法治視野下民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入研究

1、    法治視野下民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入研究    劉東濤【摘要】 民營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的健康發(fā)展還存在著諸如市場準(zhǔn)入等難題。文章分析了制約我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場準(zhǔn)入法律制度，建議通過修定憲法、制定專門立法等厲行法治、開放市場來促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！娟P(guān)鍵詞】民營經(jīng)濟(jì) 市場準(zhǔn)入 法律制度f121.23 a改革開放以來，民營經(jīng)濟(jì)因其有充分的經(jīng)營自主權(quán)和高度靈活的機(jī)制，更因其產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰和利益主體分明，對市場往往比其他經(jīng)濟(jì)形式有更強(qiáng)的適應(yīng)力和生存力，因而具有強(qiáng)大的生命力和遠(yuǎn)大的發(fā)展前途，尤其是稅收貢獻(xiàn)大幅增加，切實(shí)地支持了國民經(jīng)濟(jì)健

2、康發(fā)展，成為啟動(dòng)民間投資和拓寬就業(yè)渠道的重要力量，特別是新增就業(yè)中，民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率更是達(dá)到90%。這些都說明民營經(jīng)濟(jì)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極其重要的作用。民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入法律制度現(xiàn)狀民營經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展壯大的同時(shí)面臨著最為突出的困難就是“市場準(zhǔn)入”問題，與國企、外企相比，其可以進(jìn)入的領(lǐng)域，存在著重重困難?！笆袌鰷?zhǔn)入”來源于英文“market access”，最早見諸世貿(mào)組織文件中，本意是指國際貿(mào)易中一方成員國允許其他成員國的貨物等進(jìn)入本國市場。學(xué)界多理解為“準(zhǔn)許某經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入某個(gè)市場、從事某個(gè)產(chǎn)業(yè)”的意思，本課題的研究也是在這個(gè)意義上進(jìn)行的。我國沒有專門的市場準(zhǔn)入法律制度。從1982年憲法認(rèn)可個(gè)體等

3、民營經(jīng)濟(jì)，到國家承認(rèn)其是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營經(jīng)濟(jì)合法地位艱難地得到肯定。有關(guān)民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的法律制度分散在部門法、地方性法規(guī)及各種產(chǎn)業(yè)政策中，如商業(yè)銀行法等。2005年，國務(wù)院頒布舊版“非公經(jīng)濟(jì)36條”，2010年5月7日又制訂了新版“非公經(jīng)濟(jì)36條”。和舊版相比，新版雖有所細(xì)化，但因其本身只是政策而非具有強(qiáng)制性、操作性的法律，沒有對相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入做出詳盡的具體規(guī)定，所以同樣也沒起到預(yù)期的作用。由于缺乏保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的高位階法律，行業(yè)壟斷導(dǎo)致在金融、通信、能源等行業(yè)，民營經(jīng)濟(jì)很難染指。目前的法律規(guī)范設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，前置審批環(huán)節(jié)繁多，準(zhǔn)入條件苛刻到了實(shí)際上不可能進(jìn)入的程度。與

4、國有經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)相比，民營經(jīng)濟(jì)投資的手續(xù)雜、關(guān)卡多、效率低、耗時(shí)長，許多領(lǐng)域民營經(jīng)濟(jì)無法進(jìn)入，使民營經(jīng)濟(jì)在與外商、國企展開競爭時(shí)，處于極不平等的地位。民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入法律制度存在的問題憲法的天然缺陷導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入困難重重。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。民營經(jīng)濟(jì)之所以遭遇不公平的法律待遇，歸根結(jié)底是由我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度決定的。憲法對民營經(jīng)濟(jì)基本態(tài)度的變化軌跡如下：1988年憲法修正案允許民營經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展；1993年憲法修正案明確了民營經(jīng)濟(jì)的地位和作用；1999年憲法修正案承認(rèn)民營經(jīng)濟(jì)是重要組成部分；2004年3月憲法修正案又進(jìn)一步明確了國家對民營經(jīng)濟(jì)的保護(hù)

5、。憲法是在國家和公民之間分權(quán)、具有最高法律效力的法律，不同經(jīng)濟(jì)成分的地位、權(quán)利等在憲法中應(yīng)有規(guī)定，從而為其他法律奠定根本法基礎(chǔ)。盡管我國憲法對民營經(jīng)濟(jì)承認(rèn)和保護(hù)的力度不斷加大，但仍然具有強(qiáng)烈的歧視色彩：如第七條規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，”，第八條第三款規(guī)定：“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！睂Υ藷o需做過多高深的法理推演，僅僅從上述憲法條款的措辭即可知曉：雖然憲法對不同經(jīng)濟(jì)均予以保護(hù)，但卻有明顯的身份歧視。憲法的缺陷直接導(dǎo)致各經(jīng)濟(jì)成分不平等，不可能有公平的市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，嚴(yán)重違背“法律面前人人平等”的基本憲法原則

6、。民營經(jīng)濟(jì)的權(quán)利保障是通過相關(guān)法律來實(shí)現(xiàn)的，憲法作為我國的根本大法，是整個(gè)法律體系的前提和依據(jù)。因此毫不夸張地說，民營經(jīng)濟(jì)遭受歧視其實(shí)是被“依憲歧視”的，并進(jìn)一步導(dǎo)致“依法歧視”。因此研究民營經(jīng)濟(jì)在憲法中的地位就格外重要。雖然憲法的漸進(jìn)式修正奠定了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。但民營經(jīng)濟(jì)在修憲中獲得的所謂合法性，始終都沒有跳出社會(huì)主義公有制占主導(dǎo)地位的制度窠臼。毫無疑問憲法對不同所有制規(guī)定的地位仍是不平等的。目前對公、私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度仍相差迥異，向公有財(cái)產(chǎn)傾斜嚴(yán)重。對民營經(jīng)濟(jì)不平等的法律保護(hù)，還存在于公司法、民法等法律當(dāng)中。市場準(zhǔn)入已經(jīng)嚴(yán)重制約了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律作為上層建筑，

7、歧視民營經(jīng)濟(jì)，有其深層次的經(jīng)濟(jì)原因。目前民營經(jīng)濟(jì)不平等的市場地位是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，實(shí)際上正是目前我國市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)安全固然重要，然而“過度保護(hù)”必然降低市場配置資源的效率，而且這種“穩(wěn)定”是暫時(shí)的，深層矛盾一旦激化，所有表面的“穩(wěn)定”都會(huì)立即崩潰。犧牲效率試圖維持市場的“穩(wěn)定”沒有任何意義、也不可能長久，更不是真正的市場經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是最崇尚效率的。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)不能靠限制本國民營經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入，而是要依靠完善監(jiān)管制度來使風(fēng)險(xiǎn)在可控制范圍內(nèi)。比如金融業(yè)的監(jiān)管絕不是限制本國民營經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，卻對其他國家和地區(qū)的民營經(jīng)濟(jì)開放市場，更不是壟斷市場、排斥民營經(jīng)濟(jì)、與民爭利，而是依法對民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)

8、行監(jiān)管。畢竟外資也是民營經(jīng)濟(jì)，只不過是其他國家和地區(qū)的，諸多外資可以進(jìn)入的領(lǐng)域而本國民營經(jīng)濟(jì)卻無法進(jìn)入，于情于理于法都說不過去。憲法的天然缺陷直接導(dǎo)致有關(guān)民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的規(guī)范以政策為主，僅有的立法不僅存在原則性太強(qiáng)、無法操作等缺陷，而且不同政策間互相矛盾、抵牾現(xiàn)象嚴(yán)重，比如舊版“非公36條”鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)以獨(dú)資等方式建設(shè)公路機(jī)場等項(xiàng)目，但2006年出臺(tái)的關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見又明確七大行業(yè)必須由國有經(jīng)濟(jì)控股。互相矛盾的政策讓民營經(jīng)濟(jì)無所適從。要真正促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須強(qiáng)調(diào)法治，以憲法、法律等取代政策。缺乏保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的專門性立法。盡管黨的十六大報(bào)告早就倡導(dǎo)放寬

9、國內(nèi)民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，然而因?yàn)椤安ＡчT”、“彈簧門”等問題，民營經(jīng)濟(jì)被擋在了門外。從法治的角度看，因?yàn)闆]有一部專門法律以民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入為主要規(guī)制對象，實(shí)踐中無法確定民營經(jīng)濟(jì)具體的領(lǐng)域和范圍，使得民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入缺乏有力的法律保護(hù)。相反阻礙民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的法律倒是層出不窮，甚至本應(yīng)以打破壟斷為根本立法宗旨的反壟斷法，面對壟斷也是形同虛設(shè)。其第一章第七條明確規(guī)定國有經(jīng)濟(jì)可以凌駕于反壟斷法之上。在民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入方面，缺乏具有全局統(tǒng)帥性的高位階、權(quán)威的法律，政府對民營經(jīng)濟(jì)開放市場準(zhǔn)入，僅僅依靠政策性意見，沒有權(quán)威的法律保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入。如目前僅有政策條文象征性地支持民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入石油行業(yè)，

10、但是早該修訂的礦產(chǎn)資源法以及其他配套法規(guī)等，還是基于憲法對民營經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)充地位”、“允許存在”、“監(jiān)督管理”的定位，卻都對石油上游行業(yè)的準(zhǔn)入作了極其苛刻的限制，民營經(jīng)濟(jì)不可能進(jìn)入。當(dāng)放寬民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的政策與法律沖突時(shí)，必然無法發(fā)揮作用。最高立法機(jī)關(guān)的立法大權(quán)旁落使得國務(wù)院的行政法規(guī)、部委規(guī)章等都可以對民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入相關(guān)市場進(jìn)行限制，例如國務(wù)院制定的城市供水條例、電信條例等。雖早已過時(shí)，但仍有效。受體制、利益等多方掣肘，不同位階的法律之間經(jīng)常出現(xiàn)抵牾、爭權(quán)現(xiàn)象，使得我國沒有在法律層面上對民營經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入給予切實(shí)保障。規(guī)制市場準(zhǔn)入的法律法規(guī)支離破碎，缺乏統(tǒng)帥性的規(guī)定，無法形成破除壟斷的合力，使得民營經(jīng)

11、濟(jì)市場準(zhǔn)入缺乏立法保障。 缺乏保障民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特定領(lǐng)域的專門立法。全面地講，目前民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入困難重重，不僅是因?yàn)閼椃ǖ奶烊蝗毕菀约叭狈ΡＵ厦駹I經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的專門性立法，還因?yàn)槿狈唧w保障民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特定領(lǐng)域的專門立法。許多領(lǐng)域原來由于技術(shù)，特別是認(rèn)識(shí)上的原因，人們一度認(rèn)為它們屬于所謂的“自然壟斷”部門，如電力、電信等，以至于到今天還成為行業(yè)壟斷的借口?，F(xiàn)在得益于科技的突飛猛進(jìn)，原來所謂的“自然壟斷”部門都成為可以充分競爭的領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國家民營化的歷程已雄辯地證明了這一點(diǎn)。雖然如此，但這些領(lǐng)域投資范圍開放和擴(kuò)大，畢竟有自己的特點(diǎn)，需要結(jié)合其技術(shù)上的特點(diǎn)完善市場準(zhǔn)入的專門立法。因此，制訂保障民營

12、經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特定領(lǐng)域的專門立法就顯得非常必要。完善我國民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入法律制度的建議要保障民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，其體制性突破點(diǎn)即為完善民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入法律制度。堅(jiān)持依法治國的方略，進(jìn)一步深化改革，厲行法治，加快法律的立、改、廢，消除影響民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，實(shí)現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)成分之間公平競爭，為民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。第一，修訂憲法，為完善民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入法律奠定基礎(chǔ)。應(yīng)創(chuàng)造性地理解公有制理論，推動(dòng)適應(yīng)改革要求的憲法修訂，為民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入提供權(quán)威的憲法依據(jù)。根據(jù)馬列主義的基本原理，我國不同所有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而公有制的實(shí)現(xiàn)方式可以多樣化。由于股票市場日益成為規(guī)模企

13、業(yè)融資的重要場所以及代客理財(cái)?shù)钠毡殚_展，每一個(gè)人都可能成為投資者，都可能直接或間接受益于企業(yè)的發(fā)展。特別是有實(shí)力進(jìn)入壟斷行業(yè)的民企大都是或者將來極可能是通過股票融資的規(guī)模企業(yè)，隨著股東全民化的推進(jìn)，那么我們完全可以認(rèn)為有能力進(jìn)入壟斷行業(yè)的民企同樣是公有制實(shí)現(xiàn)方式多樣化的重要一種，通過這樣對馬列主義的發(fā)展即可以打破裹足不前、瞻前顧后的理論僵局。因而民企和國企一樣都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，應(yīng)該是完全平等的。一方面，完善憲法條款，貫徹法律面前人人平等的憲法原則。為了保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入，應(yīng)該在憲法中規(guī)定各種所有制受法律的平等保護(hù)，刪除有關(guān)保障公有制特殊地位的條款，刪除其是“經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)、

14、是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”等與憲法自身矛盾重重、早已不適宜的條款，同時(shí)增加不同所有制都是平等市場主體、進(jìn)而擁有平等競爭與發(fā)展權(quán)的條款，特別明確平等競爭當(dāng)然包括準(zhǔn)入的平等。既要“保障、鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助”，又要“引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。破除我國憲法一貫的“簡約而又簡單”風(fēng)格，既然我們認(rèn)可憲法是限制國家權(quán)力、保障人民權(quán)利的根本綱領(lǐng)，那么要完善民營經(jīng)濟(jì)的立法保護(hù)，消除歧視民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律等就需要憲法的依據(jù)。在憲法修訂的基礎(chǔ)上，對公司法、合伙企業(yè)法、個(gè)人獨(dú)資法等法律，包括刑事立法進(jìn)行修改，建立以企業(yè)組織形式和責(zé)任形式為標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一法律體系，使民營經(jīng)濟(jì)享有與其他市場主體平等的地位，為民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入建立良好的法

15、治環(huán)境。另一方面，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，完善公正的司法體系。法律的生命在于實(shí)施。如果僅有彰顯公平的法律，而缺乏健全的執(zhí)法和嚴(yán)格的監(jiān)督，再完善的法律也只是形同虛設(shè)。擺脫體制的慣性非一朝一夕所能解決的，更不要說許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身就和被監(jiān)管者如壟斷企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，指望他們打破壟斷，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督非常重要。同時(shí)沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，司法是社會(huì)公正的最后一道屏障，徒法不足以自行，即使有了相對公平的法律體系，仍然需要司法公正來捍衛(wèi)民營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益。要切實(shí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，從體制上保證司法公正。司法機(jī)關(guān)要更新司法觀念，對民營與國企一視同仁，平等對待。要堅(jiān)持“公私財(cái)產(chǎn)同

16、等保護(hù)”的理念，貫徹“法律面前人人平等”的憲法原則，及時(shí)、公正地處理各種爭議，減少民營經(jīng)濟(jì)維權(quán)成本過高的現(xiàn)象，加強(qiáng)對民營經(jīng)濟(jì)的司法保護(hù)，使法治精神得到貫徹和保護(hù)。第二，制訂保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的專門立法。市場準(zhǔn)入制度主要包括市場主體進(jìn)入市場的條件、范圍、程序等。為保障民營經(jīng)濟(jì)平等的市場準(zhǔn)入，特別要遵循自由、平等、競爭等原則，制訂保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的專門立法。在法律制度中明確民間投資范圍，凡國家法律沒有禁止的領(lǐng)域都對民企開放，為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度支持和保障。民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入問題和壟斷行業(yè)改革其實(shí)是同一問題的兩個(gè)方面。這直接涉及到我國經(jīng)濟(jì)改革的核心問題國企改革，關(guān)系到政企分開、壟

17、斷企業(yè)拆分等重大問題。我國如果想解決民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入問題，壟斷行業(yè)的改革是繞不開的難關(guān)。如果開放市場準(zhǔn)入的政策與庇護(hù)壟斷的法律發(fā)生抵牾，平等的市場準(zhǔn)入就難以實(shí)現(xiàn)。政策性文件無法替代具有可操作性的法律條文。制訂專門的相關(guān)立法完全契合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，也是各國發(fā)展的慣例。因此當(dāng)務(wù)之急是制訂專門的保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的法律。許多國家都有保障民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的法律，如韓國的基礎(chǔ)設(shè)施吸引民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、日本的民營化法、新加坡的促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法等，都大大促進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。發(fā)達(dá)國家民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入法律規(guī)制的實(shí)踐，表明了在壟斷領(lǐng)域開放市場、引入競爭，不僅必要，而且完全切實(shí)可行。應(yīng)盡快制訂民營經(jīng)

18、濟(jì)市場準(zhǔn)入的專門法律，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。第三，制訂具體保障民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特定領(lǐng)域的立法。我國壟斷企業(yè)經(jīng)營者都是由政府任命的，其產(chǎn)權(quán)不明晰、產(chǎn)權(quán)主體缺位，不能有效激勵(lì)監(jiān)督經(jīng)營者，導(dǎo)致壟斷企業(yè)效率低下、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低劣。而民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)明晰，企業(yè)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)是對稱的，保障了企業(yè)高效率經(jīng)營。包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)，壟斷企業(yè)的主要原因是當(dāng)時(shí)在相關(guān)領(lǐng)域引入競爭不具備技術(shù)上的可操作性，以至于有所謂“自然壟斷”之說。目前，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步及制度創(chuàng)新為民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入所謂“自然壟斷”行業(yè)提供了保證。技術(shù)進(jìn)步使得壟斷得以打破，為民營化轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)保證。但是目前我國許多壟斷企業(yè)仍以早就過時(shí)的“自然壟斷”為自己辯解，使之成為“國家安全”之外的最后一根救命稻草，為了一己私利頑固地拒絕任何改革。因此要使得民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特定領(lǐng)域，除了憲法等法律修訂之外，必須制訂具體保障民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特定領(lǐng)域的立法。盡快制訂完善電信法、石油天然氣法、電力法等，對這些行業(yè)市場準(zhǔn)入的條件、程序等作出具體明確規(guī)定。如果民營