體的行動來保證這些原則得以實施，政府已經(jīng)推出一個新的組織來促進以一體化、分散和參與的方式進行水資源管理。建立了一個水資源國家委員會和一個國家水調(diào)節(jié)機構(gòu)以及在聯(lián)邦和州的層面上的流域委員會。因此巴西的行動達到了約翰內(nèi)斯堡實施計劃中的各項要求。盡管烏拉圭的憲法允許利益攸關(guān)方在水資源管理中有權(quán)進行參與，擁有分散的管

12、理權(quán)以及能夠采用流域管理的方式，但是此規(guī)定并沒有被大范圍的執(zhí)行。哥倫比亞6 為實現(xiàn)水資源一體化管理的目標，哥倫比亞采取了行政、經(jīng)濟和計劃等多種手段。行政手段包括取水特許權(quán)/許可證，排污許可證，環(huán)境許可證和等等；經(jīng)濟手段包括水資源使用費，排污費；計劃手段即制定了流域調(diào)控與管理計劃。為了實現(xiàn)水資源一體化管理在水量分配和水質(zhì)保護方面的公平目標，保證流域內(nèi)所有用水戶和社區(qū)參與確定水質(zhì)目標和指定水資源用途的過程，由社會各行各業(yè)代表所組成的機構(gòu)做出最終決策。在拉丁美洲，正在推廣成立流域委員會作為水資源一體化管理的方法，每個流域委員會由流域內(nèi)的用水戶組成，其主要職責(zé)是進行水量分配和為水資源保護提供經(jīng)費。因此

13、，將水資源一體化管理的多個目標集中起來形成一種制度，可從理論上確保在水資源管理過程中權(quán)衡各項目標。4. 非洲水資源一體化管理法規(guī)在21世紀初，非洲一些國際河流的沿岸國家共同制定了水資源一體化管理戰(zhàn)略7；成立了一些跨國組織及覆蓋多個國家的流域管理機構(gòu)，并把這些機構(gòu)融入到正式政府組織中。如20022年年，塞內(nèi)加爾河流域發(fā)展機構(gòu)通過憲章規(guī)定塞內(nèi)加爾河不同用戶間水量的分配必須以資源有效性、地區(qū)合作和水資源一體化管理為基礎(chǔ)。一部分非洲國家已經(jīng)制定或正在研制水資源一體化管理的發(fā)展戰(zhàn)略。在加納水法（1998年）、南非水法（1998年）和馬里水規(guī)范（2007年）中規(guī)定采用水資源一體化管理方法，塞內(nèi)加爾、尼日尼

14、亞、烏干達、布基納法索、尼加拉瓜等國家已制定出相關(guān)法規(guī)來推動實施水資源一體化管理方式。水資源一體化管理已被寫入貝寧、馬拉維、馬里和贊比亞的國家發(fā)展計劃和減困戰(zhàn)略文件中。貝寧、厄立特里亞、斯威士蘭和贊比亞已經(jīng)起草和擬定修改了水法。貝寧完善了立法，而佛得角制定了新的水資源管理框架。厄立特里亞還制定了水質(zhì)指導(dǎo)方針以及用水許可和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范。南非共和國的1998年國家水法為水資源一體化管理提供了實施框架7。南非的用水部門正在按照水資源一體化管理的原則進行改革。通過了諸如共享水資源系統(tǒng)草案(水資源一體化管理的地區(qū)戰(zhàn)略行動計劃)及共同的水遠景規(guī)劃。2004年，南非國家水資源戰(zhàn)略獲得了批準，其中涵蓋

15、了許多水資源一體化管理的原則。為了保護水資源，南非正在建立一個新的水體分類體系，將水體劃分為"自然的"、"有適度使用/影響的"、"大量使用/嚴重影響的"和"不可接受地惡化的"。對于每個水體都要確定儲備區(qū)，以滿足人類和水生環(huán)境的基本需求。明確水資源質(zhì)量目標是確定水資源管理戰(zhàn)略的重點。該國正在依據(jù)主要的流域建立大約19個水管理區(qū)（2011年前完成），每個管理區(qū)都將成立一個流域管理機構(gòu)，水務(wù)林業(yè)部將授予各流域管理機構(gòu)相關(guān)的權(quán)力。作為法定機構(gòu)負責(zé)管理水資源和協(xié)調(diào)其管轄區(qū)內(nèi)與水有關(guān)的活動。流域管理機構(gòu)將研究制定流域管理戰(zhàn)略，

16、為流域內(nèi)的水資源管理提供框架。摩洛哥1995年的水法為水資源利用和保護建立了法律手段。法律呼吁建立流域機構(gòu)。摩洛哥烏姆賴比阿河是摩洛哥第一大河。干支流上建有多座水壩，有防洪、灌溉之利。根據(jù)摩洛哥的水法，設(shè)立了烏姆賴比阿河流域管理機構(gòu)并獲得財政自主的授權(quán)。該流域機構(gòu)具有以下職責(zé)：履行水政策：建立水權(quán)和特許權(quán)目錄；監(jiān)測地表水和地下水的質(zhì)量和數(shù)量；簽發(fā)取水許可證和特許權(quán)；控制水資源利用；負責(zé)流域管理：制定和執(zhí)行國家水資源一體化管理的流域開發(fā)計劃；控制污染和征收污染費；給合約機構(gòu)提供財政支持以控制污染和進行水資源管理和洪水管理。5. 大洋洲水資源一體化管理法規(guī)新西蘭議會于1991年將60多部不完整、不

17、全面甚至相互抵觸的法律法規(guī)統(tǒng)一成資源管理法8，徹底改變了中央和地方政府在環(huán)境規(guī)劃和評估方面的機制和程序。政府制定了嚴格的污水排放標準，對有損水生態(tài)環(huán)境的水電項目標和大壩建設(shè)項目也做出了嚴格限定。 新西蘭有關(guān)水的法律有：（1）2007年修訂的飲水衛(wèi)生法；(2)1991年資源管理法，共分15章，立法目的是實現(xiàn)自然資源等有形資源的可持續(xù)管理。立法規(guī)律了區(qū)域和非區(qū)政府的管理職責(zé)和權(quán)限。區(qū)域政府負責(zé)水、土壤保護、海岸資源（不包括漁業(yè)）、地?zé)豳Y源、大氣質(zhì)量、自然災(zāi)害和有害物的管理； 區(qū)政府（市和城區(qū)政府）負責(zé)土地利用和噪聲控制的管理。水資源的使用仍采用許可制度，水資源利用的許可由地方、區(qū)政府作出。6. 亞

18、洲水資源一體化管理法規(guī) 在亞洲國家中，水資源和能源部門有著級別不同而且非常復(fù)雜的機構(gòu)及法律框架。有些國家的法律框架(政策和指導(dǎo)方針)不甚清晰，因此很難在具體部門的計劃和發(fā)展中應(yīng)用，但是又有一些國家把國家小組或核心小組轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)能源與水資源開發(fā)的最高機構(gòu)。例如，斯里蘭卡建立了審評水部門改革的總統(tǒng)工作組；緬甸正在建立一個水務(wù)委員會；越南已經(jīng)成立了河流流域組織。近年來，東亞、南亞、西亞地區(qū)的國家（柬埔寨、印尼、日本、韓國、老撾、菲律賓和越南）在亞洲發(fā)展銀行和全球水伙伴的幫助下進行了水資源一體化管理的培訓(xùn)。亞行負責(zé)人arriens先生說，"水資源一體化管理是亞行水部門政策的基石。流域組織是協(xié)助規(guī)劃和實施水資源一體化管理的關(guān)鍵工具。亞行的許多水部門的項目現(xiàn)在都涉及到流域組織，比如在中國、老撾和越南的項目。水資源一體化管理首先要改變?nèi)藗儗λY源的觀念"。參考文獻 1 agenda 21eb/ol，h