垃圾桶理論視角下公共政策制定模式探析

1、垃圾桶理論視角下公共政策制定模式探析【摘要】垃圾箱理論是不同于一般公共政策制定的 過(guò)程，它揭示了公共政策的制定具有一定的隨機(jī)性和偶發(fā)性 特征。本文在對(duì)垃圾桶模式的理論進(jìn)行概述的前提下，探討 在當(dāng)代中國(guó)國(guó)情下，垃圾桶理論是如何應(yīng)用到公共政策制定 中的?！娟P(guān)鍵詞】垃圾箱理論；公共政策；政策之窗一、垃圾桶理論的概述垃圾桶理論下的組織可以被描述為“有組織無(wú)政府” 或者“有序的混亂”狀態(tài)，這種狀態(tài)下的組織包含了三個(gè)特 征：模糊的偏好、模糊的技術(shù)和決策者身份的模糊性。1模糊的偏好。首先人們的偏好是不一致的，并且隨著 時(shí)間的變化人的偏好也是隨之改變的，這使人們難以預(yù)測(cè)對(duì) 于未來(lái)的偏好。其次，人們對(duì)于行動(dòng)的目

2、標(biāo)也缺乏明確的界 定，在這種情況下人反而往往會(huì)易于采取行動(dòng)，這就正如科 恩等人解釋的組織是“若干思想的一種松散的集合，而不是 一種連貫的結(jié)構(gòu)；與其說(shuō)它是根據(jù)偏好來(lái)行動(dòng)的，倒不如說(shuō) 它是通過(guò)行動(dòng)來(lái)發(fā)現(xiàn)偏好的”。i2模糊的技術(shù)。由于組織處于“有序的混亂”狀況下， 組織成員難以把握組織的整體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，只是清楚自己的 工作是什么，但是做這些工作的原因、以及如何做才能起到 促進(jìn)決策實(shí)施卻比較模糊。這就導(dǎo)致參與者難以有效確定達(dá) 成決策目標(biāo)的方法和手段。3決策者身份的模糊性。個(gè)體是有多重身份的，因此難 以確定在特定的情境下會(huì)喚起哪種身份，或者當(dāng)特點(diǎn)的身份 被喚起時(shí)該做些什么，通常都是很模糊的。例如，由誰(shuí)出

3、席 或參加某一重要的會(huì)議或活動(dòng)以及他們?cè)诨顒?dòng)中的表現(xiàn)如 何，是有很大的差別的。在這種"有序的混亂”組織中，要使決策過(guò)程順利進(jìn) 行，馬奇等人提出了著名的垃圾桶決策理論，該理論認(rèn)為組 織就像一個(gè)垃圾桶，其決策的過(guò)程就是垃圾的積累和傾倒的 過(guò)程，四類(lèi)因素和問(wèn)題不斷地在垃圾桶里匯集：待解決的問(wèn) 題、解決的方法、決策者和決策時(shí)機(jī)。決策的問(wèn)題是由形形 色色的員工根據(jù)自己不同的偏好和需求拋入垃圾桶的，這些 人可以是一些“不相干”的人（即偏好和身份不同）；解決 的方法隨著拋入垃圾桶中問(wèn)題的增多而逐漸不確定化；垃圾 箱里的決策者本身就具有一定的流動(dòng)性，同時(shí)由于決策者注 意力分配的變化，決策也在發(fā)生變化

4、；最后決策形成的時(shí)機(jī) 取決于在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，問(wèn)題和決策者以及解決方法相耦合 時(shí)，決策問(wèn)題才會(huì)被提上決策議程。馬奇舉例說(shuō)：“討論停 車(chē)場(chǎng)的會(huì)議，可能會(huì)變成討論性騷擾、工資政策和足球的會(huì) 議。” ii二、垃圾桶理論在中國(guó)的適用性當(dāng)前，中國(guó)在公共政策制定方面的研究主要集中在如何 提高決策的科學(xué)化和民主化方面，科學(xué)化方面的研究主要表 現(xiàn)為對(duì)決策過(guò)程中的專(zhuān)家決策和精英決策的利弊進(jìn)行分析。 由于公共政策具有顯著的“公共性”，因此國(guó)內(nèi)對(duì)于政策制 定過(guò)程中民主化的研究則更為繁多，主要集中在如何擴(kuò)大決 策中的公民參與，以使公共政策的制定更加符合廣大人民的 利益。然而，由于公民參與公共政策的渠道較少且參與性較 低，

5、如目前可行的立法聽(tīng)證會(huì)或行政聽(tīng)證會(huì)等方式，往往難 以有效發(fā)揮決策制定過(guò)程的民主性作用。因此，大多數(shù)學(xué)者 將擴(kuò)大公民參與的途徑集中到了近年來(lái)異軍突起的互聯(lián)網(wǎng) 上，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論參與對(duì)于公共政策的影響的研究也越來(lái)越 多。近年來(lái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論的影響觸發(fā)政策議程的事件較 多，比較典型的是2003年孫志剛事件引發(fā)政府出臺(tái)城市 生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法，就是網(wǎng)民通過(guò)網(wǎng) 絡(luò)輿論參政議政進(jìn)而影響了公共政策的制定。然而并不是所 有的網(wǎng)絡(luò)事件都可以形成對(duì)相關(guān)部門(mén)的輿論壓力，從而觸發(fā) 政策議程。按照垃圾桶理論模型，決策過(guò)程的四種要素即問(wèn) 題、解決方案、決策者和決策時(shí)機(jī)需要一定的耦合，最終才 會(huì)形成政策議程。

6、而這種耦合并不是隨機(jī)性的和無(wú)規(guī)律可循 的，而是具有某些潛在的規(guī)律性。從對(duì)一些網(wǎng)絡(luò)熱門(mén)事件最 終觸發(fā)政策議程的案例中可以看出，首先，焦點(diǎn)問(wèn)題更容易 受到廣發(fā)的關(guān)注，如近期出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題，引發(fā)了全民 的不滿和聲討；其次，對(duì)于問(wèn)題的解決方案已經(jīng)被不同的專(zhuān) 家、學(xué)者源源不斷地拋入到垃圾桶中，比如網(wǎng)絡(luò)上所提出的 加強(qiáng)立法來(lái)規(guī)范食品安全的監(jiān)督體系；再次，要把握好垃圾 桶被取走的時(shí)機(jī)，如在3. 15消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日提出相應(yīng)的 問(wèn)題，就會(huì)更容易引起決策者的重視，從而增加政策產(chǎn)出的 可能性。三、垃圾桶理論在中國(guó)的公共政策制定模式中的應(yīng)用要使垃圾桶理論在中國(guó)的決策實(shí)踐中更好的發(fā)揮作用， 以提高公共政策的制定水

7、平，最主要的就是提供一個(gè)較為民 主、自由和開(kāi)放的平臺(tái)，使不同利益主體的問(wèn)題可以表達(dá)出 來(lái)，同時(shí)鼓勵(lì)各種意見(jiàn)和建議的提出，最后應(yīng)該更好地把握 "政策之窗”開(kāi)啟的機(jī)會(huì)，使問(wèn)題和解決方案能在適當(dāng)?shù)臎Q 策時(shí)機(jī)出現(xiàn)，從而增加其進(jìn)入決策議程的可能性。具體來(lái)說(shuō):首先，在決策的確定過(guò)程中，應(yīng)該為政府內(nèi)部人員和社 會(huì)成員開(kāi)啟更多的政策建議和問(wèn)題表達(dá)機(jī)會(huì)，拓寬民意輸出 渠道。比如每年的召開(kāi)的兩會(huì)就是人民代表提出問(wèn)題和建 議、政府聽(tīng)取民意的過(guò)程，就是個(gè)很好的將問(wèn)題或者決策建 議充分表達(dá)的機(jī)會(huì)。還可以通過(guò)完善信訪制度、增加"公開(kāi) 征求意見(jiàn)”的途徑等方式廣泛搜集民意。通過(guò)信訪制度傾聽(tīng) 人民群眾的意見(jiàn)

8、和需要解決的問(wèn)題，不應(yīng)使信訪制度形同虛 設(shè)，或抑制人民對(duì)政府提出不滿意見(jiàn)。在針對(duì)某一問(wèn)題公開(kāi) 征求意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)、電話、傳真等方式，鼓勵(lì) 人民提出問(wèn)題和解決方案，認(rèn)真搜集民意，使各方意見(jiàn)都能 充分表達(dá)。從而增加投入“垃圾桶”的要素，即問(wèn)題和解決 方案。其次，應(yīng)該提倡多元化的決策制定主體上。這不僅能增 加政策制定過(guò)程的民主性，也能協(xié)調(diào)各方的利益達(dá)到均衡。 目前較多的決策實(shí)踐都過(guò)分強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)性，這就導(dǎo)致少 部分的專(zhuān)家或精英成為決策的主體。根據(jù)垃圾桶理論模型， 在決策者具由于不同的身份和偏好時(shí)，由誰(shuí)做出決策對(duì)于決 策的制定也是有很大的影響。而專(zhuān)家決策或精英決策由于代 表決策科學(xué)性的要求

9、，往往在翻看“垃圾桶”時(shí)，傾向于尋 找高效率解決問(wèn)題的方案，這就一定程度上忽視了決策中的 公平性問(wèn)題，容易使一些牽扯到社會(huì)公平的問(wèn)題和解決方案 沉入“垃圾箱”底。因此，需要增加代表不同利益主體的人 參與到?jīng)Q策的制定中來(lái)。再次，充分把握住“政策之窗”開(kāi)啟的機(jī)會(huì)。政策窗口 就是使問(wèn)題和解決方案受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。政策窗口的開(kāi)啟都 是有一定的原因的，如由于新一任領(lǐng)導(dǎo)班子的到來(lái)，一般都 會(huì)問(wèn)"我們首先應(yīng)該做什么”，這時(shí)就會(huì)提供一扇敞開(kāi)的政 策之窗，從而增加一些問(wèn)題和政策方案進(jìn)入決策議程的機(jī) 會(huì)?；蛘弋?dāng)某一問(wèn)題變得急迫起來(lái)，就會(huì)引起政策制定者在 “垃圾桶”中翻看解決方案，這就可以使與問(wèn)題相匹配的政

10、 策建議獲得了受關(guān)注的機(jī)會(huì)。因此，當(dāng)一扇政策之窗開(kāi)啟時(shí), 政策建議的倡導(dǎo)者就需要及時(shí)利用和抓住機(jī)會(huì)，在“垃圾 桶”被抱走時(shí)及時(shí)地拋出政策建議，從而增加政策議程的可 能性。四、總結(jié)垃圾桶理論決策模型為我們的決策過(guò)程提供了一個(gè)全 新的思路，它看上去不像有限理性決策模式，沒(méi)有遵循規(guī)定 的邏輯程序：界定問(wèn)題，詳細(xì)討論可能的解決辦法，根據(jù)其 以最少的代價(jià)解決問(wèn)題的能力來(lái)評(píng)估備選方案。iii相反， 政策方案可以與問(wèn)題無(wú)關(guān)，過(guò)程和結(jié)果也可以沒(méi)有必然的聯(lián) 系。就是在這種“有組織的無(wú)序”狀況下，問(wèn)題和政策方案、 參與人員以及決策時(shí)機(jī)之間存在著某種松散的耦合度，促使 政策議程的形成。垃圾桶理論對(duì)于中國(guó)公共政策的制定也具 有一定的啟發(fā)意義，需要在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。注釋?zhuān)篿 michael d. cohen, james g. march, and johan p olsen, 1972, a garbage can mode