關(guān)于行政訴訟協(xié)調(diào)制度的思考

1、關(guān)于行政訴訟協(xié)調(diào)制度的思考我國行政訴訟法自頒布實(shí)施以來，雖然在保障公民 權(quán)利、促進(jìn)行政管理法治化、推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、推 動(dòng)憲政和法治建設(shè)等方面作出了重要貢獻(xiàn)。但隨著我國政治 體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，由于該制度自身的局限，在實(shí) 踐當(dāng)中也暴露出了很多的問題，而“最棘手問題是行政訴訟 運(yùn)作機(jī)制不暢” 1，從而導(dǎo)致行政訴訟的公信力不足，社 會(huì)各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處于困境之中 已成為不容回避的現(xiàn)實(shí)情況下，近年來一些法院在行政審判 實(shí)踐中創(chuàng)新思維，積極探索行政訴訟的協(xié)調(diào)制度，嘗試引用 協(xié)調(diào)制度這一新的結(jié)案方式，來化解越來越復(fù)雜的行政紛爭 不僅使得一大批行政訴訟案件“案結(jié)事了”，而

2、且形成了行政 權(quán)力與公民權(quán)利的衡平互動(dòng)，有效地化解了行政爭議，推動(dòng) 了和諧社會(huì)的構(gòu)建和發(fā)展。一、行政訴訟協(xié)調(diào)制度現(xiàn)狀考量 行政訴訟協(xié)調(diào)，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官 主動(dòng)參與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，就當(dāng)事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī) 的基礎(chǔ)上，就訴爭問題迗成“合意和解”協(xié)議的一種終結(jié)訴 訟方式。也就是說，行政訴訟協(xié)調(diào)是在沒有任何外來壓力的 干撓下，由法院法官引導(dǎo)行政雙方當(dāng)事人，在自愿平等協(xié)商 的基礎(chǔ)上，互諒互讓，就爭議的事實(shí)或事項(xiàng)，迗成一致意見 而形成的以解決紛爭和終結(jié)訴訟程序?yàn)槟康膮f(xié)議。我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調(diào) 制度，但協(xié)解畢竟在不知不覺中成了行政審判中一種結(jié)案方 式。長期以來

3、，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性， 行政訴訟不適用調(diào)解的做法，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理 相對人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從 審判實(shí)踐來看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經(jīng)說明，大量的 行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式得以解決， 有的因被告改變具體行政行為達(dá)到原告撤訴的結(jié)果，有的 法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)交換意見，有 的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決 糾紛的主持人_人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準(zhǔn)許。 2據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年因法院協(xié)調(diào)而撤訴的行政案件數(shù)占所有 撤訴行政案件數(shù)的，1997年是，1998年上升至，1999年 又升至，2

4、000年甚至高達(dá)69%，3特別是近年來因法院協(xié) 調(diào)而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法 律和司法解釋還沒明確規(guī)定“協(xié)調(diào)”制度的情況下，一些法 院大膽思維和創(chuàng)新，制定了行政訴訟協(xié)調(diào)制度實(shí)施辦法， 通過適用協(xié)調(diào)方式由原告主動(dòng)撤訴結(jié)案。我們經(jīng)調(diào)查，以協(xié)調(diào)方式由原告撤訴結(jié)案的，主要有以 下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或 者確認(rèn)違法，存在一定的負(fù)面影響的涉及群體性的、矛盾易 激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協(xié)調(diào)，從而及時(shí) 化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發(fā)的案 件；四是訴不履行法定職責(zé)，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行 政裁決、行政處理案件；六是不服具有一

5、定自由裁量權(quán)的具 體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其 他有協(xié)調(diào)價(jià)值的案件。對以上各類案件，法院根據(jù)合法、自 愿、公平公正和主要事實(shí)清楚的原則，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行 協(xié)調(diào)，在認(rèn)識(shí)一致的基礎(chǔ)上，對行政相對人的權(quán)利和利益進(jìn) 行合理的調(diào)整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協(xié)調(diào)”等柔性手段，法 院“硬判”行政案件，極易導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，不僅不能 解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；如果在查清事實(shí)，分清 是非的基礎(chǔ)上，采取協(xié)調(diào)、協(xié)商的方法，既可以“案結(jié)事了 ”， 又避免了判決后激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協(xié) 調(diào)雖在立法上沒有規(guī)定，但是在司法實(shí)踐中以

6、得到較廣泛的 運(yùn)用，并取得了較好的社會(huì)效果。我們從司法實(shí)踐來看，在行政訴訟中法院法官進(jìn)行適當(dāng) 的協(xié)調(diào)，只要其協(xié)調(diào)過程和結(jié)果不違反法律，不侵害公共利 益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構(gòu)建和創(chuàng)設(shè)的現(xiàn)實(shí)必要。一 是從法律的原則性規(guī)定來看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是構(gòu)建和 諧社會(huì)的需要；二是從自由裁量權(quán)的使用來看，行政訴訟協(xié) 調(diào)的運(yùn)用是審判實(shí)踐的需要；三是從違法行政當(dāng)糾來看，行 政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要；四是從行政審判 中的利益衡量來看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是行政訴訟目的的 需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調(diào) 制度的建立是正公與效率的需要。但在實(shí)踐中較大的問題在 于，由于在行政訴訟中

7、法院不能調(diào)解，不少案件是原、被告 在法院的默許乃至動(dòng)員下通過“協(xié)調(diào)”解決的，被告改變、 撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者 在訴訟外給予原告某些好處，原告認(rèn)為達(dá)到目的，便申請撤 訴，訴訟就此了結(jié)。這實(shí)際是沒有調(diào)解書的調(diào)解。這些撤訴 案件，使行政訴訟不允許調(diào)解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實(shí)亡。 這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時(shí)使 得協(xié)調(diào)顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的 權(quán)力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以 誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種“和稀泥” 式的無原則協(xié)調(diào)及壓服式的非自愿性協(xié)調(diào)最直接的表現(xiàn)和 結(jié)果無疑是多年來撤訴

8、率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。 象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3,最高迗到， 個(gè)別法院的撤訴率竟達(dá)到4;又比如xx年全國行政一審行 政訴訟結(jié)案880 50件，其中撤訴和協(xié)調(diào)處理41547件，占5， xx年全國行政一審行政訴訟結(jié)案92192件，其中撤訴和協(xié)調(diào) 處理43705件，占6，xx年全國行政一審行政訴訟結(jié)案95707件，其中撤訴和協(xié)調(diào)處理41620件，占7。我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因?qū)е略娌徽３吩V 呢？通過調(diào)查，一是來自法院的“協(xié)調(diào)”使原告撤訴；二是 訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴； 三是來自原

9、告人自身的醒悟而主動(dòng)撤訴。除第三種撤訴方式 外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等， 實(shí)際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴 的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不 出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調(diào)解、 協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納 入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進(jìn)行規(guī)范，使之成為保護(hù) 行政相對人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要方 式。二、行政訴訟協(xié)調(diào)的種類盡管行政訴訟協(xié)調(diào)的確立和適用有利于保護(hù)原告合法 利益，減少訴累，有利于促進(jìn)依法行政，有利于促進(jìn)社會(huì)的 和諧穩(wěn)定。但我們要明確的是行政訴訟的協(xié)調(diào)既不同于

10、訴訟 中的和解，又不同于訴訟調(diào)解。訴訟調(diào)解則作為一項(xiàng)原則， “既是當(dāng)事人處分權(quán)的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)” 8。而訴訟協(xié)調(diào)在行政訴訟中卻不應(yīng)作為一項(xiàng)原則，它只 是訴訟活動(dòng)中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協(xié)調(diào)并不 是拋棄規(guī)則的協(xié)調(diào)和衡平，也不是無邊無際的隨意協(xié)調(diào)。它 具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求?；谛姓V訟協(xié)調(diào)的界線要求，它主要包括以下四類:行政裁決案件的協(xié)調(diào)。行政裁決是行政司法權(quán)的具體表 現(xiàn)。在行政訴訟中，當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決， 其實(shí)質(zhì)也在于滿足其民事主張，會(huì)始終圍繞著自己民事權(quán)利 義務(wù)的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在 審查行政裁決

11、行為時(shí)，判斷行政裁決是否正確合法也始終以 行政機(jī)關(guān)對民事糾紛雙方當(dāng)事人之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的 確定是否正確合法為標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院行政裁決權(quán)在民事糾 紛“合意和解”失去裁決基礎(chǔ)的前提下給“私權(quán)利”讓步， 既不是“公權(quán)力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止?fàn)幘S 護(hù)行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決” 中“公權(quán)力”與“私權(quán)利”存在著“合意和解”的可能性9 。行政不作為案件的協(xié)調(diào)。也即不履行法定職責(zé)案件的協(xié) 調(diào)。我們知道，“權(quán)自法出”，“職權(quán)法定”?！靶姓?quán)既是職 權(quán)又是職責(zé)，是職權(quán)與職責(zé)的結(jié)合體，作為職權(quán)可以行使， 但作為職責(zé)，卻必須行使，否則構(gòu)成失職” 10。這就要求 行政機(jī)關(guān)在行使

12、行政職權(quán)時(shí)，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé) 任，即法定職責(zé)。從司法實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)不履行法定職 責(zé)的案件，通常表現(xiàn)為三種情形，即行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖 延履行或不予答復(fù)。人民法院通過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履 行法定職責(zé)而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為， 只能判決撤銷，并責(zé)令其重作。對拖延履行，不予答復(fù)的， 只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低， 如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院從中協(xié)調(diào)而主動(dòng)履行應(yīng)當(dāng)履行的 職責(zé)，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達(dá) 到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。行政自由裁量權(quán)案件的協(xié)調(diào)。我國行政訴訟法規(guī)定對合 法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判

13、決一經(jīng) 作出，行政機(jī)關(guān)必須不折不扣的執(zhí)行，這樣必然導(dǎo)致社會(huì)效 果不好。為了避免這種情形的發(fā)生，最高人民法院通過司法 解釋規(guī)定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法 院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求，該規(guī)定實(shí)際上為行政機(jī)關(guān) 在判決后行使自由裁量權(quán)，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條 件。事實(shí)上，因行政主體在裁量權(quán)范圍內(nèi)放棄一定的“公權(quán) 力”與“私權(quán)利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體 行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地 恢復(fù)行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理 念。從司法實(shí)踐來看，現(xiàn)在有許多案件通過法院從中協(xié)調(diào)， 行政機(jī)關(guān)不僅沒有放棄法定職責(zé)之嫌，相反，會(huì)使行政行為

14、更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類 行政訴訟案件中最不損害行政機(jī)關(guān)權(quán)威的一種。行政賠償案件的協(xié)調(diào)。我國行政訴訟法第67條第3 款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調(diào)解”。因此，行政賠償存在著 “合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認(rèn)可。關(guān)于行政賠償訴訟適用協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)下列考慮：一是 從行政賠償訴訟目的上來考慮?！爸袊姓V訟的唯一目的 是保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益” 11?？梢?，保 護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益是行政訴訟的主要目的， 這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實(shí)體法規(guī)定來考慮。 行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實(shí)體法律， 即國家賠償法中行

15、政賠償法律規(guī)范的影響。從司法實(shí)踐來看， 行政賠償案件調(diào)解的結(jié)果往往是受害人賠償數(shù)額的減少，在 現(xiàn)行已經(jīng)很低的賠償標(biāo)準(zhǔn)下，還要降低賠償數(shù)額，這不能不 使人懷疑國家是否有賠償?shù)囊鈭D，而這又是違背國家立法的 本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和 保護(hù)，那么這種尊重與保護(hù)就要體現(xiàn)國家對公民權(quán)利和權(quán)益 的保護(hù)和關(guān)懷，這也是行政賠償與民事賠償在價(jià)值上最大的 不同。正是基于以上考量，筆者認(rèn)為，對行政賠償必須構(gòu)建 協(xié)調(diào)制度。一方面刪除我國行政訴訟法第67條第3款， 在行政賠償訴訟中不再適用調(diào)解制度，而改為適用協(xié)調(diào)制度。 另一方面從修改實(shí)體法著手，限制行政賠償調(diào)解制度可能帶 來的消極影響。三、行

16、政訴訟設(shè)立協(xié)調(diào)制度的適用范e在我國行政訴訟程序中，不適用協(xié)調(diào)主要有兩種情形: 一是法律或規(guī)章明確仔細(xì)地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出決定的條 件和方式，行政機(jī)關(guān)即沒有自由裁量權(quán)，因此不存在協(xié)調(diào)適用之基礎(chǔ)，不適用協(xié)調(diào)；二是對某項(xiàng)具體行政行為由法律、 法規(guī)明顯規(guī)定“無效”、“不能成立”、“有權(quán)拒絕”的具體行 政行為提起的訴訟，法院不得進(jìn)行協(xié)調(diào)。除以上兩類外，適 用協(xié)調(diào)的情形主要有以下幾類：行政賠償訴訟案件行政賠償訴訟允許調(diào)解已由法律作出規(guī)定，但出于以上 所述行政賠償調(diào)解制度可能帶來的消極作用來考量，從規(guī)范 行政訴訟協(xié)調(diào)程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調(diào)解制度 而改為適用協(xié)調(diào)制度較為妥當(dāng)。如侵犯公民健康權(quán)，造成

17、其 身體傷害或者部分喪失勞動(dòng)能力或者全部喪失勞動(dòng)能力的 行政賠償訴訟案件；又如侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn) 權(quán)，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導(dǎo)，當(dāng)事人 雙方對具體補(bǔ)償數(shù)額相互平等協(xié)商，迗成合意和解，從而迗 到解決糾紛的目的。行政訴訟案件1、因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協(xié) 調(diào)。主要有兩類：如果行政機(jī)關(guān)所作出的行政裁決和處罰具 體行政行為是基于自由裁量權(quán)作出，則法院可在自由裁量權(quán) 范圍進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如對增收滯納金、停業(yè)整頓、罰款、拘留、 勞動(dòng)教養(yǎng)等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為，通過 協(xié)調(diào)來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高 行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信。

18、如果行政機(jī)關(guān)作出的行政 裁決和處罰具體行政行為事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確， 僅僅違反法定程序的，則法院可適用協(xié)調(diào)。比如不服行政機(jī) 關(guān)權(quán)屬爭議歸屬確認(rèn)決定，不服行政機(jī)關(guān)對某種民事行為責(zé) 任、效力作出認(rèn)定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理 決定，不服行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制補(bǔ)償或拆遷安置決定，不服行政機(jī) 關(guān)對侵權(quán)或損害賠償所作裁決等等，以上可以進(jìn)行目的在于 說服相對人接受行政行為的協(xié)調(diào)工作，從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn) 定。2、因行政指導(dǎo)行為而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。 在行政指導(dǎo)行政行為中，作為行政相對人有進(jìn)行判斷并進(jìn)而 作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機(jī)關(guān)不能 因此而給予其處罰或者其他形式的制裁

19、。其實(shí)現(xiàn)是以相對方 的認(rèn)同為前提，比如對“以幫助、保護(hù)行政相對方的利益并 達(dá)成一定行政目的”授益性行政指導(dǎo)不服的；“行政主體對 于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規(guī)范、預(yù)防及抑制的” 規(guī)制性行政指導(dǎo)不服的；“行政主體對相對方相互間發(fā)生爭 執(zhí)，自行協(xié)商不成而出面調(diào)停以達(dá)成妥協(xié)的” 12調(diào)整性行 政指導(dǎo)不服的。對以上行政指導(dǎo)引起的爭議進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以 進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，從而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn) 一步依法行政。3、因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。 一直以來，行政合同爭議納入民事救濟(jì)的理論基點(diǎn)在于“否 認(rèn)行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復(fù)議救濟(jì)的范圍界 定為單方行政行為”。最高

20、人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民 共和國行政訴訟法若干問題的解釋中，已專門把行政行 為的內(nèi)涵作了擴(kuò)大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為， 也包括雙方行為” 13。這一重要修改，為作為雙方行政行 為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據(jù)。 盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行 政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實(shí)踐得以應(yīng)用。 目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、 國有企業(yè)承包和租賃合同、門前三包責(zé)任合同以及計(jì)劃生育 合同、環(huán)境污染治理合同、交通線路或出租車經(jīng)營權(quán)有償使 用合同等等。隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭議提起 的行政訴訟也必將應(yīng)運(yùn)而生，而通過協(xié)調(diào)

21、來解決雙方的爭議 更是一種明顯的趨勢。從司法實(shí)踐來看，能通過行政訴訟協(xié) 調(diào)解決爭議的行政合同主要有以下幾類：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履 行行政合同義務(wù)的；對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的合同違約制裁不服的 對行政機(jī)關(guān)單方變更或解除行政合同不服的；對行政機(jī)關(guān)行 使合同履行的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)不服的；對行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政 合同行為不服的等等。14四、行政訴訟協(xié)調(diào)的程序和結(jié)案方式協(xié)解是以平等自愿為基礎(chǔ)的，判決是以強(qiáng)制為特征的， 二者是性質(zhì)完全不同的解決糾紛的方式。在構(gòu)建和諧社會(huì)和當(dāng)前官民矛盾較為尖銳的情況下，協(xié)調(diào)不應(yīng)僅限于一審程序， 在二審、再審程序中適用協(xié)調(diào)，也能夠更好、更有效地保護(hù) 當(dāng)事人的權(quán)利。筆者認(rèn)為，在行政訴訟程序和結(jié)案

22、方式方面， 應(yīng)主要從適用協(xié)調(diào)的“審前、審中、審后”三個(gè)階段進(jìn)行規(guī) 范。協(xié)調(diào)的審前程序，即啟動(dòng)程序。協(xié)調(diào)的適用應(yīng)由行政訴 訟當(dāng)事人一方或雙方申請?zhí)岢?，并且一般?yīng)采取書面申請。 法院也可根據(jù)具體案件情況，在查明事實(shí)、對具體行政行為 的合法與否作出初步判斷后給當(dāng)事人提出申請的建議，但是 法院不能依職權(quán)強(qiáng)行啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序，另外就是法院在協(xié)調(diào)前， 應(yīng)對案件事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確進(jìn)行審查， 只有在事清責(zé)明的情況下才能進(jìn)行協(xié)調(diào)。從司法實(shí)踐來看， 法院行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用可以有三種啟動(dòng)方式：第一，由當(dāng) 事人申請啟動(dòng)。只要行政爭議當(dāng)事人的一方或雙方提出和解 的想法或者要求人民法院進(jìn)行協(xié)調(diào)的，從解決爭議和

23、化解矛 盾的角度考慮，人民法院可以考慮進(jìn)行協(xié)調(diào)。第二，由人民 法院引導(dǎo)啟動(dòng)。人民法院認(rèn)為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、 獨(dú)立審判、適用法律位價(jià)、對原告不得加重處罰原則，有可 能通過協(xié)調(diào)解決行政糾紛的，經(jīng)征求雙方當(dāng)事人同意，亦可 運(yùn)用協(xié)調(diào)。第三，由相關(guān)部門協(xié)調(diào)啟動(dòng)。協(xié)調(diào)不僅僅有人民 法院參與引導(dǎo)，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起， 但還涉及到其他行政機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不一定解決得了， 如果當(dāng)事人雙方以外的行政機(jī)關(guān)或主管部門出面協(xié)調(diào)，這時(shí) 人民法院可以邀請政府相關(guān)部門或者其他國家機(jī)關(guān)參加，從 而啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序，這樣可以迗到最優(yōu)的協(xié)調(diào)效果。協(xié)調(diào)的審中程序，即處理程序。大多數(shù)情況下，爭議是 發(fā)生在

24、行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等 自愿的基礎(chǔ)上，由人民法院召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，分別 傾聽各方意見或者同時(shí)聽取各方意見。但在協(xié)調(diào)階段，人民 法院應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：一是本人參加。也就是行政訴訟 的協(xié)調(diào)要求當(dāng)事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機(jī) 關(guān)應(yīng)當(dāng)是能夠承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的行政主體，原告及第三人具備 完全的行為能力。二是公開進(jìn)行。協(xié)調(diào)應(yīng)一律公開進(jìn)行。“行政訴訟不僅僅涉及當(dāng)事人之間的利益，更重要的在于行 政行為的公益性，可能對其他社會(huì)成員產(chǎn)生實(shí)際或未來的影 響” 15。三是合法協(xié)調(diào)。在行政法意義上，合意和解協(xié)議 是一種公法契約，應(yīng)比照行政程序法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)。 人民法院主要引

25、導(dǎo)雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定 的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權(quán)益為主旨。四是“協(xié) 判合一”。借鑒我國民事調(diào)解、刑事訴訟中的自訴案件調(diào)解 和行政賠償訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，法院可選擇“協(xié)判合一”模式， 也就是說，行政訴訟協(xié)調(diào)必須堅(jiān)持能協(xié)則協(xié)，當(dāng)判則判，協(xié) 判結(jié)合，案結(jié)事了。法院在行政訴訟協(xié)調(diào)過程中，為防止案 件“久協(xié)不決，以拖壓協(xié)”，應(yīng)規(guī)定協(xié)調(diào)的次數(shù)不超過三次， 可選擇三級協(xié)調(diào)法，即承辦人先行協(xié)調(diào)、庭長再協(xié)調(diào)、院長 最后協(xié)調(diào)的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時(shí)協(xié)調(diào)的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限允許范圍內(nèi)完成。協(xié)調(diào)的審后程序，即終結(jié)程序。在行政訴訟中，對于經(jīng)法院協(xié)調(diào)，當(dāng)事人迗成“合意和解”后，原告申請撤

26、訴的， 當(dāng)然還是依照傳統(tǒng)的結(jié)案方式裁定準(zhǔn)予撤訴，對于撤訴的理 由一般不再審查。但在法院協(xié)調(diào)制度下，當(dāng)事人雙方達(dá)成“合 意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內(nèi)容的，采 取何種結(jié)案方式？目前司法理論界有多種觀點(diǎn)：一是應(yīng)以出 具“終止審查決定書”形式結(jié)案。二是應(yīng)以“書面協(xié)議”形 式結(jié)案。三是應(yīng)以“調(diào)解書”形式結(jié)案。四是應(yīng)以“裁定書” 的形式結(jié)案。筆者認(rèn)為，以上四種觀點(diǎn)各有利弊。從我國行 政訴訟的現(xiàn)狀考量，筆者較為贊同第四種觀點(diǎn)，即我國行政 訴訟協(xié)調(diào)制度的結(jié)案方式應(yīng)采用“合意和解裁定書”的形式。 因?yàn)樾姓V訟“法院協(xié)調(diào)”既是當(dāng)事人之間的“公法契約” 行為，又是法院的職權(quán)行為，既有當(dāng)事人“自治”，又有法 院依職權(quán)的“引導(dǎo)”，而訴訟行為的中止或終結(jié)，當(dāng)事人雖具 有促進(jìn)作用，但主動(dòng)權(quán)仍然掌握在法院手中，對當(dāng)事人中止 或終結(jié)訴訟的行為是否準(zhǔn)許，必須由法院審查后決定。因此， “合意和解”協(xié)議并不當(dāng)然地中止或終結(jié)訴訟，其中止或終 結(jié)訴訟的效力必須由審判權(quán)賦予。用“合意和解裁定書”的 形式結(jié)案，正如